秦嶺國(guó)家公園建設(shè)構(gòu)想

葛安新，王雅婷

(陜西省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，西安 710082)

秦嶺國(guó)家公園建設(shè)構(gòu)想

葛安新，王雅婷

(陜西省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，西安 710082)

分析了秦嶺的地質(zhì)、生物、氣候等生態(tài)環(huán)境特點(diǎn)、優(yōu)勢(shì)及其利用與保護(hù)現(xiàn)狀，區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件及其與自然資源保護(hù)利用的矛盾，以及建設(shè)秦嶺國(guó)家公園在地質(zhì)地貌、生物多樣性、生態(tài)屏障與涵養(yǎng)水源、自然景觀、中華文化發(fā)源等方面的優(yōu)勢(shì)條件，提出了秦嶺國(guó)家公園建設(shè)終極目標(biāo)為保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性，總面積為270萬(wàn)hm2，劃分為嚴(yán)格保護(hù)區(qū)、生態(tài)保育區(qū)、傳統(tǒng)利用區(qū)和自然體驗(yàn)區(qū)等四個(gè)功能區(qū)，全面規(guī)劃、先易后難、格局不變、經(jīng)管分離、章程引領(lǐng)、逐步發(fā)展、限期完成建設(shè)思路。

秦嶺；國(guó)家公園；建設(shè)；條件；構(gòu)想

國(guó)家公園是指以保護(hù)具有國(guó)家或國(guó)際重要意義的自然資源和人文資源及其景觀資源為目的，兼有科研教育、游憩和社區(qū)發(fā)展等功能，由政府劃定和管理的保護(hù)區(qū)域[1]，具有大面積完整自然生態(tài)系統(tǒng)，有豐富生物和地質(zhì)多樣性、以及杰出自然美景和文化價(jià)值，全民公益性，是具有國(guó)家象征意義、美麗國(guó)度的代表，有民族認(rèn)同感、自豪感等五大特征。其本質(zhì)就是均衡享用，即倡導(dǎo)不同地區(qū)、不同階層、不同種族、不同社會(huì)團(tuán)體，乃至子孫后代對(duì)這種壯美的自然風(fēng)光和獨(dú)特的自然科學(xué)綜合體具有均等的享用權(quán)。

美國(guó)于1872年建立的黃石國(guó)家公園被譽(yù)為全世界最早的國(guó)家公園。現(xiàn)在美國(guó)已建有包括紀(jì)念地、歷史地段、風(fēng)景路、休閑地等不同類型國(guó)家公園59個(gè)，總面積20.9萬(wàn)km2，每年接待游客近3億人次，為美國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)也發(fā)揮了重要作用，這種保護(hù)模式還被世界各國(guó)普遍認(rèn)同[2]。美國(guó)、澳大利亞、英國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家是國(guó)家公園建設(shè)的先行者。截止2014年3月，全世界200多個(gè)國(guó)家已建立國(guó)家公園5129個(gè)[3]，且呈快速發(fā)展之勢(shì)。我國(guó)于2013年11月，在中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)做出了“建立國(guó)家公園體制”決定，這是繼自然保護(hù)區(qū)之后，從國(guó)家層面和政策、技術(shù)角度，加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)的又一重要舉措。2014年9月，由北京大學(xué)等8家單位聯(lián)合舉辦，在北京大學(xué)召開(kāi)了“國(guó)家公園建設(shè)思路研討會(huì)”。2015年6月，國(guó)家發(fā)改委和美國(guó)保爾森基金會(huì)簽署了《關(guān)于中國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)合作的框架協(xié)議》，并選定北京、吉林、青海等9省市開(kāi)展國(guó)家公園體制試點(diǎn)，在全國(guó)掀起了國(guó)家公園建設(shè)熱潮。

