從“智利經(jīng)驗”看“制度安排”的重要性

李佳穎

摘 要：在決定國家發(fā)展水平的各項因素中，制度安排至關(guān)重要。智利，這個歷史上十分貧困的拉美小國，歷經(jīng)近三十年的探索和實踐，通過穩(wěn)步推進(jìn)多層面的制度改革，基本實現(xiàn)了經(jīng)濟、政治和社會的成功轉(zhuǎn)型，并將成為率先跨越“中等收入陷阱”的拉美國家，躋身高收入國家行列。其經(jīng)驗值得探討和借鑒。

關(guān)鍵詞：發(fā)展；制度；智利；改革

發(fā)展，是亙古不變的時代主題。早在十八世紀(jì)，亞當(dāng)·斯密就在其經(jīng)濟學(xué)著作《國富論》中探討了如何“富國裕民”，此后學(xué)界和民間對這一問題的討論從未停止過。

論及決定國家發(fā)展水平的各項因素，目前主要有新制度主義、文化主義、現(xiàn)代化理論、依附理論、世界體系理論等。

在筆者看來，上述影響一國發(fā)展的諸多因素中，“制度安排”最為重要。

根據(jù)政治經(jīng)濟學(xué)理論，不同國家經(jīng)濟發(fā)展的初始制度結(jié)構(gòu)大相徑庭， 要求其發(fā)展路徑也相應(yīng)作出調(diào)整。對于任何國家的任何時期， 經(jīng)濟發(fā)展中的首要選擇是制度的選擇，不存在單一的成功發(fā)展模式。許多發(fā)展中國家長期忽視對基本的制度框架的“軟”投資， 而只突出特定的能帶來短期增長效應(yīng)的“硬”投資， 結(jié)果在舊的制度框架下， 市場經(jīng)濟得不到順利運行， 經(jīng)濟發(fā)展時常陷于困境中。這在拉美、中非、西南亞一些國家顯得尤為突出。

筆者因工作需要曾在拉美地區(qū)常駐三年。這期間，一方面被拉美各國迥異的風(fēng)情深深打動，另一方面也對拉美不同國家和地區(qū)間發(fā)展水平的差異頗為感觸。其中，智利的發(fā)展路徑和模式可謂獨樹一幟。在結(jié)束軍政府獨裁統(tǒng)治后，該國經(jīng)過20多年的探索和實踐，基本實現(xiàn)了政治、經(jīng)濟和社會的成功轉(zhuǎn)型。根據(jù)中國社科院拉丁美洲研究所的報告，智利將成為率先跨越“中等收入陷阱”的拉美國家，躋身高收入國家行列。該國取得長足發(fā)展的主要原因在于，根據(jù)本國實情，進(jìn)行多層面的制度改革，并取得了積極的效果。

1 智利近半世紀(jì)以來的發(fā)展路徑

1、上世紀(jì)70年代至90年代

二十世紀(jì)七十年代，智利曾是西班牙在拉美殖民地中最貧窮落后的國家之一。1970年，社會黨領(lǐng)袖阿連德領(lǐng)導(dǎo)的人民聯(lián)盟在大選中獲勝，阿連德當(dāng)選總統(tǒng)，并組成了人民聯(lián)盟政府。然而好景不長，1973年9月，智利反動派發(fā)動政變奪取政權(quán)，阿本人在政變中殉職。皮諾切特開始軍事獨裁。1980年，智利新憲法經(jīng)公民投票獲得通過。新憲法規(guī)定，1988年進(jìn)行等額選舉的總統(tǒng)大選，1990年還政于民。皮諾切特在那次大選中失利，帕特里西奧·埃爾文獲勝，出任總統(tǒng)。

