讓農(nóng)民受益的東平“土改”

雷宇+朱娟娟

30多年前，主政安徽的山東東平人萬(wàn)里，在安徽全省推動(dòng)包產(chǎn)到戶、分戶經(jīng)營(yíng)，帶來(lái)中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第一次飛躍。從2012年開始，在萬(wàn)里的家鄉(xiāng)東平，一種探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的新模式——在分戶經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上推動(dòng)土地股份合作，如星星之火正在燎原。

“如果說(shuō)包產(chǎn)到戶是脫貧所逼，東平土改則是致富所逼?！比A中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院院長(zhǎng)徐勇認(rèn)為，當(dāng)全面建成小康社會(huì)進(jìn)入攻堅(jiān)期，破局首在“三農(nóng)”，東平3年來(lái)的土地改革試驗(yàn)價(jià)值由此凸顯。

困境倒逼改革，出路在哪兒？

東望泰山，西臨黃河，地處山東省西南部的東平縣，山、水、平原各占三分之一，自古以農(nóng)業(yè)為主。

“東平山好、水好、人更好，什么都不缺，就是缺錢?！边@是華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院院長(zhǎng)徐勇對(duì)當(dāng)?shù)氐牡谝挥∠蟆?/p>

用東平縣銀山鎮(zhèn)南堂子村黨支部書記、村委會(huì)主任鄭燦賓的話說(shuō)，“村民窮，村集體更窮”。以前，360戶村民，人均耕地不足3分，且多分散在山坡上。村民外出打工或打魚為生?！澳咸米庸质抡娌簧伲角逅泔L(fēng)光好，只見大哥不見嫂。”流傳在村民中的這句順口溜，描述的是這里窮得娶不起媳婦。

而在東平縣彭集街道安村，地少且分散，種地不掙錢。2011年前，村委會(huì)辦公場(chǎng)所僅有兩張桌子、3把椅子，還欠著24萬(wàn)元外債，村里曾經(jīng)9年沒(méi)有村主任。

南堂子村與安村，是前些年?yáng)|平縣農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)薄弱的一個(gè)縮影。

東平縣縣委書記趙德健上任以來(lái)，走訪了100多個(gè)村，寫下《用腳步丈量民情》一書。書中，100多個(gè)村莊的共同點(diǎn)，就是村級(jí)治理沒(méi)錢。趙德健深有體會(huì)，村民沒(méi)錢，意味著物質(zhì)生活幸福指數(shù)低下；村集體沒(méi)錢，則意味著說(shuō)話沒(méi)人聽。

東平縣提供的一組數(shù)據(jù)顯示，2011年，全縣716個(gè)行政村，沒(méi)有集體收入的村莊276個(gè)，占38.5%；村莊集體經(jīng)濟(jì)在3萬(wàn)元以下的，占21.4%。也就是說(shuō)，近四成村莊屬于“空殼村”，還有兩成多村莊集體經(jīng)濟(jì)薄弱。

農(nóng)民與村集體都沒(méi)錢，鄉(xiāng)村發(fā)展陷入惡性循環(huán)……東平縣縣委、縣政府意識(shí)到，傳統(tǒng)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理體制和發(fā)展模式，已很難適應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需求。

出路在哪兒？

2012年，東平縣與華中師大中國(guó)農(nóng)村研究院展開合作，探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展新路徑。

大量的實(shí)地調(diào)查研究讓課題組明確，東平農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展已走到新的“十字路口”：

全縣17萬(wàn)農(nóng)戶承包土地，戶均5.1畝，大部分以家庭經(jīng)營(yíng)為主，土地零碎、過(guò)于分散，生產(chǎn)效率低，很難獲得規(guī)模效益，農(nóng)民增收困難；

農(nóng)村大量青壯年勞動(dòng)力外出，農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)依賴程度減弱，農(nóng)業(yè)兼業(yè)化、老齡化、女性化經(jīng)營(yíng)日益明顯，難以形成現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)，經(jīng)營(yíng)體系亟待創(chuàng)新；

村級(jí)收入不僅少，且缺乏有效來(lái)源，相當(dāng)數(shù)量的村莊集體經(jīng)濟(jì)空殼，村莊治理陷入困局。

有沒(méi)有一種方式，可以既充分利用農(nóng)村現(xiàn)有資源，又能調(diào)動(dòng)農(nóng)戶積極性，并引入現(xiàn)代先進(jìn)運(yùn)營(yíng)、管理模式，實(shí)現(xiàn)效益與效率兼得？

成立土地股份合作社，讓農(nóng)民的土地成為獲取收益的一種資產(chǎn)

2012年10月26日，東平縣接山鎮(zhèn)后口頭村炬祥土地股份合作社成立，成為山東省首批、泰安市首家土地股份合作社。

所謂土地股份合作，就是通過(guò)土地入股、市場(chǎng)運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體的重塑?！皯魬粲型恋?，戶戶能加入”。具體說(shuō)就是將土地確權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)相結(jié)合，將農(nóng)民土地股份化，引導(dǎo)農(nóng)民以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股。以此讓農(nóng)民的土地，成為能夠從合作社經(jīng)營(yíng)中獲取收益的一種資產(chǎn)。

