城鄉(xiāng)一體化背景下的西安市林地糾紛防控

杜德魚

(1.西安外事學(xué)院, 西安 710077；2.西北農(nóng)林科技大學(xué), 陜西 楊凌 712100)

城鄉(xiāng)一體化背景下的西安市林地糾紛防控

杜德魚1,2

(1.西安外事學(xué)院, 西安 710077；2.西北農(nóng)林科技大學(xué), 陜西 楊凌 712100)

分析了城鄉(xiāng)一體化背景下西安市林地糾紛的九種表現(xiàn)形式與成因，提出了林地糾紛預(yù)防、調(diào)處的對策以及化解林地糾紛應(yīng)注意的問題。

西安市；城鄉(xiāng)一體化；林地糾紛；原因；防控

林地資源是重要的土地資源，它不僅是重要的生產(chǎn)資料，也是林農(nóng)(農(nóng)民)的生活保障,西安市長安區(qū)、藍(lán)田縣、臨潼區(qū)、周至縣、戶縣等縣域范圍內(nèi)均有大量林地，包括國有林地、集體林地，森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)等。近幾年西安市加大生態(tài)文明建設(shè)，在森林城市和園林城市(包括建制鎮(zhèn))創(chuàng)建中，新建或擴(kuò)建了許多城市綠地、公共綠地、防護(hù)綠地以及濕地，2008年后還先后深化集體林權(quán)改革，完成了林權(quán)改革任務(wù)，隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)展以及林改的深入和配套的改革措施實(shí)施，林地糾紛案件日趨凸顯，處理不及時或不當(dāng)，就會導(dǎo)致矛盾愈演愈烈，引發(fā)群體上訪事件，進(jìn)而影響城鄉(xiāng)一體化進(jìn)展和社會穩(wěn)定。因此，強(qiáng)化城鄉(xiāng)一體化背景下林地糾紛法律調(diào)控就顯得非常重要，成為城鄉(xiāng)一體化背景下土地制度改革的不可或缺。

1 西安市林地糾紛表現(xiàn)形式與成因

根據(jù)調(diào)查在城鄉(xiāng)一體化背景下林地糾紛顯現(xiàn)出多樣化的表現(xiàn)形式，既有歷史遺留問題，也有林改制度的深化矛盾表面化，還有工作疏漏原因造成，既有農(nóng)村、林區(qū)的林地糾紛，也有城市綠化糾紛。特別是隨著城鄉(xiāng)一體化、園林化、森林城市建設(shè)推進(jìn)，林地綠地資源升值，城市土地轉(zhuǎn)讓價格上升，侵占城市綠地現(xiàn)象也時有發(fā)生。概括起來林地糾紛表現(xiàn)大致成因有以下類型。

1.1 城鄉(xiāng)二元體制引發(fā)林地糾紛

長期以來在林地和城市綠地管理上的二元體制，林地和城市綠地在價值凸顯中背離價值規(guī)律，尤其是農(nóng)村、林區(qū)，林權(quán)改革前林地價值低、人們重視不多，城鄉(xiāng)一體化的實(shí)施，城市的發(fā)展、旅游的興起，林下經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使得西安市周邊、秦嶺北麓的林地價值凸升，因此林地糾紛日增。城市土地轉(zhuǎn)讓價高，侵占、破壞綠地，不遵守城市綠化條例引發(fā)的糾紛也突出起來。

1.2 林權(quán)證換證工作疏漏引發(fā)糾紛

林地所有權(quán)和使用權(quán)的法律依據(jù)是依法簽發(fā)的林權(quán)證或土地證。森林法和土地管理法對此有明確規(guī)范，但由于歷史的原因和工作疏漏，造成許多林地糾紛，林農(nóng)有的持林業(yè)“三定”時期辦的林權(quán)證，有的持21世紀(jì)初拍賣、流轉(zhuǎn)時頒發(fā)的林權(quán)證，有的持有退耕還林林權(quán)證，還有的持有土地改革時的土地證，土地承包證，也有的持有承包合同書等，這樣難免存在新老林權(quán)證四界交叉、重復(fù)，土地證與林權(quán)證不一致等，造成不同持證者之間產(chǎn)生林地糾紛。

1.3 林界模糊記載失范

由于歷史、政策、技術(shù)等原因，許多林場林地邊界模糊，有的林權(quán)證記載填寫不規(guī)范，再加上方位偏差造成林地糾紛，久拖不決，影響林地資源保護(hù)，隨著林地價值提高，這種糾紛逐漸顯露出來。給林地糾紛調(diào)處帶來極大困難[1]。

