政府社會管理：社會過程的公共經(jīng)濟(jì)學(xué)分析——兼論我國政府社會管理面臨的挑戰(zhàn)

陳少克

(河南大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，河南 開封475004)

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政府社會管理：社會過程的公共經(jīng)濟(jì)學(xué)分析
——兼論我國政府社會管理面臨的挑戰(zhàn)

陳少克

(河南大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，河南 開封475004)

摘要：社會平衡系統(tǒng)由于內(nèi)部、外部因素的影響和互相作用經(jīng)常出現(xiàn)失衡狀況，因而，政府社會管理可以被看做是通過對社會過程中社會平衡系統(tǒng)的調(diào)整以恢復(fù)社會平衡的過程。通過社會過程和社會平衡系統(tǒng)框架對中國改革開放前后社會過程的分析可以看出，社會系統(tǒng)失衡比較嚴(yán)重。中國政府社會管理面臨著構(gòu)建整體社會管理體系和現(xiàn)代科技因素對社會平衡系統(tǒng)各因素深度影響及重新組合的雙重挑戰(zhàn)。政府社會管理創(chuàng)新必須建立在構(gòu)建科技支撐體系的基礎(chǔ)上。

關(guān)鍵詞：社會管理；社會過程；社會平衡系統(tǒng)

當(dāng)前我國正處于發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，同時又處于社會矛盾凸顯期，在加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的基礎(chǔ)上，社會建設(shè)日益被提上日程。一般意義上講，社會可以看做是政治社會、經(jīng)濟(jì)社會和市民社會互動的過程。如果這一過程的初始狀態(tài)是一個平衡體系，那么，在社會發(fā)展中，側(cè)重或忽略其中任何一方面都將破壞這一平衡體系。而自國家這個奇妙的組織產(chǎn)生以來，政府就與我們形影不離，而且它的影響也越來越廣泛地滲透到社會乃至個人生活的方方面面。因此，在政策作用或政府引導(dǎo)下社會不同領(lǐng)域的不均衡發(fā)展已經(jīng)是一個不可忽略的事實(shí)。也正因如此，政治統(tǒng)治、經(jīng)濟(jì)管理和社會管理才成為政府的三大基本職能。因此，社會管理方式創(chuàng)新也只能在對政府和社會關(guān)系充分把握的基礎(chǔ)上，在政府與社會的有效互動中，通過改善政府社會管理，才能達(dá)到盡可能恢復(fù)社會過程平衡關(guān)系的目的。

一、社會過程、社會平衡系統(tǒng)與社會管理

德國社會學(xué)家尼克拉斯·盧曼(Niklas Luhmann)在社會系統(tǒng)理論研究中認(rèn)為，社會系統(tǒng)是一種在一個封閉循環(huán)的過程中不斷由溝通制造出溝通的自我制造的系統(tǒng)[1]。因此，社會的本質(zhì)是不斷變化和發(fā)展的過程。從動態(tài)角度考察社會，社會系統(tǒng)是一個包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活等復(fù)雜內(nèi)容(功能各異)的，不斷與社會環(huán)境進(jìn)行能量交換的，同時內(nèi)部結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整的動態(tài)系統(tǒng)。社會的穩(wěn)定發(fā)展需要社會系統(tǒng)在動態(tài)變化過程中不斷保持平衡。因而本文定義社會過程為：社會發(fā)展動態(tài)過程中社會系統(tǒng)平衡關(guān)系不斷失衡和再平衡的過程。