皮諾切特在其獨裁期間，解散國會，廢除憲法，實施黨禁和言論禁錮，特別是殘暴鎮(zhèn)壓政治異見者，造成大量侵犯人權(quán)的事件。據(jù)不完全統(tǒng)計，有數(shù)千左翼人士被殺或失蹤，上百萬人被迫逃亡。然而，另一個不可磨滅的事實是，皮在任內(nèi)大力推進(jìn)新自由主義經(jīng)濟改革，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，全面開放市場和拓展自由貿(mào)易，智年均經(jīng)濟增長率高達(dá)8%，使得智一躍成為南美洲首屈一指的經(jīng)濟強國。

2、上世紀(jì)90年代至今

1990年文人政府上臺，基本延續(xù)軍政府時期的經(jīng)濟政策，同時加強財政紀(jì)律，推進(jìn)民主法治和社會事業(yè)建設(shè)，智利進(jìn)入一個新的發(fā)展時期。經(jīng)過20多年的探索與改革，智利已走出一條適合自己的發(fā)展道路，其經(jīng)濟多年保持較快增長，綜合競爭力、經(jīng)濟自由化程度、市場開放度、國際信用等級均為拉美之首，被視為拉美經(jīng)濟發(fā)展樣板。2010年，智利正式簽署加入經(jīng)濟合作與發(fā)展組織協(xié)定（簡稱經(jīng)合組織，即所謂的“富人俱樂部”），成為該組織第31個成員國，也是南美洲首個加入該組織的國家。近幾年來智經(jīng)濟平均增長率超過5%。

2 智利經(jīng)濟、政治和社會三個層面的制度改革

智利之所以能在不足三十年的時間里，超越歷史上的“欠發(fā)達(dá)”狀態(tài)，實現(xiàn)經(jīng)濟、政治和社會的成功轉(zhuǎn)型，并率先跨越“中等收入陷阱”躋身高收入國家行列，與其常年以來堅持不懈地進(jìn)行多層面制度改革密不可分。以下著重就智利經(jīng)濟、政治和社會三個層面的制度改革進(jìn)行分析：

1、經(jīng)濟制度

一是堅持奉行市場經(jīng)濟。

智利早在上世紀(jì)70年代軍政府統(tǒng)治時期即率先在拉美進(jìn)行了新自由主義經(jīng)濟改革。盡管也未能避免80 年代初的經(jīng)濟衰退和債務(wù)危機創(chuàng)傷，但智利經(jīng)濟在1984 年就率先恢復(fù)增長，并長期以來保持穩(wěn)定增長。1980-1989年，智經(jīng)濟累積增長27. 5% ， 比同期整個拉美地區(qū)的經(jīng)濟平均累積增長高出1倍多；1990-1999年，智經(jīng)濟平均增長率達(dá)7%，被譽為拉美新自由主義改革的成功樣板。智利市場經(jīng)濟模式較類似于“美國市場經(jīng)濟模式”，即“企業(yè)自主型”市場經(jīng)濟模式。智利秉承“小政府、大市場”理念，堅持法制化、透明化、競爭化，政府職能在于保證市場環(huán)境的有序、健康，限制壟斷，保護競爭。政府賦予企業(yè)充分的自主權(quán)利和創(chuàng)新激勵，保障后者作為微觀經(jīng)濟活動主體的發(fā)展，從而推進(jìn)宏觀經(jīng)濟的整體發(fā)展。

