河流管理中若干問題的思考

姚仕明　　周銀軍　　渠　庚 (1.長江科學院 河流研究所，湖北 武漢　430010；2. 水利部江湖治理與防洪重點實驗室， 湖北 武漢　430010)

河流管理中若干問題的思考

姚仕明1,2周銀軍1,2渠庚1,2(1.長江科學院 河流研究所，湖北 武漢430010；2. 水利部江湖治理與防洪重點實驗室， 湖北 武漢430010)

摘要：為了正視河流開發(fā)利用與治理保護中的各類問題，明確了河流管理的理念與目標。介紹了河流管理中的關鍵科技問題及科技支撐作用，對河流管理體制與機制進行了探討。需要在實踐中不斷豐富河流管理的思路、內(nèi)容及舉措，加強對重難點問題的研究，及時總結管理經(jīng)驗并吸納國內(nèi)外河流管理的新方法、新思路、新技術，不斷完善與創(chuàng)新河流管理的體制與機制，提出符合河流生態(tài)文明建設需求的行之有效的解決方案與具體措施，達到河流自然功能與社會功能和諧統(tǒng)一之目標。

關鍵詞：水資源管理；河流管理；河流治理；管理體制；治理措施

1研究背景

水流在重力作用下，集中于地表曲線形凹槽內(nèi)作經(jīng)常性或周期性的流動，這種流動的水體與容納它的凹槽合稱為河流[1]。河流廣泛分布于各個流域，可看作流域中流動的血脈，是流域水沙、營養(yǎng)物、生物等輸運通道，其塑造的地形地貌、擁有的水沙資源與生物資源等適合于人類生存、發(fā)展與創(chuàng)造, 是維系地球水循環(huán)、能量平衡、氣候變化和生態(tài)發(fā)展的重要紐帶，為地球生物提供重要的水源和棲息場所，在人類文明進程與社會經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮著不可替代的作用。

河流一方面具有自然屬性，主要包括自然(生態(tài))功能，其演變遵循一定規(guī)律，另一方面具有社會屬性，即社會(服務)功能，主要表現(xiàn)為人類社會通過開發(fā)利用河流的各種資源來發(fā)展社會、經(jīng)濟、文化等。古今中外大量的河流開發(fā)利用、治理與保護的實踐表明，河流的生態(tài)功能與服務功能是矛盾的對立統(tǒng)一體，過分開發(fā)利用河流的服務功能，會損害河流的生態(tài)功能，甚至導致河流生態(tài)系統(tǒng)的崩潰而成為“死河”，過分強調(diào)河流的生態(tài)功能會影響服務功能的正常發(fā)揮，不利于經(jīng)濟社會與人類文明的發(fā)展，因此二者只有協(xié)調(diào)一致才能維持河流的永續(xù)利用。長期以來，人類對河流的持續(xù)開發(fā)利用，有力地支撐了經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，但由于對河流功能的多重性及其關系認識不足，多關注發(fā)揮河流的社會服務功能，導致了局部的、地區(qū)性的、乃至全球范圍內(nèi)的河流生態(tài)與環(huán)境問題，諸如河道斷流、枯竭、生物多樣性喪失以及水質污染等，嚴重破壞了河流的結構功能[2]，河流的正常功能受損。過去，人們通常以單一部門或從單一要素對河流進行管理，行政干預常常是解決水問題沖突的主要手段。但是，這種管理方式已經(jīng)越來越不適應現(xiàn)代社會經(jīng)濟發(fā)展的需要。應該看到，流域水問題正在發(fā)生重大變化，各種流域性問題的規(guī)模也在不斷擴大，河流不同服務功能之間的矛盾日益加劇，流域內(nèi)各利益群體的訴求進一步強化并呈現(xiàn)多樣性。因此，僅僅依靠單一部門或采取單一措施進行治理，只能是事倍功半[3]。