秦嶺是我國(guó)中西部地區(qū)非常重要的山脈，2015年2月習(xí)總書(shū)記來(lái)陜西考察，對(duì)秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題高度關(guān)注并寄予厚望。陜西省域內(nèi)秦嶺是秦嶺山脈的主體，現(xiàn)有自然保護(hù)區(qū)、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、文化自然遺產(chǎn)、國(guó)家濕地公園等多種類型的保護(hù)地，涉及林業(yè)、城建、土地、環(huán)保、水利、文物等部門，多頭管理，低檔次重復(fù)建設(shè)，重開(kāi)發(fā)輕保護(hù)等問(wèn)題較為突出。對(duì)此陜西秦嶺國(guó)家公園建設(shè)受到了學(xué)界、政府有關(guān)機(jī)構(gòu)和社會(huì)各界的關(guān)注，因此有必要就相關(guān)問(wèn)題作一探討。

1 陜西境內(nèi)秦嶺的環(huán)境特點(diǎn)

1.1 秦嶺范圍

秦嶺橫貫我國(guó)中部，是東西走向的古老褶皺斷層山脈，是渭河、淮河、漢江、嘉陵江水系的分水嶺、我國(guó)地理上的南北分界線。廣義的秦嶺西起甘、青兩省邊境，東到河南中部，全長(zhǎng)1500km。狹義的秦嶺指陜西省境內(nèi)一段。介于關(guān)中平原與漢江谷地之間。東西長(zhǎng)約400～500km，南北寬約100～150km[4]。

1.2 環(huán)境特點(diǎn)

1.2.1 崇山峻嶺，海拔落差顯著 陜西秦嶺山地面積530萬(wàn)hm2，約占陜西省轄區(qū)面積的26%[5]，包括中、高、低山地貌，重巒疊嶂，群峰叢立，最高海拔3771.2m(太白山主峰)，最低海拔168.6m(白河縣城關(guān)鎮(zhèn))，垂直落差達(dá)3602.6m。涉及的35個(gè)縣(區(qū))，縣域平均坡度在25°以上的有14個(gè)[5]。

1.2.2 地跨多行政區(qū)域,村鎮(zhèn)聚落較多 陜西秦嶺山地范圍共涉及太白縣、眉縣、周至縣、戶縣、長(zhǎng)安區(qū)、柞水縣、寧陜縣、佛坪縣、洋縣等35個(gè)縣(區(qū))，山地區(qū)內(nèi)現(xiàn)有人口433.5萬(wàn)人，耕地37.24萬(wàn)hm2。山間盆地、河道兩側(cè)，村鎮(zhèn)星羅棋布。

表1 秦嶺國(guó)家公園涉及保護(hù)地類型及管理部門

1.2.3 保護(hù)地類型多樣，管理體系復(fù)雜 秦嶺地區(qū)有23個(gè)自然保護(hù)區(qū)、49個(gè)森林公園、4個(gè)國(guó)家級(jí)濕地公園、19個(gè)風(fēng)景名勝區(qū)、6個(gè)地質(zhì)公園、6個(gè)水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、6個(gè)省屬林業(yè)局的天然林經(jīng)營(yíng)區(qū)。歸口單位有林業(yè)、環(huán)保、水利、國(guó)土、文物、建設(shè)等。多種保護(hù)地類型與行政隸屬管理交織在一起，形成了極其復(fù)雜的管理體系。

1.2.4 公路交織成網(wǎng)，觀光步道艱險(xiǎn)難行 陜西秦嶺地區(qū)有高速公路12條，總里程1383km。國(guó)道8條，總里程1668km。區(qū)內(nèi)外各級(jí)道路相連，形成了較為密集的交通網(wǎng)絡(luò)。但是，由于重巒疊嶂的山勢(shì)地形，使觀光道路布設(shè)比較困難，如華山、太白山、少華山、王順山、戶縣冰晶頂?shù)榷急匦杞柚鞯琅实?。進(jìn)而帶來(lái)的是有限的環(huán)境容量。

表2 陜西秦嶺地區(qū)高速公路里程

表3 陜西秦嶺地區(qū)國(guó)道、省道里程

2 秦嶺國(guó)家公園建設(shè)的目的和目標(biāo)

2.1 建設(shè)目的

(1)遏制不斷蔓延的侵占林地勢(shì)頭，緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的矛盾。在巨大的經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)和強(qiáng)大發(fā)展政策影響下，目前森林生態(tài)系統(tǒng)不斷受到來(lái)自各方的挑戰(zhàn)和威脅，秦嶺地區(qū)林地被不斷蠶食的壓力越來(lái)越大。

