食品安全社會共治背景下公眾參與機制的現(xiàn)狀及完善

李洪峰

(鄭州大學護理學院, 河南 鄭州 450001)

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食品安全社會共治背景下公眾參與機制的現(xiàn)狀及完善

李洪峰

(鄭州大學護理學院, 河南 鄭州 450001)

新修訂實施的《食品安全法》提出了食品安全社會共治原則，為中國食品安全治理指明了發(fā)展方向。在食品安全社會共治中，公眾作為重要的參與主體是食品安全治理理論和實踐的必然選擇。當前，中國食品安全社會共治中公眾參與的氛圍正在逐漸形成，但實踐中公眾參與仍然面臨組織化程度不高、參與互動性不足以及相關(guān)制度不完善等問題。不斷完善公眾參與食品安全社會共治的相關(guān)保障機制，有助于提高食品安全治理的效率，促進食品安全社會共治的實踐發(fā)展。

食品安全；社會共治；公眾參與機制；現(xiàn)狀與完善

食品安全關(guān)乎公眾健康和社會穩(wěn)定。世界各國食品安全治理實踐表明，食品安全治理及其效率的提高離不開公眾的重要參與。但是，中國長期以來形成的食品安全行政監(jiān)管體制強調(diào)政府權(quán)威和壟斷，忽視社會公眾的參與，從而導致管理效率低下，食品安全事故頻發(fā)。2015年4月，新修訂的《食品安全法》首次明確了食品安全工作實行社會共治，強調(diào)應當充分發(fā)揮消費者、新聞媒體、消費者協(xié)會、食品行業(yè)協(xié)會等社會公眾在食品安全社會共治中的作用，這表明中國的食品安全治理理念和實踐正在發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。

1 公眾參與食品安全社會共治：理論與實踐的必然選擇

當前，中國食品安全治理的理念正在發(fā)生深刻的變化，即逐漸由政府監(jiān)管為主導的模式向社會共治的模式轉(zhuǎn)變。食品安全共治理念強調(diào)多元主體的共同參與，認為政府、企業(yè)和社會公眾等都是共治的主體。其中，政府是共治的監(jiān)管主體，企業(yè)是共治的責任主體，公眾則是共治的監(jiān)督主體。參與共治的社會公眾不僅包括消費者協(xié)會、食品行業(yè)協(xié)會、新聞媒體及第三方檢測機構(gòu)等團體組織，還包括專家學者和消費者等個人。

國外的現(xiàn)代管理和治理理論為公眾參與食品安全社會共治提供了重要的理論支持。例如，公共治理理論倡導政府市場和社會三者之間的良性互動關(guān)系，這種關(guān)系有助于提高公共事務的治理效率[1]。因此，根據(jù)公共治理理論，在食品安全這一關(guān)系民生健康問題的公共事務領(lǐng)域建立多元主體的治理模式十分必要，公眾在這種多元治理模式中不應被看作是管理的對象，而是治理活動的參與主體，并且與政府、企業(yè)等其它治理主體一同形成互動關(guān)系，從而增強食品安全治理的社會力量，提高治理效果[2]。此外，公民社會理論認為公民社會是介于政府和企業(yè)之間的獨立組織，它們在社會治理中發(fā)揮重要的作用[3]。根據(jù)該理論，社會公眾在食品安全社會共治領(lǐng)域也具有廣泛的參與權(quán)，這既是公眾民主權(quán)利行使的重要體現(xiàn)，也是公眾責任感建立和強化的重要途徑，有利于推進食品安全社會共治工作的發(fā)展。上述兩種理論從不同視角闡述了公眾參與社會公共事務治理的正當性，肯定了公眾參與食品安全社會共治對于促進政府食品安全治理效率的重要作用。

