引漢濟(jì)渭工程移民長(zhǎng)期補(bǔ)償安置方式探討

李　妮　潘　登　朱嘉偉　李厚峰

（1.長(zhǎng)安大學(xué)政治與行政學(xué)院陜西西安710064；2.陜西省水利廳陜西西安710004；3.陜西省水利電力勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院陜西西安710001；4.陜西省引漢濟(jì)渭工程建設(shè)公司陜西西安710017）

引漢濟(jì)渭工程移民長(zhǎng)期補(bǔ)償安置方式探討

李妮1潘登2朱嘉偉3李厚峰4

（1.長(zhǎng)安大學(xué)政治與行政學(xué)院陜西西安710064；2.陜西省水利廳陜西西安710004；3.陜西省水利電力勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院陜西西安710001；4.陜西省引漢濟(jì)渭工程建設(shè)公司陜西西安710017）

引漢濟(jì)渭工程移民安置范圍廣、數(shù)量大、任務(wù)重，移民故土難移情節(jié)嚴(yán)重，地處秦巴山區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，生態(tài)環(huán)境脆弱，土地資源貧乏，安置容量不足，移民安置成為工程順利建設(shè)的關(guān)鍵部分。本文闡述了長(zhǎng)期補(bǔ)償安置方式的優(yōu)點(diǎn)及風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)引漢濟(jì)渭工程移民特點(diǎn)，分析實(shí)施長(zhǎng)期補(bǔ)償安置的必要性及預(yù)期效果，并提出相關(guān)建議。

引漢濟(jì)渭；移民；長(zhǎng)期補(bǔ)償；安置方式

D632.4

A

1　引漢濟(jì)渭工程移民概況

1.1工程概況

引漢濟(jì)渭工程是從陜南長(zhǎng)江流域漢江干流及其支流子午河調(diào)水至關(guān)中渭河流域的大（1）型Ⅰ等跨流域調(diào)水工程，主要由黃金峽、三河口2座水利樞紐及秦嶺輸水隧洞組成。黃金峽水庫(kù)正常蓄水位450m，總庫(kù)容2.21億m3，電站裝機(jī)容量135MW，泵站裝機(jī)容量126MW，設(shè)計(jì)抽水流量為70 m3/s。三河口水庫(kù)正常蓄水位643m，總庫(kù)容7.10億m3，電站裝機(jī)容量60MW，可逆式機(jī)組設(shè)計(jì)抽水流量18 m3/s。秦嶺輸水隧洞設(shè)計(jì)流量70 m3/s。

1.2規(guī)劃移民安置規(guī)模

引漢濟(jì)渭工程水庫(kù)淹沒(méi)和工程占地涉及安康市寧陜縣、漢中市佛坪縣、洋縣及西安市周至縣等4縣的22個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、80個(gè)村，以及4個(gè)集鎮(zhèn)，征占土地面積78297畝，其中耕地面積16131畝，規(guī)劃水平年生產(chǎn)安置人口9142人（洋縣5314人、寧陜縣1320人、佛坪縣2454人、周至縣54人），搬遷安置人口9612人（洋縣5087人、寧陜縣1774人、佛坪縣2705人、周至縣46人），遠(yuǎn)遷人口2255人。

（1）生產(chǎn)安置人口

引漢濟(jì)渭工程規(guī)劃水平年（2018年）生產(chǎn)安置人口共計(jì)9142人，其中，黃金峽水庫(kù)生產(chǎn)安置人口為5273人（洋縣），三河口水庫(kù)生產(chǎn)安置人口3486人（寧陜縣1160人，佛坪縣2326人），秦嶺輸水隧洞生產(chǎn)安置人口231人（佛坪17人，寧陜160人，周至54人），大黃路生產(chǎn)安置人口為152人（佛坪111人，洋縣41人）。

（2）搬遷安置人口

引漢濟(jì)渭工程規(guī)劃水平年（2018年）搬遷安置人口共計(jì)9612人，其中，黃金峽水庫(kù)搬遷安置人口為5001人（洋縣），三河口水庫(kù)搬遷安置人口4144人（寧陜1570人，佛坪2574人），秦嶺輸水隧洞搬遷安置人口317人（佛坪67人，寧陜204人，周至46人），大黃路搬遷安置人口為150人（佛坪64人，洋縣86人）。

