[美國]　M. 斯威格 等

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運行與管理

美國水電項目審批程序

[美國]M. 斯威格 等

摘要：預(yù)計未來15 a，美國聯(lián)邦能源管理委員會將會收到超過400份申請，以便為超過16 000 MW的水電裝機許可證進(jìn)行更新，其中許多裝機10 MW或以下的小項目是首次申請。為充分了解許可證更新的相關(guān)情況，概述了美國水電項目審批程序及存在的問題，并在介紹相關(guān)法案的基礎(chǔ)上，提出了具體的改革措施及值得思考的多方面議題。

關(guān)鍵詞：水電項目；審批程序；改革措施；美國

1審批程序及存在問題

在美國，通常情況下，水電裝機許可證更新耗時長、費用高，可能導(dǎo)致某些項目存在一定風(fēng)險。較太陽能、風(fēng)能等其他能源項目而言，水電項目審批程序耗時更長且更為繁瑣。此外，《聯(lián)邦電力法》(FPA)的核心原則是將審批權(quán)集中在美國聯(lián)邦能源管理委員會(FERC)，但隨著時間推移，由于和其他聯(lián)邦機構(gòu)的權(quán)力存在交叉重復(fù)，這一原則逐漸被淡化。

如今，該國政府已啟動項目審批程序改革，早在2003年，F(xiàn)ERC就創(chuàng)建了綜合審批程序(ILP)，對于有明確程序、最后期限嚴(yán)格以及委員會批準(zhǔn)的研究計劃的單個項目，將其預(yù)申請程序的開發(fā)申請和資料收集階段結(jié)合起來，以減少延誤。根據(jù)ILP，F(xiàn)ERC減少了項目提交許可證申請后的其他信息要求，然而由于不能及時依據(jù)《凈水法案》開展水質(zhì)基準(zhǔn)(WQC)的申請，因此這一程序的減少尚不能解決審批延誤的問題。自應(yīng)用ILP以來，尚不能證明在許可證申請過程中WQC申請反復(fù)提交及被撤回的現(xiàn)象得到改善。ILP是一個相對“前緊后松“的程序，在程序開始時，具備條件的申請人和其他申請方需要耗費大量資源。通常對需要靈活計劃的小項目和新項目具有挑戰(zhàn)性。

FERC還與一些聯(lián)邦或州機構(gòu)簽訂了諒解備忘錄(MOUs)，以促進(jìn)多個機構(gòu)在委員會頒證與豁免項目管理上的協(xié)調(diào)和合作。這些MOUs可能達(dá)到了增強項目開發(fā)申請合作的效果，但并未解決核心問題。FERC頒證項目的監(jiān)管權(quán)力仍屬于幾個聯(lián)邦或州管理機構(gòu)，這些機構(gòu)關(guān)注范圍通常很小，但卻可以無視FERC關(guān)注的綜合公眾利益，比如涉及魚道或瀕危物種等。此外，這些機構(gòu)還不能及時作為而出現(xiàn)延誤審批的狀況。

2相關(guān)法案

美國國會已采取一些措施，以提高水利項目的審批效率。在2005年的《能源政策法案》中規(guī)定，當(dāng)重要事實與聯(lián)邦土地管理及漁業(yè)機構(gòu)規(guī)定的強制性條文存在爭議時，應(yīng)盡快舉行聽證會，同時制定強制性條文的機構(gòu)必須接受申請人滿足一定標(biāo)準(zhǔn)的替代方案。然而FERC于2012年在國會前申明，由于其工作已受到FPA及其他影響審批程序的各種法律的制約，其中包括《清潔水法案》、《海岸線管理法案》《瀕危物種保護(hù)法案》和《國家歷史保護(hù)法案》等，導(dǎo)致在項目審批過程中無法設(shè)定具體時間表，所以尚不確定FERC能否在其現(xiàn)有權(quán)力下縮短項目審批周期。在2013年的《水電監(jiān)管效率法案》(HREA)中規(guī)定：①授權(quán)FERC為初步許可證授予一次性延期2 a，以便為許可證申請留有更多時間；②增加了符合豁免申請的合規(guī)項目數(shù)量，對聯(lián)邦土地上符合豁免申請的水電項目最大裝機增至40 MW(無論是否歸市政所有)；③將符合豁免申請的小型水電項目的裝機容量由5 MW提高至10 MW；④為非聯(lián)邦土地上裝機小于5 MW的水電項目創(chuàng)建了新的分類方法。

