日本國土開發(fā)：如何應(yīng)對現(xiàn)實(shí)難題

胡俊凱

從1960年代初至今，以中央政府為核心，日本共制訂過五次全國性綜合開發(fā)計(jì)劃，目前正在醞釀制定第六次計(jì)劃。

日本地區(qū)間貧富分化問題自1960年代開始發(fā)生，迄今沒有得到根本解決。近年又出現(xiàn)了人口急劇下降趨勢，加上東日本大地震、阪神大地震所帶來的對重大自然災(zāi)害的擔(dān)憂，促使政府和研究機(jī)構(gòu)加強(qiáng)了國土開發(fā)計(jì)劃的針對性。從1960年代初至今，以中央政府為核心，日本共制訂過五次全國性綜合開發(fā)計(jì)劃，目前正在醞釀制定第六次計(jì)劃。在一次座談中，日本國土交通省國土政策局審議官館逸志、前審議官鹽谷隆英向我們評述了前幾次計(jì)劃出臺的背景和效果，介紹了制訂新開發(fā)計(jì)劃的一些理念。

建立工業(yè)新基地帶動(dòng)落后地區(qū)發(fā)展

第一次全國綜合開發(fā)計(jì)劃的基礎(chǔ)是1960年池田內(nèi)閣提出的“國民收入倍增計(jì)劃”。“國民收入倍增計(jì)劃”可以說是日本經(jīng)濟(jì)高速增長的開端，其核心內(nèi)容就是通過打造京濱（東京與橫濱）、名古屋、阪神（大阪與神戶）、北九州四大工業(yè)地帶，來帶動(dòng)日本經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這四個(gè)地區(qū)，除了北九州是朝著日本海方向，其他三個(gè)都是面向太平洋，所以人們又稱之為“太平洋帶狀經(jīng)濟(jì)帶”。

“國民收入倍增計(jì)劃”在內(nèi)閣審議期間，受到“四大工業(yè)地帶”以外地區(qū)的批評。因此，內(nèi)閣審議時(shí)追加了一條：為了縮小各地區(qū)貧富分化的情況，應(yīng)制定一個(gè)綜合開發(fā)計(jì)劃，這樣才能批準(zhǔn)該收入倍增計(jì)劃。鹽谷隆英說，日本貧富分化的問題影響到政治層面，這是例子。

經(jīng)過兩年時(shí)間的深入研討，日本于1962年推出了第一次全國綜合開發(fā)計(jì)劃，其核心思想是為了縮小地區(qū)收入的差距，把工業(yè)向各個(gè)地方分散。這種分散不是撒胡椒面式地把工業(yè)向地方平均分?jǐn)?，而是先選擇幾個(gè)基地，把這些基地作為助推器來搞活當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)。這種做法被稱為據(jù)點(diǎn)開發(fā)方式，或基地開發(fā)方式。

根據(jù)這一方式，日本通過制定特別法律，在1964年到1966年間，選定了15個(gè)新的產(chǎn)業(yè)城市和6個(gè)工業(yè)開發(fā)特別地區(qū)，讓工業(yè)分散到這些地區(qū)，然后再向周邊擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)。新產(chǎn)業(yè)城市和工業(yè)開發(fā)特別地區(qū)計(jì)劃一直制定到2000年度第6次計(jì)劃為止，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面給了這些城市和地區(qū)特別的補(bǔ)助金，累計(jì)投資達(dá)到97萬億日元。

其中，面向太平洋的鹿島地區(qū)、瀨戶內(nèi)海的岡山地區(qū)、九州的大分地區(qū)等，在工業(yè)開發(fā)和經(jīng)濟(jì)輻射方面取得了較大成績，達(dá)到了預(yù)期的目標(biāo)。而其他地區(qū)的工業(yè)開發(fā)并沒有特別好的發(fā)展，如東北的秋田地區(qū)，根本沒有形成工業(yè)的轉(zhuǎn)移。

解決“過密”和“過疏”問題

第一次國土綜合開發(fā)計(jì)劃預(yù)想的GDP增長率是7.2%，這與“國民收入倍增計(jì)劃”的目標(biāo)是一致的。鹽谷隆英說，年增長率如果按照這個(gè)速度，十年就翻番了。而當(dāng)時(shí)的增長率還超過了這一預(yù)測，每年都在10%以上。

但與第一次計(jì)劃思路相反的是，人口和產(chǎn)業(yè)更加向大城市集中，形成了大城市密度過大的嚴(yán)重問題，而人口流失的地方則出現(xiàn)了過疏的問題。