公眾參與食品安全社會共治更是中國食品安全治理的現(xiàn)實需要。中國長期以來實行的以政府行政監(jiān)管為主導的食品安全治理模式存在諸多問題，例如，因為過分強調(diào)政府本位的權(quán)威治理，食品安全監(jiān)管權(quán)往往被政府部門壟斷從而造成政府部門負擔過重，導致政府部門的行政監(jiān)管不到位以及公共服務效率低下，最終引發(fā)政府監(jiān)管失靈。近年來，政府部門越來越重視社會公眾在食品安全治理中的參與作用，逐漸加強對社會公眾參與的培育和扶植[4]。由于公眾自覺意識的不斷提高以及政府部門的積極引導，社會公眾在中國食品安全治理的實踐中發(fā)揮著越來越重要的作用。當前，中國的食品安全治理模式正在由政府的行政壟斷監(jiān)管逐漸向多元主體參與的社會共治方向轉(zhuǎn)變和發(fā)展。

此外，公眾參與食品安全社會共治的實踐促進了有關(guān)法律制度的不斷完善，公眾的參與權(quán)利有了更加明確的法律保障。例如，中國的《憲法》《食品安全法》《消費者權(quán)益保護法》《民事訴訟法》《政府信息公開條例》等對公眾參與食品安全社會共治的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)和公益訴訟權(quán)等方面做了相關(guān)規(guī)定。盡管當前中國有關(guān)公眾參與食品安全社會共治的相關(guān)法律制度在很多方面還需要進一步發(fā)展完善，但通過法律賦予公眾更多的參與權(quán)是保證和促進公眾積極參與食品安全社會共治的重要途徑。

2 食品安全社會共治中公眾參與保障機制存在的主要問題

由于政府部門的積極規(guī)范和引導，當前中國公眾參與食品安全社會共治的意識正在不斷提高，發(fā)揮的作用日益明顯。但是，由于長期受到政府為主導的食品安監(jiān)管思維和模式的影響，社會公眾參與當前食品安全社會共治還存在很多機制方面的障礙和問題。

首先，公眾參與食品安全社會共治的組織化程度不高。長期以來，由于中國公民組織發(fā)展緩慢且力量較弱，與西方國家相比，中國社會公眾往往是以消費者個體而不是以一定的社會組織形式參與食品安全社會共治，其影響力有限，常常處于邊緣化狀態(tài)。當前，盡管有一些公眾性的社會組織，如消費者協(xié)會、食品行業(yè)協(xié)會、新聞媒體等參與食品安全監(jiān)督活動，但由于組織化程度不高等原因影響其參與監(jiān)督的效果。消費者協(xié)會及其基層組織由于隸屬于工商部門，獨立性不足，能力有限，嚴重影響了公眾參與食品安全社會共治的效果。食品行業(yè)協(xié)會作為自治性的民間組織，既要代表企業(yè)利益，又具有半官方的性質(zhì)，加上其自律監(jiān)管功能不足、獨立性不強，導致其監(jiān)管功能受到制約。新聞媒體作為公眾代表在食品安全社會共治中發(fā)揮重要的輿論監(jiān)督作用，但是由于信息不對稱，輿論監(jiān)督效果受到了嚴重制約；或一些新聞媒體由于受到利益驅(qū)使，對食品安全事件進行不負責任的炒作，造成了社會的恐慌。因此，社會公眾只有不斷提高自身的力量和組織化程度，保持真正的獨立公正，才能實質(zhì)性的參與到食品安全社會共治的進程中，并提高治理的效率。

其次，公眾在食品安全社會共治中的互動參與不足。公眾參與食品安全社會共治是一個動態(tài)的過程，體現(xiàn)了政府監(jiān)管部門和社會公眾間的良性互動。在中國現(xiàn)有的食品安全治理體制下，食品安全信息被政府部門嚴格控制，信息不透明加大了公眾參與成本，成為公眾互動參與的障礙。此外，公眾的參與意識和能力總體上還不高，公眾參與的渠道和形式還很有限，公眾進行投訴舉報的相關(guān)程序性規(guī)定還不完善，尤其是在公眾對某些食品安全問題進行投訴或舉報后無法得到相關(guān)食品安全監(jiān)管部門的及時回應或答復[5]。正是由于上述程序上和制度上的不足，嚴重影響到了公眾在食品安全社會共治過程中與政府部門的互動關(guān)系，造成了兩者的相互支持和協(xié)作不足。當前，有必要在政府監(jiān)管部門與公眾之間建立起一種信任、合作、透明、便捷的回應機制，實現(xiàn)兩者的良性互動。