雖然社會發(fā)展是政治、經(jīng)濟(jì)、文化等因素共同作用的結(jié)果，但按照不同領(lǐng)域?qū)ι鐣l(fā)展所發(fā)揮的作用不同，可以將社會系統(tǒng)大致劃分為政治社會、經(jīng)濟(jì)社會和市民社會三大子系統(tǒng)。政治社會是人類擺脫自然狀態(tài)走向有序的開始，本文中的政治社會①關(guān)注的是社會中的政治領(lǐng)域，主要是政府政治統(tǒng)治職能的權(quán)限和范圍。經(jīng)濟(jì)社會是指社會發(fā)展中的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。經(jīng)濟(jì)是社會發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，因而經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)的發(fā)展是推動整個社會發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)領(lǐng)域。本文中的市民社會是指政治社會和經(jīng)濟(jì)社會之外的由社會組織和公民自發(fā)行為對社會發(fā)揮作用的領(lǐng)域。因此，社會平衡系統(tǒng)便是三個子系統(tǒng)各自內(nèi)部平衡基礎(chǔ)上的整體平衡系統(tǒng)。

圖1　社會過程與社會平衡系統(tǒng)示意圖

然而，社會系統(tǒng)中的子系統(tǒng)并不是各自封閉的系統(tǒng)，它們之間不斷地互相滲透是社會發(fā)展過程中的常態(tài)(虛線箭頭)。因此，雖然目前還不能對社會平衡系統(tǒng)中各子系統(tǒng)發(fā)揮作用的比例關(guān)系進(jìn)行量化，但三個子系統(tǒng)中任何一個方面出現(xiàn)擾動都將引起社會平衡系統(tǒng)的失衡。也正是在這個意義上，任何社會的發(fā)展都要同時不斷地加強(qiáng)政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會建設(shè)(按照前文的界定，文化建設(shè)等已經(jīng)包含在市民社會建設(shè)的范疇之中)。而政府社會管理職能的發(fā)揮不單單表現(xiàn)為移動整個社會平衡系統(tǒng)左右“籌碼”以保持平衡，還需要著眼于各子系統(tǒng)之間的關(guān)系，保證各子系統(tǒng)的合理、有序、平穩(wěn)發(fā)展，即避免擾動因素。因此，從社會平衡系統(tǒng)的角度考察社會過程，進(jìn)而把握政府社會管理的范圍和方法，還必須對系統(tǒng)內(nèi)的各種擾動因素進(jìn)行全面分析。

社會過程中的擾動因素首先表現(xiàn)為政治社會、經(jīng)濟(jì)社會和市民社會本身可能出現(xiàn)的波動。其一，雖然政治社會中的擾動因素有很多種，但從根本上講，政治社會中的波動主要表現(xiàn)在各政治權(quán)利主體(不同階層)在特定政治秩序下的政治行為互動過程之中。由于一個社會政治行為模式的形成是一個動態(tài)的過程[2]274，因此政治社會中的波動程度主要取決于政治秩序的變革是否具有彈性：當(dāng)社會政治秩序變革富有彈性時，即各政治權(quán)利主體政治行為易于適應(yīng)變化了的政治秩序時，政治社會本身便處于平衡狀態(tài)；反之，當(dāng)社會政治秩序變革呈現(xiàn)剛性的時候，特定政治秩序下的政治行為往往因無法適應(yīng)環(huán)境的變化而表現(xiàn)為政治社會的擾動(對抗性的政治行為互動)。其二，經(jīng)濟(jì)社會中的波動產(chǎn)生在生產(chǎn)、交換、分配、消費(fèi)等經(jīng)濟(jì)過程之中，主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)決策、勞動分工、剩余分配上的沖突。經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展就是在不斷解決這些沖突的過程中不斷為社會發(fā)展提供物質(zhì)基礎(chǔ)的過程。其三，雖然市民社會制度也是一個不斷變遷的過程，但特定市民社會秩序下的文化繁衍、社會整合和個性發(fā)展便不可避免地產(chǎn)生各種滲透和扭曲。特別是在現(xiàn)代社會中，由中介進(jìn)行協(xié)調(diào)的領(lǐng)域和權(quán)力的擴(kuò)張使市民社會結(jié)構(gòu)更加不穩(wěn)定[3]201—203。