從這一時(shí)期起，日本出現(xiàn)“過密”和“過疏”兩個(gè)詞。為解決這個(gè)問題，1969年日本提出了第二個(gè)全國綜合開發(fā)計(jì)劃，當(dāng)時(shí)叫“新全總”。 鹽谷隆英認(rèn)為，這本是當(dāng)時(shí)日本制定的一個(gè)非常具有戰(zhàn)略眼光的計(jì)劃，但因計(jì)劃推出之時(shí)，日本正進(jìn)入高速增長時(shí)期，伴隨而來的是嚴(yán)重的公害和污染，因此輿論認(rèn)為這個(gè)計(jì)劃是破壞壞境的元兇，對其評價(jià)并不高。

第二次計(jì)劃的特點(diǎn)是推出信息化、高速化的新理念，希望從根本上有效利用國土，實(shí)現(xiàn)人與自然的可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展，解決地區(qū)收入差距問題。這次計(jì)劃以導(dǎo)入大規(guī)模開發(fā)項(xiàng)目為實(shí)現(xiàn)途徑。

第一種類型是在全國先形成網(wǎng)絡(luò)。以東京為中心，北邊到北海道札幌1000公里，西邊到九州福岡1000公里，形成一個(gè)主軸，以軸為中心形成交通網(wǎng)絡(luò)。導(dǎo)入的大規(guī)模開發(fā)項(xiàng)目，就是建了新干線之類的高速路。東京到福岡的新干線早已建成;東京到北海道的新干線，關(guān)鍵一段即青森到函館的海底隧道，今年3月26日要建成通車。過了海底隧道到札幌的一段大概到2031年可以通車。鹽谷隆英說，從計(jì)劃出來之后花六七十年才逐漸實(shí)現(xiàn)，由此可見這項(xiàng)國土計(jì)劃也是一個(gè)長期的戰(zhàn)略性規(guī)劃。

第二種類型是建設(shè)大規(guī)模工業(yè)基地，將其建到離東京較遠(yuǎn)的地方。當(dāng)時(shí)規(guī)劃了三個(gè)離東京很遠(yuǎn)的工業(yè)基地，一是北海道苫小牧東部，二是東北陸奧小川原，三是南九州志布志灣。但是這三個(gè)工業(yè)基地都沒實(shí)現(xiàn)，因?yàn)橛?jì)劃推出后不久就遭遇了石油危機(jī)，日本經(jīng)濟(jì)從以往的高速增長轉(zhuǎn)變?yōu)榉€(wěn)定增長，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也逐漸出現(xiàn)了轉(zhuǎn)型。

因此，為重工業(yè)準(zhǔn)備的大片土地一直沒有利用。東北的工業(yè)基地放在青森縣，冬天一片荒涼的雪原，什么都沒有。但是，也正因?yàn)榻?jīng)歷了石油危機(jī)，人們意識到儲備石油是一個(gè)國家的關(guān)鍵問題，所以東北這一原來用作工業(yè)基地的地方被用來建造了很多油罐，建成了國家石油儲備基地。但當(dāng)初計(jì)劃的工業(yè)用地一直放置著?？梢哉f建設(shè)大規(guī)模工業(yè)基地這部分計(jì)劃是失敗的。

在第二次全國綜合開發(fā)計(jì)劃中還有一部分內(nèi)容，叫“廣域生活圈構(gòu)想”，即在地區(qū)開發(fā)中，先設(shè)定一個(gè)核心的地方城市，通過建設(shè)與圈域內(nèi)各個(gè)地方連接的交通體系，以此形成一個(gè)廣域的生活圈。這一構(gòu)想一直延續(xù)到第三、四、五次國土開發(fā)規(guī)劃中。

第二次全國綜合開發(fā)計(jì)劃推出之后，由于環(huán)境污染問題惡化，市民的反對情緒越來越高漲，加上石油危機(jī)的出現(xiàn)和日本物價(jià)的高漲，市民反對開發(fā)的情緒達(dá)到了極限。

1972年田中角榮內(nèi)閣上臺，提出了日本列島改造論，基本上繼承了二次開發(fā)規(guī)劃的內(nèi)容。田中內(nèi)閣因受賄丑聞倒臺，日本經(jīng)濟(jì)高速增長的時(shí)代也告一段落。鹽谷隆英認(rèn)為，日本經(jīng)濟(jì)高速增長是1960年代到1970年代初，也就十二三年，最長也就十五年時(shí)間。

不理想的第三、四次計(jì)劃

1977年制定的第三次全國綜合開發(fā)計(jì)劃，成型于日本經(jīng)濟(jì)高速增長結(jié)束之后。它推出了一個(gè)“定居圈構(gòu)想”，即把全國分為兩百到三百個(gè)定居圈，實(shí)現(xiàn)人與自然協(xié)調(diào)的居住環(huán)境。這一構(gòu)想以日本歷史上江戶時(shí)代的藩為模型，沿著河川的流域，包括周圍的森林、田地、街區(qū)，相互依存，實(shí)現(xiàn)循環(huán)型的居住環(huán)境。當(dāng)時(shí)提出的這個(gè)概念也叫流域圈。