二是堅持出口導(dǎo)向的經(jīng)濟增長模式。

智利是較早實行改革開放的國家。1974年智開始貿(mào)易體制改革，至80年代，已基本形成開放、透明的貿(mào)易體制，統(tǒng)一關(guān)稅稅率僅10%，并消除了所有非關(guān)稅壁壘。90年代以來，政府一方面積極推進(jìn)自由貿(mào)易戰(zhàn)略，調(diào)整國內(nèi)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，鼓勵以銅為主的礦業(yè)、以紙漿為主的林業(yè)、以三文魚養(yǎng)殖和遠(yuǎn)洋捕撈為主的漁業(yè)和以紅酒、鮮果出口為主的農(nóng)業(yè)等優(yōu)勢支柱產(chǎn)業(yè)，積極參與國際競爭；另一方面把商簽自由貿(mào)易協(xié)定作為新的經(jīng)濟外交重點，目前智已同世界上50多個國家或地區(qū)經(jīng)濟集團簽署了雙邊及“單邊對多邊”的貿(mào)易協(xié)定，為其發(fā)展國際貿(mào)易爭取了許多“例外”的優(yōu)惠政策。2006年中智自由貿(mào)易協(xié)定生效以來，中智雙邊貿(mào)易快速增長。2013年智利是中國在拉美地區(qū)僅次于巴西、墨西哥的第三大貿(mào)易伙伴，中國是智利在全球的第一大貿(mào)易伙伴，第一大出口目的國和第二大進(jìn)口來源國。

一份來自智利大學(xué)經(jīng)濟學(xué)系的調(diào)研文章認(rèn)為，智利經(jīng)濟模式轉(zhuǎn)型的成功，主要來源于兩個方面，一是政府意識到國內(nèi)市場狹小內(nèi)需乏力，因而著力發(fā)掘礦產(chǎn)、農(nóng)林漁業(yè)等資源豐富的比較優(yōu)勢，積極開拓海外市場，建立出口導(dǎo)向的經(jīng)濟增長模式；二是始于上世紀(jì)70年代的智利經(jīng)濟改革，正好與世界經(jīng)濟全球化趨勢同步，智利在此輪大潮中占得了先機，抓住了機遇。

三是堅持穩(wěn)健的財政政策。

智利國土面積和國內(nèi)市場狹小，對外部沖擊的抵抗力十分有限，因此歷屆政府均秉承“居安思危”的前瞻意識，在保證宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定持續(xù)增長的前提下，采取穩(wěn)健謹(jǐn)慎的財政政策。例如，政府為固化出口增長帶來的財富效應(yīng)，采取了適度限制公共開支、建立穩(wěn)定基金保持公共財政相當(dāng)于國內(nèi)生產(chǎn)總值1%的結(jié)構(gòu)性盈余。這使智利擺脫了外債壓力，同時適度加大針對國家基礎(chǔ)設(shè)施的投資，維持國家對社會保障體系的資金投入，取得了較好的經(jīng)濟、社會效果。始于2007年的美國次貸危機和隨后的歐洲債務(wù)危機席卷全球，智雖因國際市場原料價格下跌和外部市場萎縮等因素受到影響，但基本經(jīng)濟面仍總體向好，是拉美乃至全球范圍內(nèi)在經(jīng)濟危機中仍保持經(jīng)濟增長的國家之一。

2、政治體制

一是堅持“民主憲政”。

智利民主政治的歷史源遠(yuǎn)流長。智利議會成立于1811年，是南美最古老的議會之一。1973年軍事政變后，議會遭到解散。1988年10月，智以全民公決的形式?jīng)Q定恢復(fù)民主制度，議會于1990年恢復(fù)職權(quán)。智利實行立法、行政、司法三權(quán)分立的政治體系。

1990年，智文人政府上臺后，一方面把握“轉(zhuǎn)型正義”的力度，對獨裁時期的民族創(chuàng)傷提出“原諒與忘卻”的原則，積極面對未來，相對平穩(wěn)地實現(xiàn)了民主和解；另一方面積極修憲、強化法制，穩(wěn)步推進(jìn)憲政改革節(jié)奏，保證了轉(zhuǎn)型期間政治和社會的穩(wěn)定，避免了“體制性鐘擺”現(xiàn)象。

二是建立反腐倡廉型政府。

自1995年透明國際發(fā)布全球清廉指數(shù)以來，智利一直名列拉美國家首位，2013年位居全球177個國家中的第22位。在智利經(jīng)濟改革之初，該國特別加大力度約束公權(quán)和反腐倡廉，使得國家經(jīng)濟在市場化過程中的權(quán)利尋租現(xiàn)象得到了有效控制。

