小城鎮(zhèn)土地集約利用的內(nèi)涵與優(yōu)化對策初探

周靚

摘 要：我國小城鎮(zhèn)建設(shè)中的土地資源集約利用是構(gòu)建兩型社會的具體舉措，是貫徹四個全面的重要戰(zhàn)略布局，更是實現(xiàn)四個湖南發(fā)展的有效藍圖。當前，小城鎮(zhèn)土地集約利用存在著產(chǎn)權(quán)地記制度滯后、土地監(jiān)督約束機制弱化、規(guī)劃和管理不科學合理等諸多方面的問題。針對這些問題，應(yīng)著力從制度、環(huán)境等方面入手，要加強多元化小城鎮(zhèn)建設(shè)力度，完善鎮(zhèn)區(qū)土地使用管理制度，完善土地征用制度。

關(guān)鍵詞：小城鎮(zhèn)建設(shè);集約用地;主要問題

中圖分類號：F293 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2015）24-0168-02

當前，隨著我國改革開放和全面建設(shè)小康社會的步伐加快，小城鎮(zhèn)建設(shè)成為廣大人民群眾和社會各界關(guān)注的焦點和熱點問題。其中，關(guān)注的焦點在于如何將有限的土地集約利用，實現(xiàn)土地資源結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，解決目前我國農(nóng)村土地利用方面的突出瓶頸。因此，土地集約利用作為改善農(nóng)村土地利用率，有利于提高土地利用效率，不斷探索中小城鎮(zhèn)土地建設(shè)結(jié)合的有力舉措，實現(xiàn)發(fā)展新路徑，推動中國特色城鎮(zhèn)化道路發(fā)展。

一、小城鎮(zhèn)土地集約利用的豐富內(nèi)涵

當前，國內(nèi)外許多專家學者對城鎮(zhèn)化土地集約利用的概念和內(nèi)涵至今尚未對其一個準確的定位和解釋，未能形成一個科學而信任的定義和共識，由此而增加了對農(nóng)村土地研究的難度和復雜程度。

1.要形成可持續(xù)的土地利用率。美國著名土地經(jīng)濟學家尹利在《土地經(jīng)濟學原理》一書中明確地指出：“城市化開發(fā)人就是要把現(xiàn)有的土地進行資本增收，對已經(jīng)利用好的土地增加可靠的資本和勞動力，這種方式方法就是土地利用的集約。”這就告訴人們土地的集約利用是有限的，而不是無限制地進行下去，必須要按照國家和政府的土地法律法規(guī)進行有效的開發(fā)和利用，否則就會造成不良的影響力和破壞性，就會浪費國家的土地資源。

2.要注重挖掘土地資源利用潛力。雖然在我國土地資源豐富而且分布較為廣泛，但要真正實現(xiàn)土地利用的更大功能和效率，就必須要注重挖掘和整理有限的城鎮(zhèn)土地利用的功效，充分發(fā)揮好包括農(nóng)民用地和建設(shè)用地和住房用地在內(nèi)的集約利用資源土地，方可能在我國農(nóng)村或者城市化進程中的土地利用。反之，就會出現(xiàn)不合理安排地土地數(shù)量和節(jié)奏，改善不了建設(shè)用地的結(jié)構(gòu)布局，挖掘不出有限的土地潛力，提高不了小城鎮(zhèn)土地配置和合貯備。

因此，本文的小城鎮(zhèn)土地集約利用就是指咋可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境下或者前提下，不能浪費土地資源而是要節(jié)約有限的土地資源，必須要考慮經(jīng)濟、技術(shù)、承載力、資源等條件下來合理開發(fā)利用小城鎮(zhèn)土地資源，采取合理布局、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、環(huán)境優(yōu)美、技術(shù)科學等方式和手段，來實現(xiàn)土地經(jīng)濟效率，實現(xiàn)小城鎮(zhèn)土地的社會效益和生態(tài)環(huán)境效益。

二、把握小城鎮(zhèn)土地集約利用的影響因素

影響小城鎮(zhèn)土地集約利用的因素有人口、環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展水平、城市規(guī)模等方方面面，但主要是自然環(huán)境、社會發(fā)展程度、經(jīng)濟發(fā)展狀況。

1.人口因素。小城鎮(zhèn)土地集約利用直接跟當?shù)厝丝诎l(fā)展速度有著千絲萬縷的聯(lián)系和關(guān)聯(lián)。隨著人們生活水平的不斷提高，生活條件和居住環(huán)境要求越來越高，對住房、交通條件和基礎(chǔ)設(shè)施等方面也會造成巨大變化。因此，適當和適宜的人口增長隨度和人口規(guī)模將會對小城鎮(zhèn)土地集約利用優(yōu)質(zhì)直接的聯(lián)系，人口增長就會從衣食住行各方面進行利用，就會提出相應(yīng)的要求。例如，人口素質(zhì)的高低，會對小城鎮(zhèn)土地集約利用的創(chuàng)新起到積極功效，再比如，小城鎮(zhèn)公眾參與土地節(jié)約的利用觀念，可改變當?shù)氐拇址攀接玫氐牟季趾途置妗?/p>