后來上臺的大平內(nèi)閣又推出了一個(gè)“田園都市國家構(gòu)想”，基本理念就是定居圈的構(gòu)想。這一構(gòu)想在全國范圍內(nèi)選擇44個(gè)地區(qū)作為定居圈的示范區(qū)，政府給予一定的財(cái)政支持。但是最后做出來的示范區(qū)都不是很理想，可以說沒有成功的示范例子。

第一、二次石油危機(jī)期間，日本人口向東京地區(qū)集中的現(xiàn)象有所緩解，但是1980年代之后，人口又再一次向首都圈聚集，出現(xiàn)“向一極集中”的現(xiàn)象，產(chǎn)業(yè)不景氣和失業(yè)問題嚴(yán)重。

針對這一現(xiàn)象，1987年日本制定了第四次全國綜合開發(fā)計(jì)劃。這項(xiàng)計(jì)劃的理念是要構(gòu)成一個(gè)“多級分散型國土”， 其實(shí)質(zhì)內(nèi)容是在國內(nèi)建成高規(guī)格的公路，總長14000公里，其中高速公路11000公里，使之形成一個(gè)網(wǎng)絡(luò)，讓日本各地核心城市的周邊地區(qū)，一個(gè)小時(shí)左右都可以利用到高速公路。當(dāng)時(shí)提出11000公里的高速公路計(jì)劃，在內(nèi)閣審議時(shí)已經(jīng)被縮短到7300公里。后來日本政壇發(fā)生政權(quán)轉(zhuǎn)換，有很多建設(shè)項(xiàng)目又都暫時(shí)擱置凍結(jié)了。

在構(gòu)造多級分散型國土的同時(shí)，第四次全國綜合開發(fā)計(jì)劃還提出一個(gè)目標(biāo)，要把東京打造成國際金融中心。這就需要很多高級的寫字樓，所以當(dāng)時(shí)形成了建筑熱潮。第四次計(jì)劃實(shí)施期間正值日本泡沫經(jīng)濟(jì)時(shí)期，也就是說，這個(gè)規(guī)劃進(jìn)一步讓泡沫經(jīng)濟(jì)的熱度升溫了。

大地震促推“多軸型的國土構(gòu)造”

1998年制定的第五次全國綜合開發(fā)計(jì)劃（即21世紀(jì)國土宏偉藍(lán)圖），其出發(fā)點(diǎn)是要應(yīng)對世界正在發(fā)生的變化，打破原來的行政區(qū)劃。其思路不是延續(xù)以往的規(guī)劃，而是基于一個(gè)新的理念去制定規(guī)劃。這一新的理念就是“國土軸”，提出要打造“多軸型國土構(gòu)造”。

第五個(gè)計(jì)劃的核心內(nèi)容是在日本列島打造四個(gè)軸：西日本國土軸、東北國土軸、太平洋新國土軸、日本海國土軸。即除了以東京為中心的主軸外，再做三個(gè)軸，特別是靠日本海這邊，與太平洋帶狀地區(qū)并列做一個(gè)軸。

1995年日本發(fā)生阪神大地震。這次大地震把當(dāng)時(shí)沿著太平洋布局的主軸攔腰切斷，日本經(jīng)濟(jì)在地震之后大概三個(gè)月里，出現(xiàn)停滯狀態(tài)。阪神大地震發(fā)生于1月17日，此后新干線一直無法運(yùn)行，直到4月15日才重新開通。日本經(jīng)濟(jì)一度過度依賴這一條主軸，一旦中斷，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)就完全處于停頓、癱瘓的狀態(tài)。因此規(guī)劃部門認(rèn)為，不能完全依賴這一根軸，而要在日本海設(shè)置并列平行的軸，且應(yīng)該再做三根，形成四個(gè)軸。原來是直列的，現(xiàn)在要做成并列的，這樣就更加安全保險(xiǎn)。這就形成了一個(gè)多軸型的國土構(gòu)造結(jié)構(gòu)。

基于這一理念，第五個(gè)計(jì)劃推出了四大戰(zhàn)略：一是多自然居住地區(qū)的創(chuàng)造;二是大城市的更新;三是地區(qū)聯(lián)合軸的形成;四是要形成一個(gè)廣域國際的交流圈。在廣域國際交流圈戰(zhàn)略中，提出了東亞地區(qū)一日交通圈的設(shè)想，即東亞的各主要城市之間一天之內(nèi)即可到達(dá)。

以緊湊化、網(wǎng)格化戰(zhàn)略應(yīng)對人口減少

館逸志認(rèn)為，在制訂第六個(gè)全國綜合發(fā)展計(jì)劃時(shí)，日本正面臨與以往不同的背景：一是2011年東日本大地震后，日本未來發(fā)生大的板塊型地震的可能性還很高。而更大的背景是日本自2008年迎來人口高峰之后，轉(zhuǎn)入人口減少時(shí)期。