該法案為符合豁免申請條件的管道項目、非管轄區(qū)內(nèi)的小管道項目及小型項目的擴展提供了便利。然而，F(xiàn)ERC似乎并未對初步許可證從3 a延長到5 a的規(guī)定起到積極作用，他們一致認(rèn)為這一新規(guī)定是國會的意圖，因為國會認(rèn)為5 a應(yīng)足以完成一個項目的許可證申請。

3審批改革及措施

目前，國會已了解到水電項目審批存在的問題，可能會進(jìn)一步改革水電項目的審批程序。目前眾議院和參議院已向國會提出了改革議案。議案包括以下內(nèi)容：①授予FERC對水電項目審批的專有管理權(quán)；②授權(quán)許可證延期，以吸引開發(fā)商投資新的基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)保項目；③增加小型項目審批的豁免申請范圍；④完善強制性條文和魚道審批條文的管理制度；⑤協(xié)助FERC建立所需的聯(lián)邦授權(quán)，并制定計劃表；⑥設(shè)定新許可證期限時，要求FERC考慮當(dāng)前許可證有效期內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境投資；⑦為FERC提供最新的強制性條文和魚道規(guī)定的建議；⑧根據(jù)FPA第4(e)條的規(guī)定，界定聯(lián)邦土地上項目審批強制性條文；⑨關(guān)注保護(hù)魚類而非保護(hù)個別魚的魚道規(guī)定。

盡管政府對監(jiān)管改革十分盡力，但對許可證需更新的公司來說仍應(yīng)考慮以下問題。

(1) 各審批機構(gòu)是否想設(shè)置魚類和/或美國鰻魚通道？結(jié)構(gòu)或操作上會有哪些變化？成本是多少？

(2) 項目是否滿足國家水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)？需要怎么做才能達(dá)到國家水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)？

(3) 是否存在可能影響項目環(huán)境方面的規(guī)定或建議？

(4) 項目擴展的土地是否開展過考古和人文調(diào)查？

(5) 當(dāng)前許可證有效期內(nèi)，是否有沿海岸線或鄰近土地的休閑用途開發(fā)需求？了解這些需求可以在新許可證批準(zhǔn)后更加積極地管理項目資源。

(6) 如果水電項目占用了聯(lián)邦土地，預(yù)計項目可能會遇到哪些強制性條件？

了解信息收集、研究成本也至關(guān)重要。選擇值得開展的新研究，并預(yù)測其成本。對于一個首次許可證更新的小型項目來說，如果控制不好，僅研究成本一項就會使其陷入困境。同時，項目的經(jīng)濟效益還可能受到其他因素的影響，比如項目能否獲得可再生能源政策優(yōu)惠；能否獲得地區(qū)性電力批發(fā)市場的長期售電協(xié)議；如果將一個調(diào)峰項目改成徑流式項目，是否還具有一定效益等。

在正式申請許可證更新之前，可通過《意向通知》充分了解以上注意事項，并評估選定方案。例如，在預(yù)期的電力市場調(diào)節(jié)下，如果項目的經(jīng)濟性不明確，則需要將潛在成本及新許可證批準(zhǔn)后的效益與項目的拆撤成本進(jìn)行對比。各州項目的拆撤成本差別可能很大，主要取決于各州管理機構(gòu)是否有權(quán)力拆除大壩，或這些機構(gòu)給非發(fā)電用大壩持續(xù)運行強加何種條件等。如果項目為多目標(biāo)開發(fā)，則將其分成單獨的審批項或豁免項會更為有益，也可采用將同一河流上的多個類似項目納入單一許可證申請。

FERC有3個審批程序，選擇一個最適合項目的審批程序同樣重要。默認(rèn)的ILP前期環(huán)節(jié)與計劃步驟多，且在許可證申請期間需要包括委員會人員在內(nèi)的所有相關(guān)方的積極參與。傳統(tǒng)審批程序(TLP)的最后期限較短，在提出許可證申請后才會涉及委員會人員，TLP更適合無爭議或問題不多的項目。

FERC還允許持證人采用備選審批程序(ALP)，其中申請人和所有相關(guān)機構(gòu)及公務(wù)人員努力妥善解決分歧，并在合作的基礎(chǔ)上制定一份國家環(huán)境政策法(NEPA)草案。申請人必須獲得委員會授權(quán)才能使用TLP或ALP，程序選擇對研究成本和決策時機具有重要影響。

總之，即使當(dāng)前的改革工作可能對FERC許可證更新體制產(chǎn)生積極影響，但更重要的是持證人能提前發(fā)現(xiàn)問題，并評估項目的潛在成本和經(jīng)濟利益，以便能夠?qū)ο乱徊阶龀雒髦菦Q策。

鄒瑜譯

(編輯：唐湘茜)

中圖法分類號：F407.9

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1006-0081(2016)02-0023-02

收稿日期：2015-12-06