2.經(jīng)濟發(fā)展水平因素。假如當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平較高，就會對當?shù)氐耐恋丶s利用率增高，就會提高土地的利用率，所以經(jīng)濟發(fā)展程度對土地集約化利用具有重要的雙面性和雙刃劍的作用。土地的集約利用率可以提高當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平，促進小城鎮(zhèn)快速發(fā)展，形成有一定規(guī)模的小城鎮(zhèn)土地集約的壓力和增強土地供需的矛盾。土地結(jié)構(gòu)的調(diào)整又可以推動小城鎮(zhèn)建設(shè)的規(guī)范和規(guī)模，提高和優(yōu)化小城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)和發(fā)展城市建設(shè)。例如，湘鄉(xiāng)市小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模有幾種類型，有城郊型、交通便利型、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)型等等。為此，綜合考慮必須要把小城鎮(zhèn)土地與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平聯(lián)系起來，不能孤立和脫離開來，否則適得其反，影響小城鎮(zhèn)發(fā)展速度，也避免重復建設(shè)和不必要損失。

3.政府有關(guān)政策因素。在我國小城鎮(zhèn)化進程中和土地利用過程中，國家通過相關(guān)的小城鎮(zhèn)土地政策，如金融政策、稅收政策、土地政策等等，都會對小城鎮(zhèn)對題集約利用有著一定的影響力。在當前大部分小城鎮(zhèn)土地利用過程中出現(xiàn)了大規(guī)模的土地閑置和拋荒就是因為出現(xiàn)了國家土地政策有著關(guān)系，也與國家相應(yīng)的法治法律不健全有關(guān)，還與管理體制機制不健全和不規(guī)范有關(guān)。因此，政府部門是推動小城鎮(zhèn)土地集約利用的有效手段和主要動力，必須要考慮全局性和整體性，通過行政手段和政策支持或者相關(guān)法律等協(xié)調(diào)出來，解決小城鎮(zhèn)土地利用問題。

三、實施小城鎮(zhèn)土地集約利用的有效措施

在我國發(fā)展和利用小城鎮(zhèn)土地利用必須要堅持控制總量原則，必須堅持限制增量原則，必須堅持盤活存量原則，把這些總原則作為集約土地利用的總原則和總體思路，堅持這個總綱不動搖，必須還要走內(nèi)涵挖潛和可持續(xù)發(fā)展土地集約利用道路，不斷增強和提高小城鎮(zhèn)土地利用效率，防止和避免粗放，要走出一條集約型特色發(fā)展之路。

一是要合理利用小城鎮(zhèn)土地集約利用的空間，盤活閑置低效率的小城鎮(zhèn)土地。小城鎮(zhèn)土地集約利用的關(guān)鍵就是要科學合理開發(fā)和盤活一些閑置的、低效能的、拋荒的土地，充分利用各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地利用空間，比如原鄉(xiāng)鎮(zhèn)中低矮腐朽、陳舊不堪的住房，廢棄的小城鎮(zhèn)舊倉庫舊工廠，荒廢的廠房等占用大量的閑置土地，就必須要重新合理布局和利用起來，科學規(guī)劃，統(tǒng)籌安排，把這一部分集約土地利用到小城鎮(zhèn)建設(shè)當中。同時還要在小城鎮(zhèn)規(guī)劃和建設(shè)過程中，或多花少地要適當增加建筑物的高度，提高小城鎮(zhèn)土地集約利用的容積率，合理規(guī)劃小城鎮(zhèn)和居民居住的建筑格局，提高建筑美觀度和審美密度。一方面要政府投入資金進行舊小城改造，把分散的、小塊的面積利用;另一方面要政府要投入一定的資金用于小城鎮(zhèn)舊城區(qū)的拆遷改造建設(shè)，充分挖掘現(xiàn)有的尚未開發(fā)的存量土地潛力，對原有或者已經(jīng)有的建設(shè)用地進行再開發(fā)再利用。endprint

