以大數(shù)據(jù)為核心 驅(qū)動智慧城市變革

單志廣，房毓菲

國家信息中心信息化研究部，北京 100045

以大數(shù)據(jù)為核心 驅(qū)動智慧城市變革

單志廣，房毓菲

國家信息中心信息化研究部，北京 100045

建設(shè)智慧城市已成為國家發(fā)展新空間的重要舉措，近年來我國智慧城市建設(shè)取得了積極進展。當(dāng)前社會正在邁入大數(shù)據(jù)時代，大數(shù)據(jù)將成為智慧城市建設(shè)的核心要素，為智慧城市的發(fā)展帶來更多的機遇和挑戰(zhàn)。簡述了我國智慧城市的總體進展，總結(jié)了大數(shù)據(jù)時代我國智慧城市面臨的問題，并從信息系統(tǒng)、政府決策、公共服務(wù)、社會管理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、體制機制等方面提出了以大數(shù)據(jù)驅(qū)動智慧城市變革的幾點思考。

智慧城市；大數(shù)據(jù)；城市發(fā)展

1 引言

智慧城市是物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、空間地理信息等新一代信息技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用與城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的深度融合，促進城市規(guī)劃、建設(shè)、管理和服務(wù)智慧化的新理念和新模式，體現(xiàn)了城市走向綠色、低碳、可持續(xù)發(fā)展的本質(zhì)需求[1]。建設(shè)智慧城市既是我國主動適應(yīng)經(jīng)濟新常態(tài)、提升城市承載能力、促進經(jīng)濟提質(zhì)增效、提高市民生活品質(zhì)的現(xiàn)實需要，也是積極引領(lǐng)經(jīng)濟新常態(tài)，走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，協(xié)同推進新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和綠色化的戰(zhàn)略抉擇①http://theory.people.com.cn/ n/2015/0531/ c40531-27081349.html/?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》中已明確提出，將智慧城市建設(shè)作為國家拓展發(fā)展新空間的一項重要內(nèi)容。

當(dāng)今世界已經(jīng)進入大數(shù)據(jù)時代，將數(shù)據(jù)資源視為國家基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性資源已成為世界多國的共識，眾多發(fā)達(dá)國家已將發(fā)展大數(shù)據(jù)作為國家級戰(zhàn)略推進。我國也于2015年8月以國務(wù)院文件形式印發(fā)了《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展的行動綱要》，并在十八屆五中全會上提出實施“國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”，標(biāo)志著大數(shù)據(jù)正式上升為國家戰(zhàn)略。

筆者認(rèn)為，智慧城市是大數(shù)據(jù)發(fā)展的主要載體，而智慧城市發(fā)展的核心是數(shù)據(jù)資源，兩者密不可分。大數(shù)據(jù)時代，智慧城市更加重視數(shù)據(jù)的整合、流通、共享開放和深度利用。在智慧城市的設(shè)計建設(shè)中，應(yīng)及時革新觀念和方法，以大數(shù)據(jù)資源為核心，大數(shù)據(jù)理念為引導(dǎo)，大數(shù)據(jù)技術(shù)為支撐，充分挖掘和釋放城市數(shù)據(jù)資源的潛在價值。

2 我國智慧城市的總體進展

2.1 國家層面推進情況

我國政府通過一系列政策文件的發(fā)布，逐步構(gòu)建了有關(guān)智慧城市的宏觀政策體系。2013年8月8日，《國務(wù)院關(guān)于促進信息消費擴大內(nèi)需的若干意見》中明確提出“加快智慧城市建設(shè)。在有條件的城市開展智慧城市試點示范建設(shè)”②http://www.gov.cn/zwgk/2013-08/14/content_ 2466856.htm。2014年3月16日發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》中明確提出“推進智慧城市建設(shè)”，并指出“信息網(wǎng)絡(luò)寬帶化、規(guī)劃管理信息化、基礎(chǔ)設(shè)施智能化、公共服務(wù)便捷化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)代化、社會治理精細(xì)化”③http://www.gov.cn/zhengce/ 2014-03/16/ content_2640075.htm的智慧城市建設(shè)方向。2014年8月27日，經(jīng)國務(wù)院同意，國家發(fā)展和改革委員會等八部委聯(lián)合印發(fā)了國家第一份智慧城市指導(dǎo)文件《關(guān)于促進智慧城市健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，明確了智慧城市發(fā)展是一項長期而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，提出了“公共服務(wù)便捷化、城市管理精細(xì)化、生活環(huán)境宜居化、基礎(chǔ)設(shè)施智能化、網(wǎng)絡(luò)安全長效化”④http://www.sdpc.gov.cn/ gzdt/201408/ t20140829_624003.html的發(fā)展目標(biāo)，為我國智慧城市建設(shè)的健康、有序發(fā)展提供了系統(tǒng)性的指導(dǎo)。文件印發(fā)后，國家發(fā)展和改革委員會同24個部委聯(lián)合成立了“促進智慧城市健康發(fā)展部際協(xié)調(diào)工作組”，在國家層面首次形成了推進智慧城市發(fā)展的跨部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，為促進我國智慧城市健康、有序發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。2015年12月20日的中央城市會議再次指出，要“提升管理水平，著力打造智慧城市”⑤http://news.xinhuanet.com/ politics/2015-12/ 22/c_1117545528.htm。2016年4月，經(jīng)請示國務(wù)院同意，原有的司局級層面的協(xié)調(diào)工作機制升級為部級領(lǐng)導(dǎo)層面的“新型智慧城市建設(shè)部際協(xié)調(diào)工作組”，并召開了第一次工作組會議。

