采煤沉陷區(qū)搬遷的農(nóng)民困局及對策研究

周潔

摘 要：山西省啟動(dòng)新一輪采煤沉陷區(qū)綜合治理以來，沉陷區(qū)農(nóng)民搬遷問題日漸突出，影響到治理進(jìn)度和治理區(qū)域內(nèi)的長期穩(wěn)定。搬遷過程中的成本、搬遷后的就業(yè)養(yǎng)老等問題是搬遷困局形成的主要原因，基于此，需要設(shè)立多樣化搬遷模式，注重解決搬遷農(nóng)民就業(yè)養(yǎng)老問題，建立資源共享機(jī)制等。

關(guān)鍵詞：采煤沉陷區(qū)搬遷；農(nóng)民困局；對策

2014年，山西省啟動(dòng)新一輪的采煤沉陷區(qū)綜合治理，受到沉陷區(qū)農(nóng)民的歡迎，顯示了良好的政策效果。2015年3月，山西省政府印發(fā)《山西省深化采煤沉陷區(qū)治理規(guī)劃（2014—2017年）》（以下稱《規(guī)劃》），受災(zāi)群眾的搬遷安置工作穩(wěn)步推進(jìn)。在此過程中，搬遷農(nóng)戶表現(xiàn)出多樣化的搬遷顧慮，反映了搬遷中的農(nóng)民困局，這關(guān)系到搬遷工作能否順利推進(jìn)，關(guān)系到群眾切身利益能否得到保障，關(guān)系到新移民社區(qū)的長久穩(wěn)定、和諧。

1 農(nóng)民的搬遷困局

（一）搬遷過程中的高成本

對于村民來說，當(dāng)前的沉陷區(qū)搬遷方案形成了較高的搬遷成本，導(dǎo)致搬遷意愿轉(zhuǎn)化成搬遷行為的過程中產(chǎn)生較大阻力，產(chǎn)生“沒搬的時(shí)候等搬遷，要搬遷了又不想搬”的現(xiàn)象?？傮w來看，搬遷農(nóng)戶對搬遷成本的顧慮主要來自三個(gè)方面：

1.顧慮搬遷安置房屋房價(jià)?！兑?guī)劃》規(guī)定，治理資金中的10%由居民個(gè)人承擔(dān)，按照12.08萬元的戶均成本計(jì)算，個(gè)人需承擔(dān)1.208萬元。從已經(jīng)完成沉陷區(qū)搬遷的村莊情況來看，存在部分農(nóng)戶因遷致貧，從事小規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶、勞動(dòng)力較少的農(nóng)戶、家庭成員包含“老弱病殘”的農(nóng)戶壓力尤大，表現(xiàn)尤為明顯。此外，多數(shù)農(nóng)戶在進(jìn)行新房面積意向登記時(shí)選擇了較大面積房屋，但難以支付60平米以外的個(gè)人購買部分費(fèi)用（每超出一平米，多支付2014元）。這導(dǎo)致部分農(nóng)戶長期滯留舊村，影響了整個(gè)搬遷進(jìn)程，也阻礙了舊村建設(shè)用地的重新開發(fā)利用。

2.憂心新社區(qū)生活成本。新增成本主要包括三項(xiàng)：一是新房裝修費(fèi)用，達(dá)到最基本的入住需求也需要支出上萬元。二是入住后的水電氣暖費(fèi)用。多數(shù)礦區(qū)村莊能夠借用煤礦修建的基礎(chǔ)設(shè)施，節(jié)省了村民的水電費(fèi)用，零星撿拾或煤企贈(zèng)送的煤炭基本滿足農(nóng)戶的燃料需求。離開礦區(qū)后，這部分費(fèi)用需要自行承擔(dān)。在調(diào)查過程中，還發(fā)現(xiàn)部分上樓農(nóng)民為節(jié)省水費(fèi)，將大小便裝在塑料袋中扔進(jìn)樓下的垃圾桶。三是日常蔬菜消費(fèi)。舊村中較大的院落允許農(nóng)民在房前屋后開辟小型菜園，所獲可供自家食用，但新社區(qū)不允許種植蔬菜。