二是要積極調(diào)整城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)。梯度發(fā)展小城鎮(zhèn)土地集約利用建設(shè)就是要積極發(fā)揮和調(diào)整產(chǎn)業(yè)企業(yè)用地當?shù)慕Y(jié)構(gòu)布局，發(fā)揮好市場導向作用，把城鄉(xiāng)結(jié)合和村城結(jié)合的作用。調(diào)整城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)就是因地制宜，合理開發(fā)利用當?shù)氐挠辛?yōu)勢，發(fā)揮地域優(yōu)勢和經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢，城郊接壤優(yōu)勢。目前，在大多數(shù)小城鎮(zhèn)土地利用過程中，存折著產(chǎn)業(yè)用地混亂、土地開發(fā)渙散、資金管理監(jiān)管不到位等問題，農(nóng)業(yè)、耕地保護等產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)不合理，特別是在工業(yè)用地和居民住房用地比較低迷的時候，就會出現(xiàn)在效益低下的舊工礦企業(yè)和住宅用地占用城鎮(zhèn)中心地段想辦法利用集約用地，也就會出現(xiàn)投資規(guī)模較大、土地收益較高的新工業(yè)、商業(yè)卻出現(xiàn)無地可用的情況。這就告訴各級政府要因地制宜充分運用規(guī)劃的指導作用，科學地通過級差地租調(diào)整土地利用方向，結(jié)合小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展實際情況，不斷推進小城鎮(zhèn)企業(yè)集中聯(lián)片開發(fā)模式。政府和國土部門要鼓勵、引導在外興業(yè)人員及鎮(zhèn)辦私人企業(yè)老板要向鎮(zhèn)工業(yè)區(qū)集中方便可發(fā)集約農(nóng)村土地。與此同時，還要做好小城鎮(zhèn)功能區(qū)劃分和規(guī)劃，合理規(guī)劃工業(yè)園區(qū)、商業(yè)發(fā)展區(qū)和住宅區(qū)的土地利用，促進這種地區(qū)使之各自連接成片形成特色的土地利用集約度。

三是要優(yōu)化小城鎮(zhèn)集約用地的規(guī)劃和布局。要想梯度發(fā)展小城鎮(zhèn)就必須要遵循市場規(guī)律，優(yōu)化小城鎮(zhèn)集約用地的科學規(guī)劃布局。優(yōu)化布局可以降低小城鎮(zhèn)土地利用布局結(jié)構(gòu)，可以形成一種遞進式、梯度式的開發(fā)和發(fā)展模式，可以通過將小城鎮(zhèn)中心區(qū)土地開發(fā)，可以通過小規(guī)模工業(yè)、企業(yè)、個體戶和創(chuàng)業(yè)大戶等方式，尤其是在小城鎮(zhèn)建設(shè)過程中的重污染型企業(yè)和破壞環(huán)境企業(yè)遷到城鎮(zhèn)郊區(qū)，逐步減輕小城鎮(zhèn)土地利用壓力，降低企業(yè)用地的比例和配備條件，不斷提高土地利用的社會效益、經(jīng)濟效益和生態(tài)效益。充分利用小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)用地調(diào)整規(guī)模，要依托地域優(yōu)勢優(yōu)質(zhì)條件，大力發(fā)展綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)，資源節(jié)約型的特色產(chǎn)業(yè)，從而使我國小城鎮(zhèn)土地集約經(jīng)濟建設(shè)與土地利用形成一個良性循環(huán)和可持續(xù)發(fā)展。像白田鎮(zhèn)依托寧鄉(xiāng)灰湯旅游資源接納拆遷戶大力發(fā)展向東橋小城鎮(zhèn)建設(shè)，借助長韶婁高速、灰虞干線公路交通優(yōu)勢，引進外面創(chuàng)業(yè)人員回鄉(xiāng)興業(yè)，早規(guī)劃早布局，發(fā)展向東橋工業(yè)小區(qū);毛田鎮(zhèn)依托湘潭水府旅游區(qū)、泉塘鎮(zhèn)緊靠經(jīng)開區(qū)和湘棋公路，政府主導，包裝項目，引進開發(fā)意向主體，加速小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐。

四是要不斷提升小城鎮(zhèn)土地集約利用宏觀管控能力。宏觀管控就是在小城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中要強化和發(fā)揮小城鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的宏觀調(diào)控功能，以此達到和提高小城鎮(zhèn)土地利用率與資源開發(fā)程度。宏觀調(diào)控可以把小城鎮(zhèn)建設(shè)土地利用起來，增強小城鎮(zhèn)土地利用率，使得土地利用總體規(guī)劃成為土地用途管制的基本依據(jù)。因此，必須要求在小城鎮(zhèn)發(fā)展用地的規(guī)模上、方向上和范圍上加強防控，不能與小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃相違背，而是要加強協(xié)調(diào)并對其進行控制開發(fā)。在土地管理控制過程中應(yīng)科學地制定出短期規(guī)劃，以及要以年度小城鎮(zhèn)土地供應(yīng)計劃來控制土地供給關(guān)系，并要正確處理與相應(yīng)土地整理、土地復墾、土地開發(fā)計劃之間的關(guān)系，實現(xiàn)耕地總量的動態(tài)平衡。要始終堅持以內(nèi)部挖潛小城鎮(zhèn)土地集約利用的原則，始終堅持盤活存量土地的原則，始終堅持以提高土地利用率為主的原則。

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