1.4 習(xí)慣占用及林權(quán)演變造成權(quán)屬不清

在農(nóng)村、林區(qū)往往因山洪爆發(fā)、泥石流侵蝕等而改變了地形地貌，形成沙洲及河灘，按習(xí)慣誰先占誰使用，久而久之形成糾紛，由于自由山、管護(hù)山、農(nóng)轉(zhuǎn)非，代管、承包、轉(zhuǎn)包等政策和林農(nóng)(農(nóng)戶)行為而形成的林權(quán)演變，又未及時變更林權(quán)證造成林權(quán)不清，形成糾紛[2]。

1.5 林地經(jīng)營過程產(chǎn)生的糾紛

近幾年在林地經(jīng)營過程中，轉(zhuǎn)變林業(yè)經(jīng)營模式、培育新經(jīng)營主體地位時，往往會出現(xiàn)林地流轉(zhuǎn)不規(guī)范，流轉(zhuǎn)程序不合理等現(xiàn)象，如建立林業(yè)專業(yè)合作社時不依法操作，甚至政府包辦，強(qiáng)行拍賣、轉(zhuǎn)包等，產(chǎn)生許多糾紛。

1.6 城市綠地糾紛

城市綠地包含公共綠地、居住地綠地、單位附屬綠地、防護(hù)綠地、生產(chǎn)綠地、風(fēng)景綠地等。依法受《城市綠化條例》以及相關(guān)法規(guī)保護(hù)，由于單位或部門法律意識不強(qiáng)，甚至沒有法律意識，再加上城市規(guī)劃、園林規(guī)劃、單位內(nèi)建設(shè)變動等多種原因產(chǎn)生城市綠地管理糾紛。近幾年，有增長之勢。

2 林地糾紛的預(yù)防

為了穩(wěn)定林地糾紛的權(quán)屬，避免糾紛，應(yīng)依法做好預(yù)防工作，重點(diǎn)是依法明確林地權(quán)屬、辦理林權(quán)登記。

2.1 依法確權(quán)，避免糾紛

預(yù)防、避免林權(quán)糾紛，應(yīng)依法確權(quán)是根本。首先應(yīng)依據(jù)歷史依據(jù)和相關(guān)資料進(jìn)行確權(quán)，確權(quán)時要各方現(xiàn)場認(rèn)定、簽名確認(rèn)林地類型、林地結(jié)構(gòu)、座落四至、面積、樹種、樹齡等主要因子，明確無誤予以確權(quán)，為頒證做好準(zhǔn)備。第二，明確邊界，必要時應(yīng)用GPS定位確定邊界以及方位，杜絕由于邊界四至模糊造成林地糾紛。第三，對由于自然習(xí)慣引起的權(quán)屬不定及插花地界限，應(yīng)依法確權(quán)，避免因此而引起糾紛。第四，在農(nóng)村城鎮(zhèn)化、城市化及城市公共綠地新建、擴(kuò)建中，對不同地塊應(yīng)依法明確其屬性(公共綠地或單位綠地或農(nóng)村社區(qū)綠地)，確定其權(quán)屬，避免引起糾紛。

2.2 搞好林權(quán)登記發(fā)證工作

應(yīng)依法申請登記發(fā)證，避免糾紛。申請表須以雙方當(dāng)事人認(rèn)定的邊界為標(biāo)準(zhǔn)，邊界四周填寫固定標(biāo)志，無明顯固定標(biāo)志的要填寫GPS定位數(shù)據(jù)，對地勢平坦交錯、無法區(qū)分的林地，要填寫其中一方或雙方的林地面積。在林權(quán)登記表雙方認(rèn)定的邊界四周中，必須履行毗鄰單位雙方或多方簽字手續(xù)，林權(quán)登記申請?zhí)顚懞笮柚饓K核實(shí)、全面驗(yàn)證，對不按要求履行毗鄰單位(自然人)簽字手續(xù)的視為不合格，不應(yīng)辦理林地、林木權(quán)屬有效證件，預(yù)防出現(xiàn)一地雙證或多證、漏證。另外核發(fā)林地、林木有效證件，必須以林權(quán)登記申請表為依據(jù)，預(yù)防表證不符、地證不符[3]。