(2)有效解決重復(fù)建設(shè)，多頭管理，重開(kāi)發(fā)，輕保護(hù)等實(shí)際問(wèn)題。現(xiàn)在由于管理主體多元化，林地主管及經(jīng)營(yíng)部門與其他社會(huì)組織或機(jī)構(gòu)多方合作，政府與社會(huì)責(zé)權(quán)邊界模糊不清，加之法律力量薄弱和生態(tài)文化淡漠或缺失，秦嶺地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)管理更加復(fù)雜、多變。

(3)形成科學(xué)、合理、有效管理體制、機(jī)制，推進(jìn)秦嶺生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與管理有序、健康。將適應(yīng)性管理與目標(biāo)性管理、垂直管理與屬地管理相結(jié)合，使生態(tài)、資源、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等多目標(biāo)高效率耦合，實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展。

2.2 建設(shè)目標(biāo)

國(guó)家公園建設(shè)的終極目標(biāo)是以保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性為主要目標(biāo)，使公園所處的環(huán)境得以保護(hù)、不受破壞，生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與功能穩(wěn)步改善，動(dòng)植物種類及其種群數(shù)量穩(wěn)中有升，同時(shí)，在保護(hù)基礎(chǔ)上選擇性地為公眾提供游憩、休閑、欣賞、生態(tài)、文化教育等多種功能服務(wù)。

3 秦嶺國(guó)家公園建設(shè)條件

3.1 獨(dú)特、典型的地質(zhì)地貌，具有極其重要的地學(xué)研究?jī)r(jià)值

秦嶺—大別造山帶與揚(yáng)子陸塊、華北陸塊并稱為我國(guó)大陸中東部地區(qū)的三大基本構(gòu)造單元[6]。秦嶺坐落有我國(guó)大陸東部的最高峰。前古生代以來(lái)的多次構(gòu)造運(yùn)動(dòng)和巖漿活動(dòng)，奠定了山體的基礎(chǔ)。秦嶺潛藏有嘉陵江索源侵蝕襲奪漢江源頭的事實(shí)，有鳳凰山南側(cè)斷陷、槽溝梁隆起、漢江南折、月河盆地形成的滄海桑田的變化。古老的漢江及其支流作為先成河，比秦嶺隆起還早，至今她依然還在流淌[7]。秦嶺不僅擁有高、中、低山地貌，也有冰川地貌、冰緣地貌和流水地貌的呈現(xiàn)[8]。秦嶺東銜淮河，西承昆侖，中國(guó)始有南北；秦嶺是長(zhǎng)江與黃河兩大水系分水嶺，暖溫帶與北亞熱帶季風(fēng)氣候區(qū)、濕潤(rùn)地區(qū)與半濕潤(rùn)地區(qū)、水作農(nóng)業(yè)與旱作農(nóng)業(yè)的分界線。

3.2 秦嶺是全球同緯度地區(qū)生物多樣性最豐富的地區(qū)之一，各類保護(hù)地密集分布

秦嶺地區(qū)的物種起源古老、區(qū)系復(fù)雜，分布典型，是世界同緯度地區(qū)物種最為豐富的地區(qū)和許多珍稀物種的唯一或重要棲息地，素有“動(dòng)植物王國(guó)”、“天然中草藥庫(kù)”的美譽(yù)[10]。生態(tài)系統(tǒng)完備、典型，兼具暖溫帶、溫帶、寒溫帶和亞寒帶[11]氣候特點(diǎn)，從海拔500m(關(guān)中平原)到3 767.2m(太白山)，秦嶺垂直高差3 200多米，森林植被由栓皮櫟林帶、銳齒櫟林帶、遼東櫟林帶、紅樺林帶、牛皮華林帶、巴山冷杉林帶、太白紅杉林帶、灌叢草甸帶依次呈現(xiàn)，垂直帶譜明顯，具有華北、華中和橫斷山脈三個(gè)地區(qū)交匯融合特征；有種子植物約3 446種，占全國(guó)種子植物總數(shù)的12%[9]，國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)珍稀植物26種，植物區(qū)系是我國(guó)華北、東北、蒙古高原、中南、西南和青藏高原植物等成分的交匯地和具有世界意義的生物多樣性關(guān)鍵地區(qū)。野是古北界與東洋界區(qū)系的交匯過(guò)渡地帶和分界線，已發(fā)現(xiàn)有722種，其中獸類144種、占全國(guó)獸類總種數(shù)29%，鳥(niǎo)類399種、占全國(guó)鳥(niǎo)類總種數(shù)34%，國(guó)家一、二級(jí)保護(hù)野生動(dòng)物80種，其中大熊貓、金絲猴、羚牛、朱鹮等珍稀動(dòng)物，譽(yù)滿全球。分布國(guó)家級(jí)、省級(jí)自然保護(hù)區(qū)23處，朱鹮、大熊貓等珍稀野生動(dòng)物的成功拯救與保護(hù)，為秦巴山區(qū)以及漢江、嘉陵江流域生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定演替發(fā)揮了重要作用，也使秦嶺成為具有全球意義的生物多樣性保護(hù)典范。