三大子系統(tǒng)內(nèi)部的擾動因素是基于特定秩序或制度環(huán)境產(chǎn)生的。而政治秩序、經(jīng)濟(jì)秩序和市民社會秩序的形成和變遷是互為軌制②的：首先，良好政治秩序的形成依賴于市民社會的發(fā)展，并與一定的經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境相適應(yīng)。健康的市民社會結(jié)構(gòu)保證了政治秩序具有良好的彈性，進(jìn)而成為“國家權(quán)威和個人自由之間的緩沖地帶”[2]202，而政治秩序的形成往往也是基于社會和經(jīng)濟(jì)治理的目的。其次，經(jīng)濟(jì)秩序的形成和發(fā)展往往是政治秩序和市民社會共同作用的結(jié)果。良好的經(jīng)濟(jì)秩序所依賴的產(chǎn)權(quán)界定往往通過政治途徑加以界定和保護(hù)，而交易秩序的形成不單依賴于產(chǎn)權(quán)制度的界定，還與市民社會中形成的“內(nèi)在制度”或“非正式制度”密切相關(guān)[4]。最后，市民社會秩序的形成往往也依賴于特定政治秩序和經(jīng)濟(jì)制度。健康的市民社會涉及的文化的范圍往往由政治秩序界定；而社會整合需要政治秩序合理規(guī)范結(jié)社與集會的范圍；同時，財產(chǎn)權(quán)利、契約關(guān)系、勞動關(guān)系等也對市民社會的類型的形成和作用發(fā)揮起著重要作用[3]203。這些都決定了社會系統(tǒng)平衡關(guān)系擾動因素分析的復(fù)雜性。

社會過程中的擾動因素還表現(xiàn)在三大子系統(tǒng)范圍變化上。當(dāng)政治社會無限擠占經(jīng)濟(jì)社會和市民社會空間時，不但社會發(fā)展會缺乏應(yīng)有的動力，而且社會政治化也將導(dǎo)致政治秩序僵化，進(jìn)而引起社會平衡關(guān)系失衡。當(dāng)經(jīng)濟(jì)社會作用領(lǐng)域在社會范圍中占主導(dǎo)地位時，社會發(fā)展將因缺乏政治保障和文化等因素而導(dǎo)致諸如收入分配失衡、犯罪、精神問題等社會問題的突發(fā)。從這個意義上講，政府社會管理的前提條件是界定政治社會、經(jīng)濟(jì)社會和市民社會的作用范圍。社會管理的主要目的應(yīng)是在協(xié)調(diào)政治社會、經(jīng)濟(jì)社會與市民社會相互關(guān)系的基礎(chǔ)上，在社會過程中解決相關(guān)社會問題。

此外，為了便于分析，本文將理論上的社會平衡系統(tǒng)進(jìn)行改造，把政府社會管理移出社會平衡系統(tǒng)，假定政府社會管理是一個外在的冷眼旁觀者，能夠根據(jù)其對社會過程擾動因素的判斷，對社會系統(tǒng)及其各子系統(tǒng)施加外在的管理，以保證社會系統(tǒng)平衡。在此基礎(chǔ)上，對政府社會管理可以作如下界定，即政府社會管理是以政府為主體的社會協(xié)同治理的過程，是在社會發(fā)展特定階段，依靠特定的科技支撐體系，對社會過程中影響社會平衡的因素加以判斷和分析，有針對性地進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)制，以保證社會平衡發(fā)展的政府管理活動。

二、我國社會過程中的政府社會管理：發(fā)展中的問題

政府社會管理方式是與特定時期社會結(jié)構(gòu)和社會系統(tǒng)平衡關(guān)系緊密結(jié)合的。對我國政府社會管理的分析必須與社會過程結(jié)合起來。根據(jù)上文的分析框架，結(jié)合對中國問題研究的一般階段劃分規(guī)則，本文以改革開放為界，以前文社會系統(tǒng)框架為依據(jù)，分別分析新中國成立以來至改革開放時期和改革開放之后的社會管理發(fā)展。