2　長(zhǎng)期補(bǔ)償安置方式的提出

多年來(lái)水利水電工程征占耕（園）地的生產(chǎn)安置主要采用“有土安置”方式，具體方式有組內(nèi)后靠有土安置、出組外遷分散有土安置、集中有土安置等，這些生產(chǎn)安置的實(shí)施以及后期扶持均由縣人民政府組織，項(xiàng)目業(yè)主單位基本不參與。實(shí)踐證明，組內(nèi)后靠有土安置往往因可開(kāi)發(fā)資源不足，移民生產(chǎn)資料安置往往不到位，造成移民生活長(zhǎng)期困難；出組外遷分散有土安置、集中有土安置往往因風(fēng)俗習(xí)慣不同及“故土難移”情節(jié)等與遷入地融合較慢或遷入地的排外，造成社會(huì)不穩(wěn)定因素；總之，一次性有土安置方式，未考慮土地補(bǔ)償費(fèi)的資金時(shí)間價(jià)值，難以充分體現(xiàn)移民對(duì)工程效益分享的內(nèi)在要求，剝奪了移民應(yīng)享有土地資源因工程開(kāi)發(fā)帶來(lái)的增值效益，缺乏保障移民生活水平在搬遷后的恢復(fù)和改善的長(zhǎng)效機(jī)制。

為此，自20世紀(jì)80年代末期開(kāi)始，全國(guó)各地都積極探索并實(shí)踐采取長(zhǎng)期補(bǔ)償安置方式，并取得了一定的成效。引漢濟(jì)渭工程移民數(shù)量多、涉及范圍廣，試點(diǎn)和推廣實(shí)施長(zhǎng)期補(bǔ)償安置，有利于提高移民安置效果、解決移民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問(wèn)題，對(duì)整個(gè)陜西省大中型水庫(kù)移民安置具有重要的示范和指導(dǎo)意義。

2.1長(zhǎng)期補(bǔ)償?shù)母拍?/p>

移民長(zhǎng)期補(bǔ)償，是以被征用耕地所涉及的承包農(nóng)戶(hù)為補(bǔ)償對(duì)象，按照“淹多少、補(bǔ)多少”的原則，由水利水電工程項(xiàng)目法人按移民主管部門(mén)批準(zhǔn)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，逐年以貨幣或糧食形式實(shí)行長(zhǎng)期補(bǔ)償，補(bǔ)償期限從耕地實(shí)際被征用之日起，直至水利水電工程運(yùn)行期結(jié)束之后，利用工程上交的耕地開(kāi)墾費(fèi)對(duì)耕地進(jìn)行復(fù)墾，還地于民。工程建設(shè)期，長(zhǎng)期補(bǔ)償費(fèi)計(jì)入水庫(kù)淹沒(méi)補(bǔ)償投資概算，工程運(yùn)行期，從工程效益中提取。長(zhǎng)期補(bǔ)償過(guò)程中，應(yīng)考慮社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展影響，根據(jù)同地區(qū)耕地產(chǎn)量的提高或糧食價(jià)格的上漲等情況，對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。

另外，對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的耕地以外的其他地類(lèi)及實(shí)物指標(biāo)實(shí)行一次性補(bǔ)償，不做詳細(xì)生產(chǎn)安置，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自行發(fā)展生產(chǎn)。［1］

2.2長(zhǎng)期補(bǔ)償?shù)膬?yōu)點(diǎn)及風(fēng)險(xiǎn)分析

2.2.1優(yōu)點(diǎn)分析

（1）解決移民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，拓寬移民就（創(chuàng)）業(yè)渠道

長(zhǎng)期補(bǔ)償安置使移民在獲得耕地以外的其他地類(lèi)及實(shí)物指標(biāo)的一次性補(bǔ)償外，還能從工程效益中獲得長(zhǎng)期的、穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收入，解決了移民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問(wèn)題，同時(shí)將部分勞動(dòng)力從土地中解放出來(lái)，外出打工、發(fā)展鄉(xiāng)村旅游或從事第三產(chǎn)業(yè)，拓寬增收渠道，提高生活水平。

（2）緩解政府安置壓力，促進(jìn)庫(kù)區(qū)和諧穩(wěn)定

長(zhǎng)期補(bǔ)償安置將搬遷后移民生活水平恢復(fù)和改善的責(zé)任分?jǐn)傊另?xiàng)目法人，發(fā)揮項(xiàng)目法人在移民安置過(guò)程中的積極性，減輕了政府移民安置的壓力。另外，在分享工程開(kāi)發(fā)效益的激勵(lì)下，移民由阻工堵路變?yōu)橹С止こ探ㄔO(shè)、由抵制搬遷變?yōu)榉e極搬遷，從而促進(jìn)了政府、項(xiàng)目法人與移民的和諧。