3 林地糾紛的調(diào)處對策

林地糾紛的產(chǎn)生，不僅使糾紛雙方產(chǎn)生矛盾，調(diào)處不及時會影響林業(yè)生態(tài)建設(shè)，破壞林業(yè)生產(chǎn)秩序，因此，在注重預(yù)防的同時，對已產(chǎn)生的糾紛應(yīng)及時調(diào)處，力爭做到化早、化小、化了，消弭糾紛、保護(hù)林權(quán)，促進(jìn)林業(yè)發(fā)展。在調(diào)處林地糾紛時應(yīng)注意依據(jù)法規(guī)、政策以及歷史上形成的林權(quán)資料，堅持法定原則、工作程序和調(diào)處方法。

3.1 處理林地糾紛法規(guī)依據(jù)和政策依據(jù)

處理林地糾紛的法規(guī)主要包括《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》《中華人民共和國林木林地權(quán)屬爭議調(diào)處辦法》《中華人民共和國城市綠化條例》，以及相關(guān)條例、實(shí)施細(xì)則等配套法規(guī)，還有地方性法規(guī)、規(guī)章制度等規(guī)范性文件等[4]。除了林業(yè)相關(guān)法規(guī)外，還應(yīng)依據(jù)林業(yè)相關(guān)政策以及歷史上形成的林權(quán)資料。

3.2 林地糾紛處理的原則

林地糾紛調(diào)處的原則就是調(diào)處林地糾紛應(yīng)遵循的指導(dǎo)思想。林地糾紛事關(guān)群眾切身利益，政策性強(qiáng)，工作難度大，應(yīng)堅持以下指導(dǎo)思想：(1)依據(jù)法規(guī)和政策，以法規(guī)為準(zhǔn)繩，嚴(yán)格按照森林法規(guī)和政策精神調(diào)處糾紛，這是基本原則；(2)以事實(shí)為根據(jù)，堅持調(diào)查研究、尊重歷史、尊重事實(shí)，做到處理有據(jù)，在糾紛解決前不得改變林地利用現(xiàn)狀。(3)統(tǒng)籌兼顧，不得偏頗[5]，堅持既有利于生態(tài)文明建設(shè)，保護(hù)林地資源，又有利于林農(nóng)生產(chǎn)生活的原則，兼顧各方利益，合法、合情、合理、公開、公平、公正地解決林地糾紛。

3.3 林地爭議調(diào)處工作程序

依據(jù)現(xiàn)行法規(guī)，林地雙方當(dāng)事人應(yīng)向所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)林權(quán)管理單位提交林地爭議調(diào)處書面申請，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在接到林地爭議當(dāng)事人申請后，及時上報縣林業(yè)局(林權(quán)爭議調(diào)處機(jī)構(gòu))，由林權(quán)爭議調(diào)處機(jī)構(gòu)組織工作人員與當(dāng)?shù)貐f(xié)同工作人員進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)查核實(shí)，收集取證，形成第一手調(diào)查材料，并依法處理爭議事項，尊重雙方當(dāng)事人合理建議，不推諉推延、敷衍搪塞，堅持秉公處事；與爭議雙方當(dāng)事人或爭議事項有直接利害關(guān)系，或其他可能影響爭議事項公正處理的，調(diào)處人員應(yīng)當(dāng)申請回避[6]。

3.4 林地爭議的調(diào)處方法

應(yīng)依法成立林權(quán)爭議調(diào)處機(jī)構(gòu)，確定工作人員，按照權(quán)限和處理原則、程序進(jìn)行調(diào)處。調(diào)處時應(yīng)到林地爭議現(xiàn)場詳細(xì)調(diào)查。通過現(xiàn)場勘驗(yàn)、調(diào)閱檔案、走訪詢問等方式，全面了解林地爭議產(chǎn)生的原因、經(jīng)過、歷史背景。認(rèn)真收集有關(guān)證據(jù)材料，整理后作為調(diào)處依據(jù)?，F(xiàn)場調(diào)查取證時應(yīng)通知雙方當(dāng)事人及有關(guān)人員到場，做好調(diào)查筆錄和簽字蓋章。在調(diào)處過程中當(dāng)事人達(dá)成的協(xié)議，當(dāng)事人簽字生效；人民政府作出的調(diào)處決定，自送達(dá)之日起生效；當(dāng)事人對人民政府做出的決定不服的，在接到通知之日起一個月內(nèi)，可依法提出申訴或向人民法院提起訴訟，通過訴訟化解糾紛。

4 化解林地糾紛應(yīng)注意的幾個問題

4.1 要提高認(rèn)識，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)