河流管理是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及到水利、農(nóng)業(yè)、交通、環(huán)保等多個部門，而且關系到河流動力學、河床演變、河湖整治、工程泥沙、水文學、河流生態(tài)學、河流地貌學、環(huán)境科學、社會學與管理學等諸多學科。這些均增加了河道管理的難度與復雜性。新中國成立以來，以水利部門為主，圍繞河流的防洪、發(fā)電、航運、灌溉、水資源利用及岸線開發(fā)利用等方面的規(guī)劃、建設與管理做了大量的工作，取得了顯著的成績，為支撐社會經(jīng)濟的發(fā)展做出了巨大的貢獻。近20 a來，雖然我國對河流管理非常重視，管理方式也逐漸由粗放型管理向精細型分工轉變，并取得了一定成績，但仍存在諸多問題：注重開發(fā)治理，忽視對資源和生態(tài)環(huán)境的保護，重視工程布局和工程方案，忽視對河流資源的管理[4]。農(nóng)業(yè)、水利、交通和環(huán)境等部門多頭治水現(xiàn)象比較普遍，各部門治水的出發(fā)點不同，而且存在管理職能交叉與空白區(qū)域，妨礙了河流資源的統(tǒng)一規(guī)劃、調(diào)配和管理，難以貫徹執(zhí)行河流資源可持續(xù)發(fā)展的原則。另外，河流流域管理與區(qū)域管理相結合的緊密度不夠，區(qū)域管理目標有時與流域管理規(guī)劃不一致；河流管理中關鍵科學與技術支撐不到位。這些均使河流管理過程難以完全遵循自然客觀規(guī)律，導致管理效率低下。

多年來，我國的河流管理呈現(xiàn)多部門、多行業(yè)管理的“九龍治水”現(xiàn)象，但因各部門、各行業(yè)的利益訴求不一樣，統(tǒng)籌起來十分困難。目前河流管理主要依據(jù)已有國家、地方的法律法規(guī)來進行，但針對不同河流及流域而言，有其特殊性，已有法律、法規(guī)仍難以滿足全國不同河流管理的現(xiàn)實需求。

黨的“十八大”報告明確提出大力推進生態(tài)文明建設，倡導尊重自然、順應自然、保護自然的生態(tài)文明理念，解決經(jīng)濟社會高速發(fā)展出現(xiàn)的河流自然生態(tài)問題。為此，我們必須要加強河流管理以維護河流健康和實現(xiàn)河流自然功能與社會功能的和諧統(tǒng)一，必須創(chuàng)新河流管理的理念、制度和方法。

本文在國家加強生態(tài)文明建設的大背景下圍繞新時期河流管理中的若干問題進行探討，以期為河流管理者與研究者提供參考。

2河流管理的目標、理念與內(nèi)容

河流管理首先應對河流本身的屬性與功能進行認識。河流的社會功能主要有[5]：日常水資源消費、水環(huán)境衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)與工業(yè)供水、航運、發(fā)電以及景觀、文化、娛樂休閑載體等，一直在被人類不斷地開發(fā)利用著；其自然功能則是承載著河流生態(tài)系統(tǒng)，這一概念是20世紀60年代人們才逐漸認識到的，并在80年代時開始進行河流生態(tài)保護，于90年代提出了河流健康生命概念，目前正在不斷完善其評估框架和方法，提出修復與恢復對策[6]。

從工程哲學的角度來看，河流管理應逐漸重視河流的自然功能，并期望維持河流健康，實際是從“人類中心主義”到“生態(tài)整體主義”的有益轉變[7]。生態(tài)整體主義認為，人與河流是一個統(tǒng)一的整體，它們是相互作用、同構共生、協(xié)調(diào)發(fā)展的關系，人類不僅要利用河流生態(tài)對人的價值，還應當尊重河流生態(tài)自身的價值。因此，“維系河流健康、促進人水和諧”這一河流管理最高目標也就順理成章了。