最后，公眾在食品安全社會共治中的參與制度不完善。健全的法律制度是公眾參與食品安全社會共治的重要依據(jù)和保障。目前，中國已經(jīng)形成了比較完善的公眾參與食品安全治理的法律框架體系，其中包括《食品安全法》、《民事訴訟法》、《消費者權(quán)益保護法》及《政府信息公開條例》等法律法規(guī)。但是，現(xiàn)有的關(guān)于公眾參與的相關(guān)法律制度大都過于概括和籠統(tǒng)，缺乏詳細的規(guī)定和具體的操作流程，有些方面甚至存在制度漏洞。這些制度方面的缺陷使得公眾參與往往流于形式，公眾參與的效率低下。例如，有關(guān)信息公開的權(quán)利和義務在《食品安全法》和《政府信息公開條例》等法律法規(guī)中有明確的規(guī)定，但是相關(guān)規(guī)定對食品安全信息公開的范圍和方式等比較模糊，同時對于食品安全信息通報機制規(guī)定不足，因此，在實踐中公眾很難根據(jù)這些法律規(guī)定獲得有效的食品安全信息，造成公眾信息知情權(quán)的侵害。此外，公眾舉報受理機制不便利、舉報獎懲機制不健全、信息反饋機制缺乏、公益訴訟制度不完善等，這些制度方面的問題嚴重削弱了公眾的參與熱情和積極性，必須給予足夠的重視并認真加以完善和解決。

3 公眾參與食品安全社會共治保障機制的完善

食品安全社會共治是一個綜合治理體系，是政府、企業(yè)和公眾三方在不同行為動機下的戰(zhàn)略選擇和互動博弈的結(jié)果[6]。在食品安全社會共治中，地方政府要負總責起主導作用，企業(yè)的自律和公眾的外部監(jiān)督不可或缺。對于社會公眾而言，其依賴于自身的理性和自覺實現(xiàn)對食品安全的有效監(jiān)督固然重要，但是政府的鼓勵、引導和規(guī)范也是重要的支持和保障。上述分析表明，公眾參與中國食品安全社會共治還存在諸多機制障礙和問題，應當從提高公眾參與能力、強化公眾與政府部門的監(jiān)管互動以及完善公眾維權(quán)救濟等方面完善相關(guān)保障機制，促進和提高公眾參與食品安全社會共治的效率。

3.1 加強宣傳教育，發(fā)展公眾參與能力提升機制

一方面，對公眾加強有關(guān)食品安全知識和法律的教育培訓。積極通過新聞媒體、網(wǎng)絡平臺、知識講座、定期發(fā)布信息以及食品安全宣傳周等活動，讓公眾掌握偽劣食品和有毒有害食品添加劑等知識，形成一定的食品安全認知能力，提高食品消費的警覺性，了解提供和獲取食品安全信息的方法途徑，熟悉《食品安全法》及《消費者權(quán)益保護法》等與群眾切身利益緊密相關(guān)的法律法規(guī)，懂得食品安全問題投訴和舉報的方式，培養(yǎng)發(fā)現(xiàn)和處理食品安全問題的能力，從而激發(fā)公眾自主參與的熱情和積極性，并學會運用相關(guān)法律法規(guī)來維護自身權(quán)益。

另一方面，應該積極鼓勵和扶持公眾有組織地參與到食品安全社會共治中來。政府部門的簡政放權(quán)是實現(xiàn)公眾有組織的獨立參與食品安全社會共治的核心所在，因此，改革食品行業(yè)協(xié)會、消費者協(xié)會等民間組織成立程序的審批制度而變?yōu)榈怯浿贫?，促進其組織化的快速發(fā)展；大力培育第三方獨立檢測機構(gòu)，減少政府部門對這些民間組織的行政控制，強化其獨立性與自律性，實現(xiàn)其最大限度的自治，并積極推進其誠信建設，更好地發(fā)揮監(jiān)督作用。此外，應該對食品行業(yè)協(xié)會、消費者協(xié)會、新聞媒體、第三方檢驗機構(gòu)和認證機構(gòu)等社會公眾參與食品安全社會共治的職能和責任進行更加具體化的規(guī)定，有助于實現(xiàn)公眾參與食品安全社會共治的組織化發(fā)展。