(一)改革開放前的政府社會管理：社會與社會管理政治化

從新中國成立至改革開放前的近三十年間，社會過程是以政權(quán)建設(shè)為起始點(diǎn)不斷推進(jìn)的，在長期的革命實(shí)踐中成長起來的中國共產(chǎn)黨成為政權(quán)建設(shè)的核心。新中國成立后又通過鞏固政權(quán)的一系列軍事行動以及與民主黨派的政治結(jié)盟，政治社會得以整合，結(jié)束了中國近代史上政治社會的混亂局面。在此基礎(chǔ)上，土地改革、穩(wěn)定城市經(jīng)濟(jì)秩序等一系列措施在一定程度上穩(wěn)定了經(jīng)濟(jì)社會秩序。但隨著蘇聯(lián)模式的引進(jìn)，國家政權(quán)逐漸成為社會資源配置的主導(dǎo)力量。“戶籍制度”“糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷”“文化思想改造”等政策的推行，政治社會通過限制人口流動和鞏固思想統(tǒng)一，開始侵蝕經(jīng)濟(jì)社會和市民社會空間，社會開始呈現(xiàn)政治化傾向，政府社會管理也開始通過公共權(quán)力推進(jìn)，這種方式使政府社會管理逐步政治化。特別是社會主義改造完成之后，社會過程呈現(xiàn)出“以階級斗爭為綱”下的運(yùn)動式整合，逐漸形成了剛性的社會結(jié)構(gòu)[5]：政治社會通過農(nóng)村的“人民公社”制和城市的“單位制”對市民社會進(jìn)行全面干預(yù)，并通過階級標(biāo)簽和行政制度，將人們的社會地位固化，使社會階層缺乏流動性；通過階級斗爭意識的滲透使思想意識單一化；社會自治組織完全消失或政治化。政治社會對市民社會空間的這種全面擠壓的直接效果是實(shí)現(xiàn)了對社會資源的全面控制。在“一大二公”體制下，這種社會格局也直接導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會完全依賴于政治社會。于是，全部社會呈現(xiàn)出了政治化傾向，各個社會子系統(tǒng)缺乏獨(dú)立運(yùn)行的基本條件[6]。而政治社會中，隨著各種政治運(yùn)動的推進(jìn)，特別是反“右”斗爭擴(kuò)大化后，民主黨派逐漸退出政治核心，其政治參與的熱情已有明顯下降，因此，政治社會的剛性也凸顯出來。

由于這一時期的社會過程通常隨著政治運(yùn)動不斷推進(jìn)，因此，改革開放之前的社會過程特點(diǎn)可進(jìn)行如下概括：政治社會、經(jīng)濟(jì)社會和市民社會不斷重構(gòu)，并形成以政治社會為主的社會政治化過程。整個社會成為一架可以操縱的機(jī)器，社會管理便成為通過政治社會過程，以官僚行政管理(控制)的方式推進(jìn)的社會控制。這種政治化的社會結(jié)構(gòu)固然能夠“操縱”出一個安定的社會秩序，但必須以政治對社會的絕對控制為前提，一旦這一前提消失或弱化，剛性政治社會主導(dǎo)的社會過程中蘊(yùn)藏的風(fēng)險，特別是沒有市民社會的無政府狀態(tài)便會危及社會發(fā)展[6]。在這一社會過程中，雖然政府通過對政治社會管理(控制)便能保證社會平衡系統(tǒng)的相對穩(wěn)定，但由于缺乏獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)社會和市民社會的有效支撐，社會系統(tǒng)平衡關(guān)系呈現(xiàn)脆弱性特征，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不可持續(xù)性便顯而易見。