（3）減輕建設(shè)初期投入，降低工程移民投資

長(zhǎng)期補(bǔ)償安置將原有的一次性補(bǔ)償方式變?yōu)榉制谥Ц堆a(bǔ)償，征地不征房須搬遷人口的房屋以及附屬實(shí)物如零星樹(shù)木等及遠(yuǎn)遷人口淹沒(méi)線(xiàn)以上剩余資源不再補(bǔ)償，搬遷運(yùn)輸補(bǔ)助、安置基礎(chǔ)設(shè)施等補(bǔ)償也大相應(yīng)減少，減輕建設(shè)初期的項(xiàng)目法人融資困難和利息負(fù)擔(dān)，緩解公益性水利建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)資金來(lái)源不足的問(wèn)題。

（4）減少庫(kù)周水土流失，避免生態(tài)環(huán)境破壞

長(zhǎng)期補(bǔ)償安置對(duì)征地不征房生產(chǎn)安置人口不再進(jìn)行耕地分配，減少了林草地的開(kāi)墾及植被的毀壞，避免了對(duì)隨遷人口淹沒(méi)線(xiàn)以上零星樹(shù)木的砍伐，進(jìn)而減少水土流失及對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的。

2.2.2風(fēng)險(xiǎn)分析

長(zhǎng)期補(bǔ)償安置考慮了耕地資源的增值效益，可能造成項(xiàng)目法人運(yùn)行期資金壓力，公益性項(xiàng)目需要以地方財(cái)政作為資金兌付保障；移民不能一次性獲得賠償資金進(jìn)行投資，且因無(wú)地可種而帶來(lái)剩余勞動(dòng)力，可能形成對(duì)項(xiàng)目法人的長(zhǎng)期依賴(lài)。［2］

3　引漢濟(jì)渭工程移民實(shí)施長(zhǎng)期補(bǔ)償?shù)谋匾约邦A(yù)期效果

3.1基本條件

引漢濟(jì)渭工程淹沒(méi)和影響區(qū)域、范圍為三河口水庫(kù)及黃金峽水庫(kù)樞紐建設(shè)區(qū)、淹沒(méi)和影響區(qū)，秦嶺越嶺隧洞占地區(qū)及其他占地區(qū)，涉及安康市寧陜縣、漢中市佛坪縣、洋縣及西安市周至縣等4縣，測(cè)算至規(guī)劃水平年2017/2018年，生產(chǎn)安置人口共計(jì)9142（3426，5328，315，）人，搬遷安置人口共計(jì)9612人（4022，4312），其中，遠(yuǎn)遷人口2255人，征地不征房（淹地不淹房）須搬遷人口197人（三河口水庫(kù)108人，黃金峽水庫(kù)89人）。

3.2必要性分析

（1）化解人地矛盾的需求

引漢濟(jì)渭工程移民安置區(qū)地處秦巴山區(qū)，大多山高坡陡，生態(tài)環(huán)境脆弱，特別是土地資源貧乏，移民安置容量不足，人地矛盾突出。實(shí)施長(zhǎng)期補(bǔ)償安置，能夠避免或減少安置區(qū)原有耕地所有人向移民調(diào)整分配耕地或用于開(kāi)墾耕地的其他用地，有利于增加安置區(qū)生活環(huán)境容量，化解人地矛盾。

（2）庫(kù)區(qū)長(zhǎng)治久安的需求

引漢濟(jì)渭工程庫(kù)區(qū)移民安置能否“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”，最大程度制約庫(kù)區(qū)長(zhǎng)治久安。對(duì)征地不征房須搬遷人口、遠(yuǎn)遷人口實(shí)施長(zhǎng)期補(bǔ)償安置，能夠避免移民因離開(kāi)世代耕耘、生息的故土，失去許多故舊、鄰里、親友而產(chǎn)生不安全感和對(duì)立情緒，有助于促進(jìn)庫(kù)區(qū)長(zhǎng)治久安。

（3）水源地保護(hù)的需求

引漢濟(jì)渭工程移民所涉及的安康市寧陜縣、漢中市佛坪縣、洋縣均屬?lài)?guó)家南水北調(diào)中線(xiàn)水源地丹江口庫(kù)區(qū)及上游水土保持重點(diǎn)治理區(qū)，原有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，生態(tài)用地不足，林草覆蓋率低，水土流失嚴(yán)重。因此，開(kāi)展長(zhǎng)期補(bǔ)償安置，盡可能地減少生產(chǎn)用地開(kāi)發(fā)，實(shí)行陡坡地退耕還林，能夠有效減少水土流失，改善生態(tài)環(huán)境，確保“一江清水供京津”。