3.2 完善保障制度，建設公眾與政府協(xié)作互動機制

首先，積極拓展公眾互動參與的渠道和形式。公眾參與食品安全社會共治的廣度和深度取決于公眾具體參與的形式和內(nèi)容，積極利用現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展優(yōu)勢設置專門的網(wǎng)絡參與平臺，以便公眾可以通過手機短信、電子郵箱、QQ群、微博和微信等形式，更加便捷地參與食品安全社會共治中去，有效降低公眾參與成本，促進政府食品安全社會共治部門和社會公眾多渠道互動交流。此外，食品安全管理部門應該組建由廣大消費者和專家學者等參與的食品安全立法咨詢委員會，保障公眾廣泛參與食品安全的立法進程；依托輿情監(jiān)控平臺，以信息為紐帶，積極吸納公眾參與聯(lián)合執(zhí)法過程；通過定期召開食品安全風險評估會，積極吸收公眾代表和專家學者等參加，實現(xiàn)與社會公眾的交流互動；促進食品安全監(jiān)管網(wǎng)絡的社會化，設立食品安全協(xié)管員、食品安全信息員等公眾監(jiān)督崗位，調(diào)動公眾參與社會監(jiān)督的積極性。

其次，不斷完善公眾參與的各種法律保障制度。建立全國統(tǒng)一的權(quán)威輿情監(jiān)控信息平臺十分必要，同時完善包括食品安全信息收集、監(jiān)測、通報、反饋以及輿情甄別和公眾訴求表達等信息公開制度，及時發(fā)布權(quán)威的食品安全信息。為了廣泛收集各類食品安全信息，應該建立起便捷多樣化的公眾投訴舉報制度，及時發(fā)現(xiàn)和處理食品安全違法行為，并向社會公眾反饋處理結(jié)果。健全和完善公眾參與食品安全社會共治的獎勵機制，不僅對那些積極舉報食品安全問題的公眾給以一定的物質(zhì)獎勵，還應該給予相應的精神鼓勵，使廣大公眾產(chǎn)生強烈的榮譽感和使命感[7]，從而提高公眾參與食品安全社會共治的積極性。

此外，強化新聞媒體監(jiān)管的法律責任制度。盡管新修訂的《食品安全法》對新聞媒體參與食品安全共治提出了相關(guān)要求，但并沒有對媒體監(jiān)管食品安全的具體權(quán)利和義務做出明確設計，使其很難在法律框架內(nèi)及時、準確、公正地傳播食品安全信息，發(fā)揮新聞媒體的公眾輿論監(jiān)督功能。因此，有必要在法律上明確新聞媒體等在食品安全社會共治中的監(jiān)督權(quán)利和責任，確保其社會監(jiān)督作用的發(fā)揮[8]。

3.3 樹立法治觀念，完善公眾參與的維權(quán)救濟機制

首先，依法保障公眾參與食品安全社會共治的實踐。在中國當前的食品安全社會共治中還存在忽視公眾參與、濫用職權(quán)等現(xiàn)象，這既侵害了公眾參與食品安全社會共治的權(quán)利，也影響到了中國法治建設的進程。黨的十八屆四中全會進一步明確了要從立法、執(zhí)法、司法和守法等多方面加強對食品安全問題依法治理，尤其強調(diào)綜合執(zhí)法的重要作用。食品安全的法治化對于健康中國的發(fā)展和中國夢的實現(xiàn)具有積極推動作用[9]。新修訂實施的《食品安全法》將社會共治作為食品安全治理的重要原則，對各類社會公眾參與的權(quán)利和義務作了具體的規(guī)定，這些法律規(guī)定符合中國食品安全社會共治的法治發(fā)展方向，有利于維護公眾健康和社會穩(wěn)定。