為達到這一目標，在國內(nèi)外的先進河流管理實踐中體現(xiàn)出的管理理念可歸納如下。

(1) 整體性。也稱為一體化[8]，有兩層涵義：①流域整體性，即河流的資源開發(fā)及洪水管理，要著眼于流域單元；②河流系統(tǒng)整體性，即將河流生態(tài)系統(tǒng)考慮，按照生態(tài)學思想和進化論進行管理，協(xié)調(diào)、控制方向或人類活動，平衡長期和短期目標，維持生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)品、功能和社會需求的多樣性等。

(2) 適應性。也稱為動態(tài)管理[9]，亦有兩層涵義：①對不同的河流應用的管理模式和目標，可按照河流地貌特征、開發(fā)利用程度、生態(tài)系統(tǒng)現(xiàn)狀等進行分類管理，實行修復或恢復；②對同一條河流的不同階段應用不同的管理模式，依據(jù)以往的經(jīng)驗教訓和新的條件不斷對管理方案加以調(diào)整。

(3) 可持續(xù)?？沙掷m(xù)是從流域整體性這個空間概念引申出的一個時間理念[10]，即河流管理要著眼長遠，使資源利用可持續(xù)、生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)、社會經(jīng)濟與河流倫理可持續(xù)。

(4) 參與性。河流管理往往涉及多個方面，需要滿足不同部門對河流管理的多方面需求，強化公眾參與和協(xié)作，河流管理工作中需尊重流域內(nèi)居民的參與權[11]，充分反映居民的要求，調(diào)動公眾保護河流的積極性，為廣大居民創(chuàng)造良好、安全的河流生態(tài)環(huán)境，將河流環(huán)境視為公眾舒適性的體現(xiàn)。

河流管理即以河流管理理念采取措施來發(fā)揮河流的功能，實現(xiàn)河流管理目標。其主要內(nèi)容包括[11]：水量管理、水質管理、河岸帶管理和河道管理，各方面既有傳統(tǒng)內(nèi)容也都面臨新的挑戰(zhàn)。其中，水量管理除了供水、發(fā)電、航運要求外，生態(tài)需水量的評估和調(diào)配是當前的工作前沿；水質管理則面臨從末端治理向源頭控制的轉型階段；河岸帶管理則因為涉及國土、交通、農(nóng)業(yè)、水利等多部門，目前亟需加強統(tǒng)一管理，以保證這一河流與陸地緩沖帶的自然功能；河道管理在保證防洪安全的前提下，更加注重河流再造過程中的航運與岸線開發(fā)利用等科學論證與河道生態(tài)修復與保護。

河流管理主要內(nèi)容包括：充分發(fā)揮流域綜合規(guī)劃及專項規(guī)劃的指導作用，依法依規(guī)進行河流管理；充分利用河流水系中的水工程措施與非工程措施，統(tǒng)籌防洪、生態(tài)、水資源利用、發(fā)電、航運等進行綜合調(diào)度；加強河道(湖泊)開發(fā)利用、采砂與生態(tài)環(huán)境保護的管理；組織推進防洪工程與河(航)道整治工程建設并強化運行維護與管理；及時組織防洪工程運行風險評估、河流生態(tài)與環(huán)境評估、人類活動干擾與自然條件變化對河流系統(tǒng)演變影響評估等。

“十八大”報告提出“尊重自然、順應自然、保護自然的生態(tài)文明理念”，全新詮釋了生態(tài)文明的內(nèi)涵，同樣，水生態(tài)文明理念提倡的是人與自然和諧相處的。新時期河流管理總體要求就是堅持人類社會、經(jīng)濟、文化與河流自然、生態(tài)與環(huán)境的和諧可持續(xù)發(fā)展，解決由于人口增加和經(jīng)濟社會高速發(fā)展出現(xiàn)的洪澇災害、干旱缺水、水土流失和水污染等水問題，使人類與河流的關系達到一個和諧的狀態(tài)，使寶貴有限的河流資源為經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展提供永續(xù)的支撐。