近年來，國務(wù)院及各部委相繼出臺了關(guān)于物聯(lián)網(wǎng)、云計算、寬帶中國、電子商務(wù)、信息消費、信息惠民、智能制造、大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新、PPP（公私合作）的政策文件，大多通過城市開展落地工作。而2015年發(fā)布的《關(guān)于積極推進“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導(dǎo)意見》和《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》更是為智慧城市的建設(shè)提供了新的發(fā)展視角和實現(xiàn)模式。智慧城市已經(jīng)成為新時期政策紅利形成疊加、集中釋放的重要載體。

2.2 地方建設(shè)總體進展

在國家戰(zhàn)略部署的引導(dǎo)下，全國多個省份提出了本省的智慧城市指導(dǎo)意見，越來越多的城市將建設(shè)智慧城市作為城市戰(zhàn)略發(fā)展的重要抓手，列入政府重點工作。截至2014年底，全國所有副省級及以上城市、89%的地級及以上城市、47%的縣級及以上城市都提出要建設(shè)智慧城市⑥http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/ gdxw/201411/13/ t20141113_ 3889622.shtml。其中部分先行城市已經(jīng)進入項目建設(shè)階段，其余城市進入規(guī)劃設(shè)計階段。

2014年6月12日，國家發(fā)展和改革委員會等八部委聯(lián)合批復(fù)深圳市等80個城市建設(shè)信息惠民國家試點城市，“圍繞解決民生領(lǐng)域管理服務(wù)存在的突出矛盾和制約因素，以解決當(dāng)前體制機制和傳統(tǒng)環(huán)境下民生服務(wù)的突出難題為核心”開展試點城市建設(shè)工作⑦h(yuǎn)ttp://www.sdpc.gov.cn/ gzdt/201406/ t20140623_ 616058.html。信息惠民工作本質(zhì)的核心是要推動信息共享、強化協(xié)同服務(wù)、整合服務(wù)資源、優(yōu)化管理機制，與智慧城市工作本質(zhì)相同，而智慧城市的主要目的之一是利用信息化手段普惠民眾，兩項工作密切相關(guān)、不可割裂。隨著信息惠民工作的推進，民生領(lǐng)域信息化逐漸成為地方智慧城市建設(shè)的重要內(nèi)容之一。

3 大數(shù)據(jù)時代我國智慧城市的發(fā)展問題

我國智慧城市建設(shè)在取得積極進展的同時，也暴露出重視概念口號、輕視行動配套，重視建設(shè)投入、輕視績效提升，重視設(shè)備技術(shù)、輕視機制建設(shè)，重視建設(shè)發(fā)展、輕視安全保障的“跟風(fēng)、虛風(fēng)、歪風(fēng)、陰風(fēng)”問題[2]，亟需“避免設(shè)計局限化、破解信息碎片化、力戒建設(shè)空心化、破除安全脆弱化”[1]。目前，提出建設(shè)智慧城市的城市中，有一部分城市并不完全具備開展智慧城市建設(shè)的成熟度，一些城市的信息化基礎(chǔ)尚未達(dá)到智慧化躍升所需水平，互聯(lián)互通、信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同的模式并未完全形成，使得智慧城市的應(yīng)用實效大打折扣。在傳統(tǒng)信息化建設(shè)、電子政務(wù)建設(shè)中未能徹底解決的一些老大難問題，仍然是當(dāng)前智慧城市建設(shè)面臨的核心挑戰(zhàn)，而且在大數(shù)據(jù)時代背景下更加凸顯。