3.資源收益共享機(jī)制喪失，形成新的機(jī)會成本。在仍有煤炭資源可供開采的村莊，農(nóng)民與煤炭企業(yè)形成了資源收益共享機(jī)制——礦產(chǎn)資源的開發(fā)導(dǎo)致大量土地被占用或破壞，影響了農(nóng)民生計(jì)，政府和煤企為維護(hù)礦區(qū)秩序、穩(wěn)定農(nóng)民情緒而給予其一定的補(bǔ)償[1]。離開資源意味著這一“增收渠道”的喪失，增加了隱形生活成本。

（二）搬遷后的就業(yè)養(yǎng)老壓力

生計(jì)問題關(guān)乎農(nóng)民能否在新社區(qū)住的安穩(wěn)。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)農(nóng)戶對搬遷都存在就業(yè)和養(yǎng)老憂慮，這成為影響農(nóng)戶搬遷意愿的重要因素，其中，對缺乏就業(yè)保障的擔(dān)心尤甚。

1.就業(yè)憂慮。從目前的搬遷情況來看，新居雖然保障了農(nóng)民的安全，提供了便利的生活設(shè)施，但由于當(dāng)前山西省縣域經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展水平不高，新居周邊產(chǎn)業(yè)缺乏，對沉陷區(qū)搬遷農(nóng)民，尤其是青年勞動(dòng)力的吸納能力不足，難以保障其就業(yè)，使新社區(qū)的吸引力極大削減。出現(xiàn)“搬得下不一定住得進(jìn)，住得進(jìn)不一定能生活”的困局。以致某些已搬遷農(nóng)戶返村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，丈夫回舊村、妻兒留新村，形成“一戶住兩村”現(xiàn)象。

2.養(yǎng)老憂慮。家庭養(yǎng)老和土地養(yǎng)老是當(dāng)前農(nóng)村最基本的養(yǎng)老方式。一方面，子女提供一定的經(jīng)濟(jì)支持和日常照料；另一方面，有勞動(dòng)能力的老人從事一定的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或?qū)⑼恋刈赓U出去，獲得一定的收入。但隨著農(nóng)村“空巢老人”的增多，家庭養(yǎng)老功能弱化，老年人日常照料成為新難題；一旦搬進(jìn)新社區(qū)，仍有勞動(dòng)能力的老人便與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)隔絕，種地再難養(yǎng)老?？傮w來看，原有養(yǎng)老模式難以為繼，搬遷農(nóng)戶養(yǎng)老堪憂。

2 突破采煤沉陷區(qū)搬遷困局的對策

（一）以農(nóng)民意愿為基礎(chǔ)，提供多樣化搬遷模式

單一的集中搬遷模式難以滿足農(nóng)民的需求，且容易造成土地浪費(fèi)。不少農(nóng)戶考慮到搬遷成本，更愿意搬到鄰村置地建房；一些老年人單獨(dú)居住缺乏照料，更傾向投奔子女；生活條件較好的，更希望搬進(jìn)集中建設(shè)的樓房；許多已經(jīng)在外地買房且長期離村的農(nóng)戶，更愿意進(jìn)行貨幣補(bǔ)償。

基于此，應(yīng)當(dāng)從群眾意愿出發(fā)，以集中搬遷安置為基礎(chǔ)，探索多種搬遷模式，將貨幣搬遷與集中安置結(jié)合起來。根據(jù)農(nóng)戶意愿建檔立卡，組織專門工作隊(duì)進(jìn)村入戶，調(diào)查農(nóng)戶的生活狀況和搬遷意愿，建立完善的搬遷檔案資料，將不同情況的農(nóng)戶進(jìn)行分類，制定差異化的搬遷計(jì)劃，因地制宜、因戶制宜地簽訂搬遷協(xié)議，在幾種固定模式的基礎(chǔ)上，農(nóng)民愿意選哪種就選哪種。避免“一刀切”，減輕大量建新屋帶來的土地壓力、土地浪費(fèi)。