首先是構(gòu)建多層次的監(jiān)督體制。外部監(jiān)督包括政治監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政-法律監(jiān)督和公民監(jiān)督；內(nèi)部監(jiān)督則通過政府內(nèi)審機制實現(xiàn)，即專設(shè)的“政府內(nèi)部總審計委員會”。

其次是打造透明政府。政府機關(guān)通過信息化平臺大力推行政務(wù)公開，國家領(lǐng)導(dǎo)、政要和主要官員實行財產(chǎn)申報制度，公務(wù)支出和公務(wù)出行信息全部公開，接受公民的監(jiān)督、舉報和建議。

再次是嚴(yán)格管理公務(wù)人員。一是在錄用時奉行公平、平等、競爭和擇優(yōu)原則，二是建立完備的公務(wù)員管理制度和法律規(guī)范，以外力促使其廉潔奉公，三是建立公務(wù)員回避制度，防止任人唯親、結(jié)幫營私。

3、社會政策

一是獨特的養(yǎng)老金制度。

智利養(yǎng)老金制度改革始于上世紀(jì)70年代，發(fā)展至今已形成一套以個人繳費、私人機構(gòu)運營、市場調(diào)配、國家托底為基本特征的完整體系。勞動者在自主選擇的養(yǎng)老金管理公司開立賬戶，將每月應(yīng)稅所得收入的10%存入該賬戶，私人養(yǎng)老金公司在法律嚴(yán)格限制的范疇內(nèi)進(jìn)行資本投資，再將投資所得利潤按法定時間和要求返還至該個人賬戶。政府對養(yǎng)老金安全承擔(dān)最終風(fēng)險和責(zé)任，如果該勞動者因管理公司破產(chǎn)或個人失業(yè)、喪失勞動能力等原因，到期無法達(dá)到法定最低福利水平，國家將提供差額補貼。對于個人來說，多繳多得，消除晚年后顧之憂；對于各養(yǎng)老金管理公司來說，為了在市場競爭中吸引和留住參與的勞動者，必須努力提高服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率，同時降低管理成本以達(dá)到盈利目的；對于政府來說，一方面擺脫了沉重的財政養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，另一方面活躍了資本市場，側(cè)面刺激了國家經(jīng)濟的發(fā)展。

二是醫(yī)療保險制度。智利根據(jù)自身國情，建立了混合醫(yī)療保健制度，即由公立醫(yī)院和私營醫(yī)療機構(gòu)共同向人民提供醫(yī)療服務(wù)。在保證公平方面，政府投入大量資金用以改善全國近2000家公立醫(yī)院和社區(qū)診所的基礎(chǔ)設(shè)施，建立“國家健康保障基金”分配給面向普通大眾的醫(yī)療機構(gòu)和醫(yī)生護士，同時規(guī)定私立醫(yī)院的醫(yī)生每年必須在公立醫(yī)院服務(wù)一定時限，才能通過每年的執(zhí)照檢查。在提高效率和提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)方面，建立私人醫(yī)療保險制度，成立私營醫(yī)療保險公司，為有一定經(jīng)濟基礎(chǔ)的人群提供高標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)質(zhì)化服務(wù)。

三是社會救助金制度。智利的社會救助金主要由國家財政負(fù)擔(dān)，由福利標(biāo)準(zhǔn)委員會管理和支出。智民間組織和基金會另可通過不同渠道籌集專項資金，用以救助不同的社會弱勢群體，如嬰幼兒、婦女、失業(yè)人員、貧困戶等。

綜上所述，智利通過近三十年的探索和實踐，通過穩(wěn)步推進(jìn)經(jīng)濟、政治和社會層面的體制改革，走出了一條適合自己的發(fā)展之路。智利以自主可控的開放型經(jīng)濟改革，輔以廉潔高效的政府機制，加之兼顧公平的社會政策，保持了常年的經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。其發(fā)展經(jīng)驗值得許多發(fā)展中國家參考和借鑒。