然而，河流管理要達到生態(tài)文明建設的相關要求也不是一蹴而就的，從“維系河流健康、促進人水和諧”這一河流管理最高目標來看，不同的河流有著不同自然功能和社會功能要求，在制定具體的治理目標時不能一概而論，而應該根據(jù)以自然功能為主、自然功能與社會功能兼顧以及以社會功能為主，進行分類劃分[7]。從管理理念上強調(diào)整體性、適應性、可持續(xù)和參與性，并需有理念、政策和機制上整體協(xié)調(diào)，從河段到河流、再到流域整體，各項相關管理政策和機制均要有在保證多部門和公眾參與的基礎上，滿足適應性和可持續(xù)發(fā)展要求。從河流管理內(nèi)容來看，目前的發(fā)展趨勢是河流管理的區(qū)域有所加大，從河道至河岸帶、從河流至流域；河流管理的對象要素在增加，從水量、防洪擴展到水環(huán)境、水生態(tài)；河流管理的措施從單一走向多樣化，從單一的工程措施，走向多工程聯(lián)合調(diào)度以及源頭控制、條例制定等非工程措施。因此，在面臨在不同河流、不同階段、不同的治理目標，考慮更多要素，需要靈活采取適應性的管理模式進行河流管理，以達到階段目標和終極目標的有機統(tǒng)一。

3關鍵科技問題及科技支撐作用

河流管理是一項系統(tǒng)性工程，涉及到社會、經(jīng)濟、人文、資源、生態(tài)和環(huán)境等諸多要素。我國幅員遼闊，氣候時空分布差異大，河流資源具有配置不均性、生物和生態(tài)多樣性、河流與流域相互作用復雜性等變化特點，新時期如何使河流管理更具科學化、信息化和高效化，需把握河流管理中的關鍵科學問題，并集中加以解決，具體如下所述。

(1) 河流管理中科技創(chuàng)新的頂層設計和基礎科學研究問題。河流管理要走科學化、規(guī)范化和制度化的道路，需要加強河流管理中科技創(chuàng)新的頂層設計，通過頂層設計，加強對河流管理中基礎科學問題的深度研究，探討優(yōu)化河流的科學管理途徑；河流管理中基礎科學問題主要包括河流防洪、航運、供水、水能、水污染控制和水沙資源高效利用等方面基礎科學問題的研究與治理新技術的研發(fā)、試點和推廣等。

(2) 跨部門河流體系的建立與大數(shù)據(jù)監(jiān)測。河流管理涉及到歷史、氣象、水利、交通和生態(tài)等多個領域，每個領域的數(shù)據(jù)量都非常巨大，且難以集中，需把這些數(shù)據(jù)集中起來?；诂F(xiàn)代信息理論和方法，以河流大數(shù)據(jù)為切入點，建立跨部門的河流體系與大數(shù)據(jù)監(jiān)測系統(tǒng)，分析各項指標，完善河流管理綜合評估體系。

(3) 多部門、多目標河流協(xié)同管理模式與綜合決策。河流管理是一個多專業(yè)、多層次的系統(tǒng)工程，實現(xiàn)河流的多部門綜合管理，應適時建立聯(lián)席會議制度，探討建立基于互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)的多部門、多目標河流協(xié)同管理模式及綜合決策系統(tǒng)。

4河流管理體制與機制的探討

現(xiàn)有河流管理涉及到水利、農(nóng)業(yè)、交通、環(huán)保等諸多部門，管理的內(nèi)容與職能存在部分交叉，部分責權利劃分不夠清晰，使管理存在盲區(qū)和各自為政現(xiàn)象，各方利益協(xié)調(diào)難度較大，給河流綜合管理帶來了較大難度。近些年來，流域機構在流域規(guī)劃編制、防洪調(diào)度、水資源統(tǒng)一管理、河道采砂、涉水工程審批與許可等方面的河流管理工作中取得了不少成績，保障了防洪安全和水資源的綜合利用，河勢基本穩(wěn)定，航道暢通，有效管控了河(湖)岸線資源的無序開發(fā)利用、河道砂石資源亂采亂挖、污水排放、侵占河道等不良現(xiàn)象。但因全國河流尺度差異較大，管理內(nèi)容也不盡相同，部門之間的利益也存在明顯差異，均使河流綜合管理難度大、復雜度高。基于此，我們必須創(chuàng)新河流管理的體制與機制，引入或推廣河流管理的新理念、新方法、新技術，使河流管理的多目標協(xié)調(diào)統(tǒng)一，維護河流的健康與生命。