3.3 秦嶺是我國(guó)中部地區(qū)的生態(tài)屏障，多城市集群的水源涵養(yǎng)地

秦嶺與青藏高原、大小興安嶺并肩構(gòu)成了中國(guó)大陸的生態(tài)安全屏障；峰巒疊嶂，溝壑縱橫，綿延400多萬(wàn)hm2森林庇護(hù)著漢江、丹江和渭河中下游十多座大中型城市、數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的人居用水和生態(tài)環(huán)境安全，是關(guān)隴、成渝、江漢和中原四個(gè)經(jīng)濟(jì)核心區(qū)的重要生態(tài)依托；是長(zhǎng)江、黃河水土流失控制區(qū)的樞紐地帶。秦嶺每年的水資源涵養(yǎng)量達(dá)2.22×1010m3，約占陜西省水資源總量的50%，為嘉陵江、漢江、丹江、渭河源源不斷地補(bǔ)充著水源，使我國(guó)南水北調(diào)工程成為可能。90%以上的森林覆蓋率，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了極其豐富的物質(zhì)資源和生態(tài)保障。

3.4 秦嶺是我國(guó)歷史文化的發(fā)源地，是秦楚巴蜀文化的薈萃地

秦嶺還是現(xiàn)代社會(huì)歷史巨變的見(jiàn)證者，華清池的兵諫、智取華山的驚險(xiǎn)、寶成鐵路的傳奇、南水北調(diào)工程的宏大壯闊和惠民，都與秦嶺有著必然聯(lián)系。

3.5 秦嶺山水交融，自然景觀豐富壯美，極具科學(xué)性、稀缺性和壟斷性

秦嶺地區(qū)旅游資源豐富，景區(qū)數(shù)量眾多、類型多樣，是我國(guó)重點(diǎn)森林生態(tài)旅游區(qū)。根據(jù)《旅游資源分類、調(diào)查與評(píng)價(jià)》(GB/T18972—2003)體系的分類，秦嶺地區(qū)旅游資源可分為地文景觀、水域風(fēng)光、生物景觀、天氣與氣候景觀、遺址遺跡、建筑與設(shè)施、旅游產(chǎn)品和人文活動(dòng)共8個(gè)主類、28亞類、104基本類型、2180多個(gè)旅游資源單體[12]，被譽(yù)為人文和自然綜合旅游地。秦嶺地區(qū)現(xiàn)有省級(jí)以上自然保護(hù)區(qū)23處、森林公園49家、風(fēng)景名勝區(qū)19處、地質(zhì)公園6處，以及國(guó)家濕地公園4個(gè)。華山、驪山、太白山、金絲峽等景區(qū)已成為國(guó)家著名旅游勝地。太白山六月積雪、植被垂直帶譜、第四紀(jì)冰川遺跡，翠華山的崩塌地貌，紫柏山的巖溶地貌，冰晶頂?shù)脑忌?，以及大熊貓、金絲猴、羚牛、朱鹮等珍稀野生動(dòng)物景觀，都屬壟斷性資源，已成為秦嶺的旅游名片。