3.3預(yù)期效果

（1）經(jīng)濟(jì)效益

三河口水庫(kù)開(kāi)發(fā)易耕地821畝，改造林地3013畝，用于2110人生產(chǎn)安置，投資合計(jì)9336萬(wàn)元，黃金峽水庫(kù)開(kāi)發(fā)易耕地262畝，用于260人生產(chǎn)安置，投資合計(jì)3289萬(wàn)元。三河口水庫(kù)淹地不淹房須搬遷人口108人，黃金峽水庫(kù)淹地不淹房須搬遷人口89人，補(bǔ)償投資合計(jì)865萬(wàn)元。

以上2567人進(jìn)行一次性補(bǔ)償，約需投資1.35億元，如果采取長(zhǎng)期補(bǔ)償安置，可減少建設(shè)初期銀行貸款1.35億元，按照7.8%的年利率計(jì)算，每年減少1050萬(wàn)元利息支出，而每年支付給移民長(zhǎng)期補(bǔ)償資金為700萬(wàn)元，比利息結(jié)余350萬(wàn)元，人均每年可獲得2700元征地長(zhǎng)期補(bǔ)償受益。

（2）社會(huì)政治效益

采取長(zhǎng)期補(bǔ)償安置，首先減少了異地調(diào)劑耕地面積1400畝、林地面積2580畝，減少移民搬遷建設(shè)占地200余畝，大大緩解了安置區(qū)人地矛盾。其次，滿(mǎn)足了很多移民留守故土而不異地安置的夙愿，避免了移民安置后因生產(chǎn)生活不適或因遷入地排外而導(dǎo)致的社會(huì)不穩(wěn)定因素，對(duì)構(gòu)建和諧社會(huì)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。第三，部分移民利用征房補(bǔ)償資金購(gòu)買(mǎi)城鎮(zhèn)住房，有利于推進(jìn)當(dāng)前社會(huì)城鎮(zhèn)化發(fā)展的需求。［3］

4　引漢濟(jì)渭工程移民實(shí)施長(zhǎng)期補(bǔ)償?shù)慕ㄗh

（1）著力宣傳，提高認(rèn)識(shí)

積極宣傳長(zhǎng)期補(bǔ)償安置方式的指導(dǎo)思想及原則、補(bǔ)償范圍及標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償對(duì)象及時(shí)限等，提高移民對(duì)長(zhǎng)期補(bǔ)償安置方式的了解和認(rèn)識(shí)。

（2）密切溝通，制定方案

結(jié)合引漢濟(jì)渭工程移民特點(diǎn)及實(shí)際情況，由市級(jí)以上移民主管部門(mén)按照尊重移民意愿和移民穩(wěn)妥安置的原則，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，密切溝通調(diào)研，建立有效的工作機(jī)制，制定長(zhǎng)期補(bǔ)償安置方案，充分體現(xiàn)移民分享工程效益。

（3）試點(diǎn)先行，穩(wěn)步推進(jìn)

由縣級(jí)移民主管部門(mén)根據(jù)“長(zhǎng)期補(bǔ)償方案”，結(jié)合本縣庫(kù)區(qū)實(shí)際，制訂相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、適用范圍、補(bǔ)償對(duì)象和具體的管理辦法，并對(duì)淹地不淹房中必須動(dòng)遷的人口適時(shí)開(kāi)展長(zhǎng)期補(bǔ)償試點(diǎn)工作，確保長(zhǎng)期補(bǔ)償安置順利推進(jìn)，促進(jìn)庫(kù)區(qū)及移民安置區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)期、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展。陜西水利

［1］王應(yīng)政.貴州省大中型水電工程征地移民長(zhǎng)效補(bǔ)償機(jī)制研究［J］.貴州社會(huì)科學(xué)，2009（5）.

［2］王應(yīng)政.中國(guó)水利水電工程移民問(wèn)題研究［M］.北京市：中國(guó)水利水電出版社，2010.

［3］朱嘉偉，周煒.水利水電工程移民安置人口分析［J］.電網(wǎng)與清潔能源，2011（4）.

（責(zé)任編輯：唐紅云）

2015年陜西省社科基金項(xiàng)目（2015R035）陜西省引漢濟(jì)渭工程移民安置研究資助。