尤其針對收入較低，難以支付搬遷費(fèi)用的農(nóng)戶，可以設(shè)立專項(xiàng)資金向其提供貸款，允許農(nóng)民分期償還，或通過參加義務(wù)勞動(dòng)的方式償還貸款，以幫助這部分農(nóng)戶盡快搬出沉陷區(qū)，減輕搬遷阻礙。

（二）結(jié)合精準(zhǔn)扶貧、項(xiàng)目扶貧，滿足就業(yè)需求

針對采煤沉陷區(qū)搬遷農(nóng)戶的困境實(shí)施定向扶貧、精準(zhǔn)扶貧，提供項(xiàng)目扶助，增加沉陷區(qū)移民就業(yè)率。首先，在現(xiàn)有財(cái)政支持的基礎(chǔ)上增加扶貧投入，對沉陷區(qū)移民進(jìn)行傾斜；為搬遷農(nóng)戶提供低息或無息貸款，鼓勵(lì)農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，提供有針對、多樣化的創(chuàng)業(yè)支持。其次，地方政府應(yīng)積極引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)駐移民新村，尤其注重引進(jìn)勞動(dòng)密集型企業(yè)，發(fā)展加工貿(mào)易，為企業(yè)提供優(yōu)惠政策。同時(shí)注重舊村土地的集中開發(fā)利用，根據(jù)土地狀況合理引進(jìn)項(xiàng)目，盤活閑置土地資源，解決部分就業(yè)，實(shí)現(xiàn)土地、人力雙利用。第三，對沉陷區(qū)搬遷農(nóng)戶進(jìn)行建檔立卡，逐村逐戶了解貧困情況，建立一對一幫扶制度，實(shí)現(xiàn)“定村、定戶、定人”，使每個(gè)貧困村有幫扶單位，每個(gè)貧困戶有幫扶干部。鼓勵(lì)幫扶干部和幫扶單位出錢出力，為貧困農(nóng)民介紹工作、提供就業(yè)指導(dǎo)，幫助村莊發(fā)展項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)、特色經(jīng)濟(jì)。

（三）發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，滿足養(yǎng)老需求

首先，發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老。在新社區(qū)建設(shè)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心、老年活動(dòng)室、老人診室、日間照料中心等為老人提供養(yǎng)老服務(wù)，加大對社區(qū)養(yǎng)老的資金扶持，減輕老年人負(fù)擔(dān)。尤其注重發(fā)展社區(qū)醫(yī)療，滿足老年人的醫(yī)療需求，通過政府補(bǔ)貼、社會資助增強(qiáng)社區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的公益性。

其次，發(fā)展機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。公立、民營結(jié)合，建立養(yǎng)老院、敬老院、福利院等專業(yè)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。嘗試建立土地抵押換機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、房屋抵押換機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的模式，允許老人將舊村土地或安置搬遷的房屋作價(jià)交給政府換取養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入券，老人在世時(shí)，土地或房屋使用權(quán)歸政府，老人去世后，可根據(jù)其機(jī)構(gòu)養(yǎng)老支出情況收取或退還遺產(chǎn)繼承人一定的費(fèi)用，并將土地或房屋交還遺產(chǎn)繼承人。

（四）建立資源共享機(jī)制，降低搬遷前后心理落差

搬遷村莊整體退出沉陷區(qū)后，地下仍有煤炭可供開采的，可允許村集體出面與煤企協(xié)商建立村企資源共享機(jī)制。由煤炭企業(yè)向村民提供一定的福利，降低村民心理落差，減少搬遷阻力。首先，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或縣政府出面協(xié)調(diào)，在煤企與村集體之間建立協(xié)商溝通平臺，規(guī)范協(xié)商流程，注重村集體與村民之間的信息互通、信息公開。其次，規(guī)范協(xié)商結(jié)果，形成有效文本協(xié)議，協(xié)議生效前注重征求村民代表會議或村民大會同意。

參考文獻(xiàn)

[1]石業(yè)迎.我國礦產(chǎn)資源開發(fā)利益共享機(jī)制研究——以山東省為例[D].山東大學(xué)碩士論文，2014.