4 秦嶺國(guó)家公園建設(shè)構(gòu)想

4.1 范圍確定

秦嶺國(guó)家公園范圍的確定以陜西秦嶺為主體，既要考慮生態(tài)系統(tǒng)的完整性，又要結(jié)合實(shí)際，便于公園的劃界管理。陜西秦嶺山地涉及35個(gè)縣(區(qū))，除太白縣外，其它縣城都在海拔1500m以下區(qū)域。由于光照、溫?zé)釛l件的原因，秦嶺山地絕大部分農(nóng)作區(qū)都在1500m以下。所以，秦嶺國(guó)家公園的規(guī)劃范圍是：陜西省界內(nèi)，秦嶺山地海拔1500m以上的地域。當(dāng)該區(qū)劃線與自然保護(hù)、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)、濕地保護(hù)區(qū)、濕地公園等保護(hù)地范圍相交時(shí)，堅(jiān)持從寬原則，將被分割的保護(hù)地完整地劃入秦嶺國(guó)家公園內(nèi)。

按照這一區(qū)劃原則，秦嶺國(guó)家公園總面積為270萬(wàn)hm2，占陜西省國(guó)土面積的13%，占秦嶺山地面積的51%。

4.2 功能區(qū)劃

根據(jù)IUCN有關(guān)技術(shù)規(guī)定，將秦嶺國(guó)家公園劃分為四個(gè)功能區(qū)，即嚴(yán)格保護(hù)區(qū)、生態(tài)保育區(qū)、傳統(tǒng)利用區(qū)和自然體驗(yàn)區(qū)。

電力自動(dòng)化系統(tǒng)在電力工程中的運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)了系統(tǒng)對(duì)設(shè)備的監(jiān)控，維護(hù)與管理。再結(jié)合了各種現(xiàn)代化通訊技術(shù)的同時(shí)，建立了一套完善的電力自動(dòng)化控制系統(tǒng)。這其中包括對(duì)電網(wǎng)數(shù)據(jù)用戶，電網(wǎng)結(jié)構(gòu)以及離線數(shù)據(jù)等多種信息的保存和處理。

4.2.1 嚴(yán)格保護(hù)區(qū) 以秦嶺地區(qū)的自然保護(hù)區(qū)為主體，東西呈帶狀分布。是國(guó)家公園范圍內(nèi)自然度最高、生態(tài)系統(tǒng)最完整、自然環(huán)境也比較脆弱的區(qū)域。該區(qū)將嚴(yán)格保護(hù)其生態(tài)系統(tǒng)的原真性和自然性，嚴(yán)禁人為活動(dòng)干擾。面積為44.7萬(wàn)hm2，占公園總面積的16.6%。

4.2.2 生態(tài)保育區(qū) 空間布局上在傳統(tǒng)利用區(qū)與嚴(yán)格保護(hù)區(qū)之間，是嚴(yán)格保護(hù)區(qū)的屏障，在保護(hù)等級(jí)上僅次于嚴(yán)格保護(hù)區(qū)，以保育恢復(fù)為主體，適當(dāng)開(kāi)展科學(xué)研究工作。面積為77萬(wàn)hm2，占公園總面積的28.5%。

4.2.3 游憩展示區(qū) 原則上以自然保護(hù)區(qū)、森林公園和風(fēng)景名勝區(qū)已建的游覽線路為基礎(chǔ)，關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)不規(guī)范的線路和景點(diǎn)，通過(guò)整合、規(guī)劃形成新的國(guó)家公園游憩展示功能。游憩展示區(qū)是國(guó)家公園范圍內(nèi)景觀最優(yōu)美，最值得向公眾介紹展示的區(qū)域。面積為18萬(wàn)hm2，占公園總面積的6.7%。

4.2.4 傳統(tǒng)利用區(qū) 是國(guó)家公園范圍內(nèi)自然環(huán)境保護(hù)良好、有社區(qū)分布、人為活動(dòng)較多的區(qū)域，大部位于公園的邊緣地帶或河谷、盆地地帶，也是公園生態(tài)系統(tǒng)的有機(jī)組成部分。只要保持既有的生產(chǎn)生活方式，并遵照綠色、清潔、無(wú)污染的理念，原有生產(chǎn)生活可以并允許保留。面積為130.3萬(wàn)hm2，占公園總面積的48.2%。