3.1 共享受限開放不足，無數(shù)據(jù)可用

盡管政府掌握的公共數(shù)據(jù)量大、面廣、價值密度高，但由于部門利益不協(xié)調(diào)、技術(shù)規(guī)范不一致、安全責(zé)任不明晰等原因，不同行業(yè)、部門、地域的數(shù)據(jù)普遍被隔離，相關(guān)數(shù)據(jù)之間天然的關(guān)聯(lián)性和耦合性被割裂。部門之間和層級之間亟需交換、融合、共享、開放的各類數(shù)據(jù)難以產(chǎn)生聯(lián)系，“信息孤島”、“信息盲點”、“數(shù)據(jù)壟斷”和“數(shù)據(jù)打架”現(xiàn)象大量存在，各級政府?dāng)?shù)據(jù)向社會開放更加受到制約。部分地方的人口、法人、空間地理等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè)尚不完善，可供開發(fā)利用的高質(zhì)量、高價值密度的“大數(shù)據(jù)集”難以形成，數(shù)據(jù)的可用性和易得性難以得到保證，數(shù)據(jù)資源利用受限，城市的智慧應(yīng)用面臨“無米之炊”的難題。

3.2 人才不足技術(shù)受制，無能力應(yīng)用

智慧城市建設(shè)本質(zhì)上屬于地方事權(quán)，而各地政府對于智慧城市的理解認(rèn)識直接影響應(yīng)用的推進和成效。目前政府公務(wù)人員的信息化應(yīng)用能力和意識水平參差不齊，政府部門信息化專職人員數(shù)量普遍無法滿足業(yè)務(wù)需求，復(fù)合型人才匱乏，應(yīng)用大數(shù)據(jù)分析提升業(yè)務(wù)水平的能力有待提升。在大數(shù)據(jù)浪潮下，部分地方政府對于大數(shù)據(jù)理念和技術(shù)的理解不到位：一方面容易導(dǎo)致智慧城市重建設(shè)輕應(yīng)用，大量建設(shè)機房，卻忽視對政府?dāng)?shù)據(jù)進行有效分析應(yīng)用，城市信息服務(wù)的智慧化、便捷化程度依然較低；另一方面容易導(dǎo)致重投資輕成效，被企業(yè)綁架，在發(fā)展條件不成熟的領(lǐng)域盲目投資，無法匹配城市發(fā)展的實際需求。

3.3 統(tǒng)籌缺乏法規(guī)缺位，無制度管理

信息化建設(shè)中“信息碎片化”的根源在于管理體制的碎片化，不同部門之間職能交叉重疊，政府部門各自為政，公共權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益造成業(yè)務(wù)協(xié)同和信息共享存在壁壘。管理制度不健全、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不統(tǒng)一、信息數(shù)據(jù)保密和公開的法律法規(guī)發(fā)展滯后，更助長了壁壘的存在。要破解信息碎片化難題，推動城市范圍內(nèi)相關(guān)部門、行業(yè)、群體、系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)融合、信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同和智能服務(wù)，強有力的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制是必要條件。目前，我國已有部分城市探索建立大數(shù)據(jù)局、大數(shù)據(jù)管理局等統(tǒng)籌機制，對政府?dāng)?shù)據(jù)進行統(tǒng)籌，并將大數(shù)據(jù)、智慧城市等信息化工作有機結(jié)合、統(tǒng)一部署，是一種有益的嘗試。

4 對智慧城市變革的思考

大數(shù)據(jù)是我國信息化發(fā)展進入深水區(qū)后的核心主題和戰(zhàn)略選擇⑧http://news.xinhuanet.com/ info/2015-09/17/ c_134632375.html?！洞龠M大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》指出“堅持創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，加快大數(shù)據(jù)部署，深化大數(shù)據(jù)應(yīng)用，已成為穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生和推動政府治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在需要和必然選擇”，明確了“打造精準(zhǔn)治理、多方協(xié)作的社會治理新模式，建立運行平穩(wěn)、安全高效的經(jīng)濟運行新機制，構(gòu)建以人為本、惠及全民的民生服務(wù)新體系，開啟大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的創(chuàng)新驅(qū)動新格局，培育高端智能、新興繁榮的產(chǎn)業(yè)發(fā)展新生態(tài)”五大目標(biāo)⑨http://www.gov.cn/zhengce/ content/2015-09/ 05/content_10137.htm。將大數(shù)據(jù)的新理念、新技術(shù)融合到智慧城市建設(shè)中，有助于推動城市的智慧化進程。