(二)改革開放后的政府社會管理：社會與社會管理復(fù)雜化

改革開放是我國新時期社會過程新的起點(diǎn)。從某種程度上說，我國的改革開放實(shí)質(zhì)上是對社會秩序的重構(gòu)，是不斷地從之前政治社會一極獨(dú)大的社會系統(tǒng)中釋放經(jīng)濟(jì)社會和市民社會的過程。這一社會過程促進(jìn)了社會的多元化發(fā)展，增強(qiáng)了社會活力，但同時社會系統(tǒng)內(nèi)部的復(fù)雜關(guān)系也逐漸呈現(xiàn)出來，使政府社會管理的復(fù)雜性也日益增強(qiáng)。

第一，從社會分化的角度來看，改革開放以來的社會系統(tǒng)結(jié)構(gòu)逐步完善，政治社會、經(jīng)濟(jì)社會和市民社會子系統(tǒng)逐步明朗化。雖然對改革開放的關(guān)注大多集中在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，但正是因為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的“搞活”，整個社會平衡系統(tǒng)發(fā)生了很大的變化。

(1)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展通過兩個途徑進(jìn)行：其一，對私人經(jīng)濟(jì)潛能發(fā)揮的限制逐步取消和對外資應(yīng)用范圍的逐步擴(kuò)大。這種增量改革的過程實(shí)質(zhì)上是政治社會逐步退出已侵占的經(jīng)濟(jì)社會的過程，即經(jīng)濟(jì)社會的歸位過程。其二，政府逐步培育市場主體，不斷推進(jìn)國有企業(yè)改革，逐步將國有企業(yè)政府附屬的地位轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂歇?dú)立經(jīng)濟(jì)利益的市場主體。這種增量改革基礎(chǔ)上的存量改革實(shí)質(zhì)上是政府退出經(jīng)濟(jì)社會的過程，即經(jīng)濟(jì)社會的復(fù)原過程。從一定意義上說，中國經(jīng)濟(jì)改革的成功很大程度上取決于經(jīng)濟(jì)社會本原的回歸，經(jīng)濟(jì)社會中的社會主體只有按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律運(yùn)行才能保持經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)本身的平衡。

(2)在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)上，市民社會也有了一定程度的改善：其一，雖然主流意識形態(tài)仍然是以馬克思主義為主，但市場經(jīng)濟(jì)的引入和不斷發(fā)展，使各種社會觀念和意識有了一定的存在基礎(chǔ)，文化思想領(lǐng)域的多元化趨勢逐漸顯現(xiàn)。其二，隨著獨(dú)立利益主體觀念的增強(qiáng)，自治觀念和團(tuán)體意識也不斷發(fā)展。雖然政府對社會團(tuán)體的組織和發(fā)展還處于謹(jǐn)慎狀態(tài)，但在法律框架下的非政府組織、公益型社會團(tuán)體、學(xué)會、研究會等都有一定的發(fā)展，在社會過程中也在不斷地發(fā)揮相應(yīng)的作用。

(3)伴隨著人民公社的消失和單位制的解體，基層自治組織并沒有得以恢復(fù)，而是建立了相應(yīng)的基層政權(quán)，政治社會依然占據(jù)基層市民社會空間。對社會組織的謹(jǐn)慎態(tài)度也促使了一些公益型社會團(tuán)體的政治化。同時，政治社會運(yùn)行依靠層層的政府機(jī)構(gòu)，雖然中國地方特別是省一級政府具有較強(qiáng)的自主權(quán)，但在整治過程中仍然體現(xiàn)出權(quán)力和資源向中央集中的特征，政治社會內(nèi)部的剛性結(jié)構(gòu)依然存在。

第二，從社會過程的角度考察，社會系統(tǒng)內(nèi)部各子系統(tǒng)之間的相互作用關(guān)系是社會過程中的核心問題，也是社會系統(tǒng)復(fù)雜性的主要體現(xiàn)。