表4 秦嶺國(guó)家公園功能區(qū)劃

4.3 管理機(jī)制

(1) 成立國(guó)家公園管理委員會(huì)。陜西省設(shè)“國(guó)家公園管理委員會(huì)”，副省級(jí)建制，委員由發(fā)改委、環(huán)保、國(guó)土、林業(yè)、土地、農(nóng)業(yè)、水利、旅游，以及6市(西安、寶雞、漢中、安康、商洛、渭南)等相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)兼任。

(2) 管委會(huì)下設(shè)辦公室。作為委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)，辦公地點(diǎn)放在省發(fā)改委，以便與發(fā)改委協(xié)調(diào)工作。

(3) 組建國(guó)家公園管理局。作為操作和運(yùn)行機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)國(guó)家公園建設(shè)和發(fā)展事宜，設(shè)在省林業(yè)廳，歸屬管理委員會(huì)和林業(yè)廳雙重領(lǐng)導(dǎo)。

4.4 實(shí)施路徑

陜西秦嶺地區(qū)，涉及范圍廣闊，利益主體和社會(huì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，設(shè)立國(guó)家公園，立即要形成大一統(tǒng)的行政管理機(jī)構(gòu)比較困難。可以按照“全面規(guī)劃，先易后難，格局不變，經(jīng)管分離，章程引領(lǐng)，逐步發(fā)展，限期完成”的思路，進(jìn)行國(guó)家公園體系建設(shè)。

4.4.1 全面規(guī)劃 就是將陜西秦嶺段海拔1500m以上的區(qū)域，全部納入秦嶺國(guó)家公園的規(guī)劃范圍進(jìn)行規(guī)劃，該區(qū)面積2.7萬(wàn)km2，占陜西秦嶺段面積的51%，涉及26個(gè)縣，約114.9萬(wàn)人口，耕地10.76 萬(wàn)hm2(表5)。

表5 秦嶺國(guó)家公園涉及市、縣(區(qū))

4.4.2 先易后難 有效發(fā)揮林權(quán)管理優(yōu)勢(shì)，率先從國(guó)有林區(qū)開(kāi)始，包括林業(yè)廳直接管理的6個(gè)國(guó)有林業(yè)局和9個(gè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、1個(gè)國(guó)有林場(chǎng)開(kāi)始(簡(jiǎn)稱“6+9+1”)，將“6+9+1”作為秦嶺國(guó)家公園體系的首批成員單位進(jìn)行管理。

4.4.3 格局不變 要保持劃入國(guó)家公園體系內(nèi)的現(xiàn)有自然保護(hù)區(qū)、森林公園、國(guó)有林業(yè)局、國(guó)有林場(chǎng)等，其管理格局不發(fā)生實(shí)質(zhì)性的改變。機(jī)構(gòu)、人員、單位屬性和管理體制不發(fā)生大的調(diào)整。

4.4.4 經(jīng)管分離 把國(guó)家公園管理與經(jīng)營(yíng)服務(wù)性的活動(dòng)相分離。國(guó)家公園完全屬于公益性事業(yè)單位，重在維護(hù)、保護(hù)。對(duì)于集散地、交通節(jié)點(diǎn)上少量必要的餐飲、住宿等，則實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)。通過(guò)招標(biāo)確定經(jīng)營(yíng)者。自然保護(hù)區(qū)、林場(chǎng)、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)等管理機(jī)構(gòu)剝離“經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”后可變性為“國(guó)家公園”，或加掛“國(guó)家公園”牌子，接受國(guó)家公園統(tǒng)一管理。

4.4.5 章程引領(lǐng) 制定秦嶺國(guó)家公園體系管理章程，按照國(guó)家公園建設(shè)的基本現(xiàn)狀和愿景目標(biāo)制定管理計(jì)劃。明確嚴(yán)格保護(hù)區(qū)、生態(tài)保育區(qū)、游憩展示區(qū)和傳統(tǒng)利用區(qū)的功能區(qū)劃，制定相應(yīng)的管理措施，并付諸實(shí)施。