“但這種合作，又不僅僅是土地的封閉聯(lián)合，而是以土地為基礎(chǔ)的開放式聯(lián)合?！闭n題組成員黃振華介紹，在這個(gè)過(guò)程中，不同于人民公社式的生產(chǎn)要素簡(jiǎn)單聯(lián)合，農(nóng)村最為匱乏的資本、技術(shù)、管理等生產(chǎn)要素，也得以有效引入。

東平在土地股份合作社的發(fā)展過(guò)程中，要求合作社成立獨(dú)立的管理結(jié)構(gòu)，理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)均由入社農(nóng)民共同選舉產(chǎn)生，分別負(fù)責(zé)日常管理、經(jīng)營(yíng)與監(jiān)管。重大決策則采取社員大會(huì)表決形式，社員根據(jù)合作制原則，平等享有決策權(quán)。利益分配方面，則按股分紅。

“炬祥土地股份合作社”成立之初，共有17家農(nóng)戶，202畝耕地、100畝河灘地，栽植國(guó)槐、法桐等。現(xiàn)如今，全村村民踴躍加入合作社，入社土地1060畝，村集體荒灘地350畝，產(chǎn)業(yè)涵蓋鄉(xiāng)村旅游，綠化、經(jīng)濟(jì)苗木，紫薯種植等。

根據(jù)合作社的方案，農(nóng)戶土地1畝為1股，集體的灘涂地質(zhì)量稍差，每?jī)僧€為1股。2014年5月，合作社第一次分紅，農(nóng)民每畝耕地在獲得1000元保底股金的基礎(chǔ)上，分得200元紅利；村集體也獲得數(shù)萬(wàn)元保底利益與分紅。

通過(guò)以點(diǎn)帶面，示范引導(dǎo)，截至2015年10月，東平全縣共發(fā)展土地股份合作社55家，入社農(nóng)戶7809戶，規(guī)模經(jīng)營(yíng)土地4.36萬(wàn)畝。

根據(jù)各村實(shí)際，如今，在東平，土地股份合作已探索出3種經(jīng)營(yíng)模式：引入外部資金、技術(shù)和管理，打造新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的合作經(jīng)營(yíng)型；將土地整體對(duì)外租賃，穩(wěn)定獲取租賃收入，實(shí)現(xiàn)規(guī)模種植、提高土地產(chǎn)值的內(nèi)股外租型；自主培育產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)型。

無(wú)論農(nóng)民還是村集體，收益不僅體現(xiàn)在錢這一方面

東平縣農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組成立伊始，就確定了一條基本原則：“改革的首要目的，是讓農(nóng)民受益?！?/p>

在東平，凡參與了土地股份合作的農(nóng)民，都有一個(gè)新的稱號(hào)：“三金”農(nóng)民（租金+股金+薪金）。具體來(lái)說(shuō)，既有土地租金作為基本收益，也有由彈性分紅、風(fēng)險(xiǎn)收益、務(wù)工報(bào)酬構(gòu)成的增值收益。

課題組介紹，合作社收益方面，按一定比例提取風(fēng)險(xiǎn)金、公益金后，首先保證土地基本收益，不論是農(nóng)戶土地還是村集體土地，入股土地每畝可拿到1000元左右的固定租金，這是保本收益，還可以視情況浮動(dòng)。其次是按股分紅。收益剩余部分，則根據(jù)股權(quán)和契約分配。

“加入合作社，除了保底租金、年底紅利，平時(shí)在苗木基地打工，每年還另有七八千元?jiǎng)趧?dòng)報(bào)酬，挺合算?！苯由芥?zhèn)后口頭村村民趙恒水說(shuō)。

一個(gè)典型的案例是：不同于2011年前的衰敗，彭集街道安村如今已是另一番景象。安村“安大土地股份合作社”成立后，單引進(jìn)公司建成中藥材種植基地這一項(xiàng)，集體就能收入30多萬(wàn)元。短短兩年間，安置就業(yè)500余人，入股農(nóng)民人均增收4000元，村集體年收入達(dá)150萬(wàn)元。

無(wú)論農(nóng)戶還是村集體，收益不僅體現(xiàn)在錢這一方面。

在課題組看來(lái)，土地股份合作，為農(nóng)民搭建了合作紐帶：以土地為中心，農(nóng)民能有效地參與進(jìn)來(lái)，形成新型經(jīng)濟(jì)共同體，農(nóng)民市場(chǎng)地位提高了，并且充分享受入社、退社自由。

農(nóng)村市場(chǎng)化改革也得以推進(jìn)：一家一戶承包土地的凝固格局被打破，實(shí)現(xiàn)了土地由資產(chǎn)向資本的轉(zhuǎn)變；培育了新型農(nóng)民，愿種田的有田種，不愿種田的可以擺脫土地束縛，持股進(jìn)城；而引入的公司管理模式，則改變了傳統(tǒng)家戶經(jīng)營(yíng)模式。