(1)就政治社會與經(jīng)濟(jì)社會之間的關(guān)系而言，中國改革開放通過政治社會不斷退出經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域，形成了經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展空間，在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的理念下，經(jīng)濟(jì)社會中的發(fā)展指標(biāo)(如GDP)成為政治社會的考核標(biāo)準(zhǔn)，于是，整個改革開放以來的社會過程中，政治社會與經(jīng)濟(jì)社會之間的關(guān)系便呈現(xiàn)為：政治社會過程推動經(jīng)濟(jì)社會擴(kuò)展的同時不斷造成經(jīng)濟(jì)社會的不平衡；經(jīng)濟(jì)社會過程又不斷侵蝕著政治社會。主要表現(xiàn)有：其一，如前文所述，政府對經(jīng)濟(jì)主體和市場秩序的培育，在為經(jīng)濟(jì)發(fā)展制造良好的運(yùn)作環(huán)境的同時，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長和經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展。其二，通過政治程序的財政支出，特別是建設(shè)性支出的不斷增加直接拉動經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，特別是20世紀(jì)90年代以前政府直接辦實(shí)業(yè)在一定程度上使政治社會向經(jīng)濟(jì)社會靠攏。其三，地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性提高，地方政策往往為政績而追求GDP，進(jìn)而在推動經(jīng)濟(jì)增長的同時，不斷扭曲宏觀調(diào)控效果，增加了經(jīng)濟(jì)社會的不穩(wěn)定性、不可持續(xù)性和政治社會的財政風(fēng)險[7]。其四，在稅制結(jié)構(gòu)不健全的情況下，政府收費(fèi)行為的無序化擾亂了經(jīng)濟(jì)主體決策的科學(xué)性，增加了經(jīng)濟(jì)社會的運(yùn)行風(fēng)險。而長期的增長型稅制結(jié)構(gòu)不僅導(dǎo)致政府規(guī)模的擴(kuò)大，也使經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級缺乏應(yīng)有的制度支撐[8]。因而，政治社會過程和經(jīng)濟(jì)社會過程長期在“越位”和“缺位”之間博弈，公共產(chǎn)品提供不足與經(jīng)濟(jì)效率的可持續(xù)性障礙成為政治社會和經(jīng)濟(jì)社會雙重互為過程中問題的集中體現(xiàn)。于是，雖然這一過程著實(shí)提升了經(jīng)濟(jì)實(shí)力，但卻造成社會系統(tǒng)的失衡。

(2)就政治社會與市民社會之間的關(guān)系而言，隨著市場化的引入，政治社會過程對市民社會的干預(yù)讓位于法律和制度限制，大量非政府組織仍具有政治的影子，社會組織發(fā)育緩慢，居委會仍然更多地充當(dāng)政府“腳”的角色，農(nóng)村自治組織由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)村管理的全方位滲透以及單向行政權(quán)力的強(qiáng)制性運(yùn)用，加之村民委員會帶有明顯的行政傾向，農(nóng)村村民自治成長緩慢。因而，雖然市民社會活動空間擴(kuò)大，但距良性運(yùn)行的市民社會尚有距離，社會自治力量尚未形成。也正因為政治社會沒有良好的市民社會過程的支撐，政治社會過程便顯示出其自身的脆弱性：其一，政治決策過程缺乏市民社會的參與和反饋機(jī)制，其決策過程往往僅停留在政治社會范圍之中，成為部門利益和地區(qū)利益角逐的主要內(nèi)容，最終成為政治社會內(nèi)部利益集團(tuán)博弈的結(jié)果，這將是造成社會系統(tǒng)失衡的原因之一；其二，政治決策的執(zhí)行往往依靠各級政府，當(dāng)各級政府成為特殊的利益主體又缺乏市民社會有效監(jiān)督的情況下，將增加政治社會內(nèi)部的監(jiān)督成本，造成社會系統(tǒng)的不穩(wěn)定；其三，由于缺乏良好運(yùn)作的市民社會，增加了政治社會過程為社會提供公共物品的難度和有效性[9]。