為了進一步做好河流管理工作，考慮現(xiàn)有河流管理體制機制，提出如下建議：①實現(xiàn)河流的綜合管理，通過對河流功能的分類，結合河流的位置、尺度、范圍及其他特征，制定河流統(tǒng)一與綜合管理目標；②河流綜合管理要實行流域管理與區(qū)域管理相結合，河流流域層面的管理目標、原則、內(nèi)容及措施統(tǒng)一由流域機構制定，河流區(qū)域層面的管理目標、原則、內(nèi)容及措施統(tǒng)一由所在地區(qū)的相關部門聯(lián)合制定，河流區(qū)域管理必須要服從流域管理，而且實現(xiàn)河流區(qū)域管理與流域管理的無縫對接；③河流屬于國家公共資源，河流的開發(fā)利用、治理與保護須積極引導公眾參與，其決策須考慮利益相關方的訴求，對于違背公眾利益與河流健康的行為堅決予以制止；④河流管理者嚴格以國家的法律法規(guī)與相關規(guī)劃為依據(jù)，嚴格執(zhí)行審批與許可，并做好事中、事后監(jiān)管；⑤河流管理包括河流治理開發(fā)與保護等方面，存在諸多重要的關鍵科學與技術問題需要研究，因此要不斷深入研究自然與人類活動雙重驅動下河流系統(tǒng)各要素之間的相互作用與演變，提出符合新時期水生態(tài)文明建設對河流治理開發(fā)與保護的舉措，為河流管理者提供科技支撐；⑥河流管理要理順流域與區(qū)域、不同行業(yè)部門之間的關系，建立跨部門的聯(lián)席會議制度，共同研究解決河流管理中的突出問題，例如長江河道采砂管理模式值得借鑒；⑦完善與制定河流管理的法律、法規(guī)，并依法依規(guī)嚴加管理。⑧總結國內(nèi)外河流管理的先進經(jīng)驗，結合各流域河流管理的實際情況進行河流管理新理念、新方法、新技術的推廣與實踐，目前，部分地區(qū)實行的河(湖)長制、河(湖)保潔行動等新經(jīng)驗值得推廣。

5結語

新時期的河流科學管理尤為重要，必須在以往河流管理基礎上，從河流系統(tǒng)角度，綜合考慮河流的防洪、水沙資源配置與綜合利用、航運、岸線開發(fā)利用、河流生態(tài)與環(huán)境保護等因素，進一步明確河流管理的理念、目標、原則及主要內(nèi)容，逐步建立跨部門河流體系與大數(shù)據(jù)監(jiān)測系統(tǒng)和多部門、多目標河流協(xié)同管理模式與綜合決策機制，在實踐中不斷豐富河流管理的內(nèi)容，加強河流管理中重難點問題的研究與實踐，及時總結河流管理經(jīng)驗與吸納國內(nèi)外河流管理的新方法、新思路、新技術，不斷完善與創(chuàng)新河流管理的體制與機制，提出符合河流生態(tài)文明建設需求的行之有效的解決方案與具體措施，強化河流綜合管理，進而達到河流自然功能與社會功能和諧統(tǒng)一之目標。

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(編輯：李慧)

收稿日期：2016-02-15

作者簡介：姚仕明，男，長江科學院河流研究所，教授級高級工程師.

文章編號：1006-0081(2016)04-0035-04

中圖法分類號：TV213；P311

文獻標志碼：A