國(guó)家公園是事業(yè)單位，以保護(hù)環(huán)境為目標(biāo)，而不是以營(yíng)利為目的。各成員單位，應(yīng)忠實(shí)履行國(guó)家公園管理章程，在公園章程的引領(lǐng)下，開(kāi)展生態(tài)旅游和特許經(jīng)營(yíng)。政府每年撥付一定數(shù)額的事業(yè)費(fèi)給各單位，以維持保護(hù)管理工作需要。

4.4.6 逐步發(fā)展 凡接受國(guó)家公園管理章程、愿意履行相關(guān)義務(wù)的國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、省級(jí)自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家級(jí)森林公園、省級(jí)森林公園、或其它形式的保護(hù)地、旅游地等，可自愿申請(qǐng)，經(jīng)考核評(píng)估，逐步發(fā)展成為秦嶺國(guó)家公園體系成員。

在運(yùn)營(yíng)管理中，凡忽視章程約束，有悖章程規(guī)定的成員單位可隨時(shí)解除其“會(huì)員”資格，取消事業(yè)單位待遇。

4.4.7 限期完成 一旦秦嶺國(guó)家公園設(shè)立成功，并進(jìn)入正常運(yùn)行階段，與旅游有關(guān)的所有單位必須限期(如3～5a)加入國(guó)家公園。大凡在國(guó)家公園劃界范圍內(nèi)，未能在規(guī)定的時(shí)間期限內(nèi)取得國(guó)家公園成員資格的任何組織機(jī)構(gòu)，不得開(kāi)展與旅游有關(guān)的一切經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

5 面臨的問(wèn)題與對(duì)策建議

5.1 保護(hù)主體多元化——形成不同層級(jí)分包機(jī)制

秦嶺在我國(guó)生態(tài)環(huán)境安全、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的作用無(wú)可替代，駐地人員組成、機(jī)構(gòu)單位、管理部門等門類與層次多樣，其保護(hù)應(yīng)形成公管、共治、共享、共用、共進(jìn)格局?，F(xiàn)有保護(hù)問(wèn)題涉及中央、省、市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等各級(jí)政府，各級(jí)政府應(yīng)依據(jù)各自優(yōu)勢(shì)與資源，并秉持發(fā)揮優(yōu)勢(shì)、充分利用資源、責(zé)權(quán)利邊界清晰原則，形成縱向分包體系和良好協(xié)作、合作機(jī)制。

5.2 外部力量與在地力量結(jié)合——使各方承擔(dān)不同的保護(hù)責(zé)任

外部力量在上層行政、資金、科技等資源方面具有固有優(yōu)勢(shì)，而在地力量具有特別區(qū)位優(yōu)勢(shì)，與秦嶺的相互影響最直接、快捷。所以，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)和利用在地力量的優(yōu)勢(shì)與作用，調(diào)動(dòng)其參與秦嶺國(guó)家公園建設(shè)和管理，并賦予其能所能及或相稱的職責(zé)、責(zé)任、權(quán)力和利益，并通過(guò)成效評(píng)估與獎(jiǎng)懲、補(bǔ)償?shù)确椒?，調(diào)動(dòng)在地力量積極性，有效消極或轉(zhuǎn)化其消極因素。

5.3 政府與社會(huì)的責(zé)任邊界不明——厘清政府與社會(huì)的責(zé)任

我國(guó)現(xiàn)在雖已建立了不少“國(guó)家公園”，如黑龍江湯旺河、云南普達(dá)措等，但尚未有真正意義上的國(guó)家公園，政府與社會(huì)在國(guó)家公園建設(shè)方面存在責(zé)任邊界不清問(wèn)題。政府應(yīng)全部承擔(dān)并解決理應(yīng)承擔(dān)而其他機(jī)構(gòu)也無(wú)法承擔(dān)的事務(wù)，非政府必?fù)?dān)事務(wù)可借助市場(chǎng)機(jī)制，由社會(huì)組織、社會(huì)多元主體、甚至包括一些企業(yè)共同參與、共同承擔(dān)。厘清多元主體責(zé)任可能是國(guó)家公園建設(shè)需要考慮的重要任務(wù)。