日本人口自明治維新以后呈現(xiàn)急速上升的曲線，于2008年達(dá)到峰值，到現(xiàn)在出現(xiàn)一個(gè)很大的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，進(jìn)入人口急速下降時(shí)期。雖然日本政府采取的鼓勵(lì)生育政策可以讓這個(gè)速度稍微放緩一點(diǎn)，但整體曲線無法改變。館逸志說，為了應(yīng)對這個(gè)趨勢，日本在考慮第六次全綜計(jì)劃制定時(shí)力圖跨度更大一點(diǎn)，延伸到2050年。

他說，有人認(rèn)為古代日本人也不多，當(dāng)時(shí)也是一個(gè)穩(wěn)定的社會，現(xiàn)在人口減少只不過又回到了原來的狀態(tài)，沒什么不好。其實(shí)這個(gè)想法是不對的，因?yàn)樵谌丝谠黾拥臓顟B(tài)下，老年人少，年輕人多，勞動(dòng)人口的比例是很高的。相反，日本現(xiàn)在進(jìn)入人口減少的時(shí)期，老年人越來越多，年輕人越來越少，勞動(dòng)人口的比例也在急速下降。世界許多國家，特別是亞洲很多國家也面臨同樣的情況，日本是跑在最前面的領(lǐng)跑者。

人口減少在空間上的體現(xiàn)，是日本六成以上的地方到2050年人口將要減半，那時(shí)人口還會增加的只是大城市地區(qū)。這是日本國土構(gòu)成條件的一個(gè)巨大變化。

針對這種變化，日本未來國土規(guī)劃的關(guān)鍵詞，一是緊湊化，二是網(wǎng)絡(luò)化。像一些偏僻的農(nóng)村、山區(qū)、島嶼的人口會越來越少，剩下的多數(shù)都是老年人。在這些地方，商業(yè)設(shè)施、金融機(jī)構(gòu)、加油站等，要維持下去將會很困難。為了保持這些地方還能夠維持基本生活的服務(wù)，就要形成一個(gè)基地。集中在一個(gè)地方，建立新型服務(wù)設(shè)施基地，比如以火車站或高速公路的一個(gè)樞紐為中心，把商業(yè)設(shè)施，商店、加油站、銀行、醫(yī)院等公共服務(wù)功能集中在一起，周圍是分散的村落。這些村落要單獨(dú)維持各自的公共服務(wù)是很困難的，成本太高。由公共交通將這些村落串連起來。

館逸志說，相反，像東京、名古屋、大阪這些大城市，都是高效集約型的城市，城市交通網(wǎng)絡(luò)非常發(fā)達(dá)，競爭力是很高的。現(xiàn)在計(jì)劃要建設(shè)磁浮式高速鐵路來連通這些大城市，使之更具吸引力。計(jì)劃修建的磁浮新干線可以讓東京、名古屋、大阪之間分別都在一個(gè)小時(shí)就能到達(dá)。把這幾個(gè)大城市連在一起，形成一個(gè)擁有六千萬人口的超大城市群。

在現(xiàn)實(shí)生活中，城市的很多服務(wù)，如大學(xué)、好的醫(yī)院、博物館、美術(shù)館，包括像星巴克這樣的咖啡館等休閑場所，非常重要。如何維持這些服務(wù)，同時(shí)保持合算的成本產(chǎn)出，需要有多少人口積聚才行呢？館逸志說，根據(jù)試算，起碼得有30萬人的規(guī)模。如日本的松江市、米子市等，現(xiàn)在人口在30萬左右，因此這類服務(wù)設(shè)施能夠維持下去。但到2050年，這些區(qū)域的人口就都將低于20萬，高端的城市服務(wù)功能便不再合算。

館逸志說，如果用高速交通網(wǎng)絡(luò)把兩個(gè)或數(shù)個(gè)城市連接在一起，形成一個(gè)一體化的商業(yè)圈，人口加起來可以超過30萬，上述城市高端服務(wù)功能就可以維持下去。因此，日本今后國土規(guī)劃的關(guān)鍵詞就是緊湊化和網(wǎng)絡(luò)化，即：把大城市連接起來成為超大城市圈，和全球各國能夠連通。在位于超大城市圈中間的地方城市中，選擇一些核心城市，讓它們彼此連接，形成一定規(guī)模，以保持現(xiàn)有的城市高端服務(wù)功能。在偏遠(yuǎn)的農(nóng)村、山區(qū)，保證最低限度的生活服務(wù)，建設(shè)一個(gè)中心基地，并通過交通網(wǎng)絡(luò)把村落給連在一起。