4.1 大數(shù)據(jù)驅(qū)動信息系統(tǒng)由分散化向平臺化變革

以往的信息化建設(shè)中，各部門、各領(lǐng)域分別建設(shè)獨立、分散的信息系統(tǒng)，可以滿足自身業(yè)務(wù)領(lǐng)域的需要，但難以應(yīng)對城市發(fā)展中跨領(lǐng)域的復(fù)雜治理問題。為實現(xiàn)智慧城市復(fù)雜系統(tǒng)的深度協(xié)同運作，底層數(shù)據(jù)的集成和融合是必要的基礎(chǔ)。因此信息系統(tǒng)必須從分散化向平臺化變革，即在智慧城市的架構(gòu)中需要有一個統(tǒng)一平臺，使得智慧城市系統(tǒng)內(nèi)各部門、各行業(yè)、跨層級、跨區(qū)域的多源異構(gòu)數(shù)據(jù)，經(jīng)過處理后能夠在此平臺上集成和交互。而大數(shù)據(jù)存儲、清洗、融合、挖掘的技術(shù)為此平臺提供有力的技術(shù)支撐。

4.2 大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府決策由經(jīng)驗主義向科學(xué)化變革

城市運行產(chǎn)生海量數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)多為機器自動生成，不易受決策者主觀因素影響，為決策者提供了堅實、準(zhǔn)確的決策參考依據(jù)。通過對這些數(shù)據(jù)的匯總、挖掘、分析可以揭示出更多傳統(tǒng)方式難以展現(xiàn)的關(guān)聯(lián)，能夠更加真實、全面地反映城市運行狀態(tài)。在智慧城市中利用大數(shù)據(jù)輔助決策，形成“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策”的模式，而不是基于傳統(tǒng)經(jīng)驗和直覺的“拍腦袋”決策，能夠避免隨意性，提升政府決策的科學(xué)性、前瞻性。

4.3 大數(shù)據(jù)驅(qū)動公共服務(wù)由政府中心向公民中心變革

在公共服務(wù)領(lǐng)域運用數(shù)據(jù)分析技術(shù)將有助于政府部門更加及時、全面地獲取公眾需求熱點，改進公共服務(wù)質(zhì)量，有助于政府提供更加智能化、便捷化、有針對性、有實效性的公共服務(wù)，服務(wù)態(tài)度由“被動”向“主動”轉(zhuǎn)變，服務(wù)方式從“索取”向“推送”轉(zhuǎn)變。此外，隨著教育、醫(yī)療、就業(yè)、旅游、環(huán)境等重點領(lǐng)域城市數(shù)據(jù)的逐步開放，社會力量對細(xì)分領(lǐng)域城市數(shù)據(jù)的增值開發(fā)利用將會越來越多，這將使得城市公共服務(wù)內(nèi)容更加便民、惠民、實用、豐富，公共資源利用效率得到提升，實現(xiàn)“讓數(shù)據(jù)多跑路、讓群眾少跑腿”。

4.4 大數(shù)據(jù)驅(qū)動社會管理由各自為政向多元共治變革

城市中的復(fù)雜社會問題往往涉及多個部門，為有效處理這些問題，社會管理體制從碎片化向網(wǎng)格化轉(zhuǎn)變是智慧城市的必然趨勢。在大數(shù)據(jù)背景下，城市數(shù)據(jù)資源高度集中整合，有助于推動各社會管理主體之間的協(xié)同與合作，為有效處理復(fù)雜社會問題提供了新手段和新途徑。同時，大數(shù)據(jù)有利于使政府治理模式突破傳統(tǒng)的封閉模式，促進政民互動，撬動社會力量，形成政府主導(dǎo)、公眾參與、多元協(xié)同治理的共治新格局。

4.5 大數(shù)據(jù)驅(qū)動產(chǎn)業(yè)發(fā)展由傳統(tǒng)生產(chǎn)方式向新業(yè)態(tài)變革

大數(shù)據(jù)時代，數(shù)據(jù)流引領(lǐng)技術(shù)流、物質(zhì)流、資金流、人才流，深刻影響社會化分工協(xié)作的組織模式，促進了生產(chǎn)組織方式的集約和創(chuàng)新。大數(shù)據(jù)推動社會生產(chǎn)要素的網(wǎng)絡(luò)化共享、集約化整合、協(xié)作化開發(fā)和高效化利用，已成為新興領(lǐng)域促進業(yè)務(wù)創(chuàng)新增值、提升核心價值的重要驅(qū)動力。將大數(shù)據(jù)等信息化技術(shù)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)融合，能夠提升傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式和經(jīng)濟運行機制，激發(fā)商業(yè)模式創(chuàng)新，催生產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新領(lǐng)域和新業(yè)態(tài)，從而帶動城市實體經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，推動城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化，培養(yǎng)新的經(jīng)濟增長點。