5.4 助推國(guó)家公園建設(shè)的力量薄弱——法治、利益和文化自覺(jué)相結(jié)合

既要考慮保護(hù)問(wèn)題的法制化，又要將法治剛性約束、利益引導(dǎo)與文化自覺(jué)這三者有機(jī)結(jié)合。剛性約束就是通過(guò)法律和制度，有效制止和威嚇破壞秦嶺行為；利益引導(dǎo)就是通過(guò)明晰的獎(jiǎng)懲等制度引導(dǎo)社會(huì)機(jī)構(gòu)和民眾建設(shè)與保護(hù)秦嶺國(guó)家公園；文化自覺(jué)就是通過(guò)生態(tài)文化、社會(huì)文明等教育，培養(yǎng)和形成良好的熱愛(ài)自然、保護(hù)自然的社會(huì)文化氛圍與風(fēng)氣習(xí)慣。總體就是通過(guò)經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)、文化等手段調(diào)動(dòng)相關(guān)主體自覺(jué)保護(hù)秦嶺的積極性。

5.5 保護(hù)手段落后——通過(guò)評(píng)估，抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)突破

建設(shè)國(guó)家公園的基本目標(biāo)是保護(hù)秦嶺生態(tài)環(huán)境、展示大美自然。只有充分顧及生產(chǎn)、生活在秦嶺地區(qū)的人員與機(jī)構(gòu)的生存、發(fā)展，推動(dòng)和逐步實(shí)現(xiàn)區(qū)域生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)治理現(xiàn)代化，國(guó)家公園建設(shè)才能真見(jiàn)成效?？梢蕴剿魍ㄟ^(guò)調(diào)查評(píng)估的方法，確定生態(tài)脆弱區(qū)域及其薄弱環(huán)節(jié)，生態(tài)環(huán)境破壞較強(qiáng)區(qū)域及其關(guān)鍵問(wèn)題，精準(zhǔn)建設(shè)治理，重點(diǎn)區(qū)域突破，達(dá)到盡快見(jiàn)效、典型引領(lǐng)、全面推進(jìn)的目標(biāo)。

[1] 張希武，唐芳林.中國(guó)國(guó)家公園的探索與實(shí)踐[M].北京：中國(guó)林業(yè)出版社，2014.

[2] 國(guó)家林業(yè)局野生動(dòng)植物保護(hù)與自然保護(hù)區(qū)管理司.堅(jiān)持國(guó)家公園體制建設(shè)的正確方向[N].中國(guó)綠色時(shí)報(bào)，2014-12-18(A)

[3] 張希武，唐芳林.中國(guó)國(guó)家公園的探索與實(shí)踐[M].北京：中國(guó)林業(yè)出版社，2014.

[4] 辭海.上海辭書(shū)出版社，1989:1821

[5] 陜西省地理國(guó)(省)情監(jiān)測(cè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室.陜西省基本地理省情(R).西安，2011.

[6] 秦嶺及鄰區(qū)區(qū)域大地構(gòu)造背景和區(qū)域地質(zhì)概況[N/OL].2013-01-21[2016-9-13].http://wenku.baidu.com/view/44f280ce89eb172ded63b7e7.htmlfrom=search

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[12] 陜西師范大學(xué)旅游規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院.陜西省秦嶺旅游發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃[R].陜西省旅游局,西安：2009.

ConceptionabouttheNationalParkConstructionofQinlingMountains

GEAn-xin,WANGYa-ting

(Shaanxi Institute of Forestry Inventory and planning, Xi'an 710082)

Basedontheanalysisoftopographiccondition,biologicalfeaturesaswellasclimate,togetherwiththecurrentprotectionanddevelopmentsituation,advantagesofQinlinginwaterconservation,naturescenery,culturebackground,biodiversity,geographicfeatureswerehighlighted.Thegoalofbiodiversityandecosystemprotectionwereprioritizedforthepark,withatotalof2.7millionKm2performingfourfunctionsaskernelprotectionarea,ecologicalimprovementarea,developmentareaandnaturalexperiencearea.Gradualproceduresforconstructionanddevelopmentweresuggested.

QinlingMountains;nationalpark;construction;conception

2016-09-08 作者簡(jiǎn)介：葛安新(1964-)，男，陜西永壽人，正高級(jí)工程師，主要從事區(qū)域旅游、生態(tài)環(huán)境建設(shè)恢復(fù)及自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃和風(fēng)景園林設(shè)計(jì)等。

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