林地糾紛不僅涉及當(dāng)事人利益，還涉及林區(qū)、農(nóng)村的和諧和穩(wěn)定，要提高認(rèn)識，妥善調(diào)處，要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，建立專門機(jī)構(gòu)把林地糾紛調(diào)處納入黨委、政府議事日程，要提高調(diào)處人員的素質(zhì)和能力，調(diào)動工作人員的積極性。要加強(qiáng)法制宣傳和教育，引導(dǎo)干部群眾學(xué)法、知法、守法依法處理林地糾紛，對借林地糾紛帶頭鬧事，破壞穩(wěn)定和諧，違法亂紀(jì)的依法查處，嚴(yán)厲打擊。

4.2 各部門嚴(yán)密配合發(fā)揮“三老”作用

在調(diào)查林地糾紛中相關(guān)部門要密切配合，一是重大糾紛應(yīng)有政府率頭調(diào)處、各部門配合；二是調(diào)處林地糾紛與提高行政效能相結(jié)合；三是要充分發(fā)揮農(nóng)村及林區(qū)基層黨組織、村屯組織和“三老”(老黨員、老干部、老同志)作用，通過他們尋找當(dāng)年實(shí)地勘界的“老冊子”，并利用“三老” 威望說服爭議雙方，化解林地爭議。

4.3 加強(qiáng)在資源檔案管理，為解決林地糾紛服務(wù)

要依法加強(qiáng)林業(yè)資源檔案管理，為解決林地糾紛服務(wù)。資源檔案管理的范圍主要包括：森林資源清查、二類資源調(diào)查、林種劃分、林木采伐、低質(zhì)林改造、撫育間伐方案、工程項目規(guī)劃設(shè)計、資源消長變化、林地林木調(diào)換、林地整合、請示、報告、批復(fù)、協(xié)議、林權(quán)有效證件、造林與經(jīng)營管理、專項調(diào)查、資源清查，資源變動協(xié)調(diào)處理，專項會議等所形成的圖表、數(shù)據(jù)、資料、文書材料等，完整的資源檔案，是解決林地糾紛的依據(jù)，可為解決林地糾紛服務(wù)。

4.4 依法調(diào)處與發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約相結(jié)合

對林地糾紛，當(dāng)事人應(yīng)本著互諒、互讓原則，主動協(xié)商、達(dá)成共識。對協(xié)商不成、多次調(diào)解失敗的案件，應(yīng)引導(dǎo)雙方通過司法途徑解決。對法院已判決生效案件，敗訴方既不提出上訴，又不執(zhí)行人民法院判決的，調(diào)處機(jī)構(gòu)不再作為林地糾紛案件受理，支持當(dāng)事人依法維權(quán)。另外在調(diào)處案件時還應(yīng)與鄉(xiāng)規(guī)民約相結(jié)合，彌補(bǔ)法律上的不足，促進(jìn)糾紛解決。

[1] 國家林業(yè)局林業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室.中國集體林權(quán)制度改革培訓(xùn)教材[M]. 北京:化學(xué)工業(yè)出版社,2009.

[2] 于建嶸.當(dāng)前農(nóng)民維權(quán)活動的一個解釋框架[J].社會學(xué)研究,2004(2):49-55.

[3] 鐘德軍.林權(quán)糾紛及其解決途徑[J].河北林果研究,2008(4):439-440.

[4] 張力.林業(yè)政策與法規(guī)[M]. 北京:中國林業(yè)出版社,2005.

[5] 周訓(xùn)芳.林業(yè)法學(xué)[M]. 北京:中國林業(yè)出版社, 2004.

[6] 陳永富.山林權(quán)屬糾紛調(diào)處方法比較研究[J].浙江林學(xué)院學(xué)報. 2004,21(2):198-202.

Research on the Prevention and Control of Forest Land Disputes in Xi'anunder the Background of Urban and Rural Integration

DUDe-yu

(Xi'an External Affairs Institute, Xi'an Shaanxi 710077; Northwest Agriculture and Forestry University, Yangling, Shaanxi 712100)

Underthebackgroundofurbanandruralintegration,thenineformsandcausesofforestlanddisputeswereanalyzedforpreventionandcontrolofforestlanddisputesinXi'ancity.Fouraspectsofapproachtopreventtheoccurrenceofforestlanddisputesweredeveloped.Fourmeasuresofthepreventionandcontrolofforestlanddisputeswerediscussed.

Xi’an;urbanandruralintegration;forestlanddisputes;caused;preventionandcontrol

2016-08-14 基金項目：陜西省重大理論與現(xiàn)實(shí)問題研究項目(2016C061),陜西省教育廳專項科研計劃項目(14JK2113)。

杜德魚(1952-)，男，陜西華縣人，教授，研究方向：森林法規(guī)與政策。

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