4.6 大數(shù)據(jù)驅(qū)動體制機制突破創(chuàng)新

大數(shù)據(jù)時代，城市競爭力的提升和數(shù)據(jù)資源的利用密切相關(guān)。傳統(tǒng)的條塊分割式的體制在一定程度上已對城市中的大數(shù)據(jù)應(yīng)用造成阻礙，國內(nèi)已有部分地區(qū)通過建立數(shù)據(jù)統(tǒng)籌機構(gòu)、完善數(shù)據(jù)資源維護和更新機制等手段，從體制機制上為數(shù)據(jù)的統(tǒng)籌管理、共享開放提供保障。大數(shù)據(jù)應(yīng)用帶動跨領(lǐng)域、多主體的協(xié)同合作，對人才機制、投融資機制的同步創(chuàng)新也提出了新需求。同時數(shù)據(jù)的開放利用，將不可避免地引發(fā)權(quán)屬、隱私、安全等一系列問題，亟需在法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系等約束機制方面加緊建設(shè)，為智慧城市中大數(shù)據(jù)的應(yīng)用營造良好的環(huán)境。

5 結(jié)束語

大數(shù)據(jù)不僅是一次顛覆性的技術(shù)革命，更是思維方式、行為模式與治理理念的全方位變革，為智慧城市的設(shè)計理念創(chuàng)新帶來了新機遇。隨著國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的實施落地，大數(shù)據(jù)將成為智慧城市建設(shè)的核心要素，通過加強信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推動數(shù)據(jù)資源共享開放，促進大數(shù)據(jù)在政府決策、經(jīng)濟運行、公共服務(wù)、社會管理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新等各個方面的應(yīng)用，“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的理念將推進智慧城市向新的發(fā)展階段邁進。

[1] 單志廣.我國智慧城市健康發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)[J].國家治理, 2015(18): 27-32.SHAN Z G.Challenges facing the healthy development of China’s smart city[J].National Governance Weekly, 2015(18): 27-32.

[2] 張曉燕.什么是智慧城市?——我國智慧城市政策導(dǎo)向的“六”個新意——訪國家信息中心信息化研究部副主任單志廣[J].供用電, 2014(10): 16-22.ZHANG X Y.What is smart city? Six new ideas of China’s smart city policy orientation.An interview with Shan Zhiguang, deputy director of the Informatization Research Department of State Information Center [J].Distribution & Utilization, 2014(10): 16-22.

Driving reforms of smart city by big data as the core

SHAN Zhiguang, FANG Yufei
Informatization Research Department, State Information Center, Beijing 100045, China

Construction of smart city has become an important measure for national development.China’s smart city construction has already made positive progress in recent years.Big data is becoming core element of smart city construction, bringing more opportunities and challenges for the development of smart cities.The overall progress of China’s smart city construction was briefly presented.The problems of smart city in the era of big data were summarized.Some thoughts of how big data driven reforms of smart city was given as well.

smart city, big data, city development

F49

A

10.11959/j.issn.2096-0271.2016025

單志廣（1974-），男，博士，國家信息中心信息化研究部副主任、研究員、博士生導(dǎo)師，中國智慧城市發(fā)展研究中心秘書長，國家新型智慧城市建設(shè)部際協(xié)調(diào)工作組辦公室秘書處秘書長，國家促進大數(shù)據(jù)發(fā)展部際聯(lián)席會議辦公室秘書處秘書長，國家大數(shù)據(jù)發(fā)展專家咨詢委員會秘書長，新世紀(jì)百千萬人才工程國家級人選，享受國務(wù)院政府特殊津貼，主要研究方向為信息化戰(zhàn)略規(guī)劃與發(fā)展政策、智慧城市總體規(guī)劃與頂層設(shè)計、大數(shù)據(jù)政策規(guī)劃、計算機網(wǎng)絡(luò)。

房毓菲（1990-），女，就職于國家信息中心信息化研究部，中國智慧城市發(fā)展研究中心政策研究組副組長，國家促進大數(shù)據(jù)發(fā)展部際聯(lián)席會議辦公室秘書處研究組組長，主要研究方向為智慧城市總體規(guī)劃與頂層設(shè)計、信息化規(guī)劃、大數(shù)據(jù)政策研究。

2016-03-08