對(duì)村集體來(lái)說(shuō)，通過(guò)土地股份合作，有了穩(wěn)定收入，服務(wù)村民的能力也更強(qiáng)。

有了集體收入，村集體在管理上更有話語(yǔ)權(quán)，村民凝聚力也在增強(qiáng)。

安村黨支部書記孫慶元介紹說(shuō)，有了安大合作社，不僅村里的水、電、路、醫(yī)、學(xué)等基礎(chǔ)設(shè)施和村民福利大大改善，村里考取大學(xué)本科的孩子，養(yǎng)老院老人等人群，還可以獲得獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)助。

通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)折股到戶，農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)的占有權(quán)和受益權(quán)更加明確，農(nóng)民和集體的利益聯(lián)結(jié)增強(qiáng)，有效激發(fā)了農(nóng)民的民主參與意識(shí)。2013年，安村修一條路，概算投資17萬(wàn)元，最后，全村各戶踴躍出義務(wù)工，僅花費(fèi)了15萬(wàn)元就修好了。

東平縣一項(xiàng)最新統(tǒng)計(jì)顯示，到2014年年底，東平縣農(nóng)民人均純收入，由2011年的6936元增長(zhǎng)到10598元。

“替老百姓做主，不如讓老百姓做主”

“人還是那些人，地還是那些地，為什么就不一樣了呢？”在鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研中，東平縣農(nóng)村體制改革小組副組長(zhǎng)、縣委辦公室常務(wù)副主任白常順經(jīng)常聽到這樣的感慨。

在白常順看來(lái)，東平此次土地股份合作改革的—個(gè)經(jīng)驗(yàn)就是，東平的實(shí)踐探索不是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)拍腦袋想出來(lái)的，而是從實(shí)際出發(fā)，為解決問(wèn)題起步的。政府沒(méi)有搞運(yùn)動(dòng)，而是或熟一個(gè)引導(dǎo)一個(gè)，因地制宜，特色發(fā)展；政府部門雖然還是主導(dǎo)，但僅僅是引導(dǎo)，而非站到前臺(tái)，“但凡不是以老百姓為主體的，都干不長(zhǎng)?！?/p>

經(jīng)歷了這場(chǎng)改革，東平縣委書記趙德健感慨，自上而下地“搞運(yùn)動(dòng)”已不符合實(shí)際，“這場(chǎng)改革純粹由農(nóng)民自己來(lái)推動(dòng)，而非以往的行政命令式。替老百姓做主，不如讓老百姓做主?！壁w德健說(shuō)，“農(nóng)業(yè)有自身的規(guī)律，鄉(xiāng)村治理也有自身發(fā)展的規(guī)律。在農(nóng)村，不一定非要這種模式那種模式，農(nóng)民自己認(rèn)可的、簡(jiǎn)單實(shí)用就好?！?/p>

課題組成員、華中師大中國(guó)農(nóng)村研究院的萬(wàn)磊博士長(zhǎng)期在東平駐點(diǎn)。在萬(wàn)磊看來(lái)，東平“土改”，走過(guò)了一段比較長(zhǎng)的探索歷程，但正是這種自下而上的探索，才有了來(lái)自底層的創(chuàng)新與政府的上下互動(dòng)，一起推動(dòng)了改革的進(jìn)程。

萬(wàn)磊舉了個(gè)例子，在接山鎮(zhèn)后口頭村，一開始，農(nóng)戶們是把土地租給鄰縣幾個(gè)蔬菜種植大戶，但收獲以后市場(chǎng)行情十分不好，大戶棄田“跑了”。后來(lái)，農(nóng)戶們就想，我們能不能自己成立一個(gè)土地股份合作社呢？大家一起入股，一起闖出一條路。包括后來(lái)，農(nóng)戶怎么入股，不愿意入股的可采取土地置換的形式，合作社由誰(shuí)來(lái)管理、怎么管理等，“都是農(nóng)戶自己提出來(lái)，并與村集體長(zhǎng)期反復(fù)溝通、協(xié)商出來(lái)的?！?/p>

“可以說(shuō)，這就是一個(gè)由農(nóng)戶們自主決斷的過(guò)程。”在萬(wàn)磊看來(lái)，以往，由政府主導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)等，雖然快是快，但由于是政府帶著任務(wù)自上而下的改革，而政府畢竟不是市場(chǎng)主體，與市場(chǎng)隔了一層，對(duì)市場(chǎng)不夠敏感，“非常容易導(dǎo)致決策失誤，（改革）不如由農(nóng)民自己選擇”。

“慢是慢了一點(diǎn)，但由于改革是農(nóng)戶們基于自己的利益來(lái)推動(dòng)的，農(nóng)民的主動(dòng)性更高?！比f(wàn)磊說(shuō)，土地股份合作社的成立是好事，但不能侵害到農(nóng)戶的利益，這個(gè)時(shí)候，政府部門主要起監(jiān)管、規(guī)范的作用。

在一次研討會(huì)上，徐勇表示，東平“土改”基于實(shí)際，從問(wèn)題出發(fā)，“就像當(dāng)年鼓勵(lì)包產(chǎn)到戶一樣，改革就是一個(gè)試錯(cuò)的過(guò)程?！?