其次，完善公眾參與食品安全社會共治的維權(quán)救濟制度。一方面，強化公眾訴訟權(quán)利的保護。盡管公益訴訟制度在新修訂實施的《民事訴訟法》中得到了確立，但其并沒有賦予一般公民個人或團體組織直接提起食品安全公益訴訟的權(quán)利。中國可以借鑒發(fā)達國家食品安全公益訴訟制度的相關(guān)經(jīng)驗，結(jié)合實際建立消費者小額訴訟和團體訴訟制度，賦予個人和公眾組織一定的訴訟權(quán)，并采取舉證責任倒置、減少訴訟費用等措施，使公眾能夠低成本高效率的參與維權(quán)救濟。另一方面，建立健全食品安全舉報人保護制度。為了避免和減少舉報人在對食品安全違法行為舉報時被打擊報復的風險，可以實行匿名舉報或?qū)嵜e報方式，同時通過立法對那些因為舉報受到人身和財產(chǎn)威脅的舉報者給予特殊保護，尤其要加大對報復行為的嚴厲制裁，以消除舉報者的后顧[10]。

此外，設立食品安全事故補償基金和食品安全責任保險，確保在食品安全事故發(fā)生后可以保障受害者得到先行的賠償用于救助和治療；完善食品安全的懲罰性賠償制度，通過立法加大對食品違法經(jīng)營者進行懲罰性賠償，這種嚴厲打擊的舉措能夠起到預防食品安全事故發(fā)生的作用。

4 結(jié)論

公眾參與食品安全社會共治是中國食品安全治理理論和實踐不斷發(fā)展的必然結(jié)果。盡管中國當前已經(jīng)在法律層面確立了公眾參與食品安全社會共治的地位和要求，但相關(guān)的保障機制還不健全和完善，極大阻礙了公眾參與的積極性和能動作用的充分發(fā)揮。在食品安全社會共治中，公眾自下而上的各種參與權(quán)利的實現(xiàn)不僅取決于公眾參與意識與能力的提高，更離不開政府部門對各種保障機制的進一步完善和發(fā)展。因此，只有在法治觀念的指導下，通過政府、企業(yè)和社會公眾的共同努力，不斷完善和優(yōu)化各種參與機制，保障公眾參與食品安全社會共治的最大效果。

[1] 陳彥麗. 食品安全社會共治機制研究[J]. 學術(shù)交流, 2014(9): 122-126.[2] 張鑫. 食品安全監(jiān)管公眾參與法律機制研究[D].重慶：西南政法大學, 2014: 7-8.

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[4] 姜捷. 食品安全監(jiān)管過程第三方力量的作用及其培育[J]. 食品與機械, 2015, 31(4): 271-273.

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The situation and improvement of the public participation mechanism under the background of food safety social co-governance in China

LI Hong-feng

(School of Nursing Zhengzhou University, Zhengzhou, Henan 450001, China)

The principle of food safety social co-governance was put forward in the newly revised and implemented China Food Safety Law, which points out the development direction for the food safety governance in China. The public, as the main participant of the food safety social co-governance, is the inevitable choice of the food safety governance in theory and practice. Currently, the atmosphere for the public participation in the food safety social co-governance is also gradually coming into being, but the public participation still is faced with many problems such as the low degree of the organization, lack of interactivity in participation, and imperfect regulations, etc. Therefore, the improving of the related safeguard mechanism on the public participation in the food safety social co-governance can increase the efficiency of the food safety governance, and promote the development of the food safety social co-governance practice.

food safety social co-governance; public participation mechanism; situation and improvement

河南省軟科學研究計劃項目(編號：132400410192)；國家哲學社會科學基金青年項目(編號：13CFX109)

李洪峰(1976—)，男，鄭州大學講師，博士。

E-mail: lhfchin@qq.com

2016-06-19