(3)就經(jīng)濟(jì)社會與市民社會之間的關(guān)系而言，“經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展”從狹義上看指的往往就是經(jīng)濟(jì)社會和市民社會兩者之間的共同的良性發(fā)展，即經(jīng)濟(jì)社會過程為市民社會發(fā)展提供良好的物質(zhì)基礎(chǔ)，市民社會過程為經(jīng)濟(jì)社會提供決策、科技、咨詢、信息等服務(wù)。我國法律等政治制度限制了經(jīng)濟(jì)社會對市民社會的作用，市民社會活動范圍有限，加之企業(yè)捐贈行為、捐贈程序等相關(guān)規(guī)范的滯后和缺失，使經(jīng)濟(jì)社會過程對市民社會的作用有限。同時，在分配制度上長期有利于資方的“低工資”機(jī)制，使社會中間階層發(fā)展緩慢，使市民社會發(fā)展缺乏必要的社會階層依托。市民社會的現(xiàn)狀對經(jīng)濟(jì)社會過程的影響主要可以概括為：其一，一些特定的、完全可以由市民社會提供的、對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有重要意義的公共物品或具有外部性的物品，由于缺乏完整的市民社會和政府缺位，使經(jīng)濟(jì)社會過程難以在特定領(lǐng)域發(fā)展，往往帶來經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的失衡[9]；其二，由于缺乏市民社會對環(huán)境保護(hù)、社會誠信、食品健康等領(lǐng)域的關(guān)注，單靠剛性政治社會過程的強(qiáng)制，難以對經(jīng)濟(jì)社會中的經(jīng)濟(jì)主體甚至政治社會中的政治主體實(shí)施有效控制，使經(jīng)濟(jì)社會過程缺乏“道德的血液”，損害可持續(xù)發(fā)展。

綜上，改革開放之后由于社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大的變化，整個社會過程也愈加復(fù)雜。社會過程的特點(diǎn)可概括為：在政治社會與經(jīng)濟(jì)社會不斷角逐下，經(jīng)濟(jì)社會范圍大幅擴(kuò)展，政治社會與經(jīng)濟(jì)社會不斷交織；同時，市場意識帶動市民意識的變化，社會問題不斷顯現(xiàn)。因而，社會系統(tǒng)失衡比較嚴(yán)重。政府社會管理愈加復(fù)雜，單靠政府一極進(jìn)行社會管理面臨重大挑戰(zhàn)。社會管理必須立足于整個社會系統(tǒng)，全方位、多維度考察。社會管理體系和社會管理方式創(chuàng)新亟待推進(jìn)。

三、我國政府社會管理面臨的挑戰(zhàn)

從對圖1的分析以及在此框架下對社會過程中我國政府社會管理存在問題的分析可知，政府社會管理要著眼于整個社會系統(tǒng)中的各個社會過程及其相互關(guān)系。目前，我國社會管理仍然停留在狹義的社會管理理念下，在這種理念下，政府社會管理大多僅僅是在“維穩(wěn)”的前提下解決具體的社會問題，而中國目前的社會管理對象已經(jīng)涉及社會領(lǐng)域的各方面， “如果把社會管理創(chuàng)新等同于維護(hù)穩(wěn)定，那是把這個概念矮化了”[10]。同時，如社會治安、流動人口等問題的解決所依托的是不同的政府管理部門各自治理，缺乏整體社會管理的基本理念。社會管理創(chuàng)新應(yīng)該從社會過程出發(fā)，著眼于整個社會系統(tǒng)，逐步形成“以解決影響社會和諧穩(wěn)定突出問題為突破口，提高社會管理科學(xué)化水平，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”。這就是我國政府社會管理面臨的挑戰(zhàn)之一，即如何構(gòu)建整體的多中心的社會管理體系。社會過程是社會結(jié)構(gòu)不同主體共同作用的過程，因而，良好的社會管理過程應(yīng)該是多中心管理主體的共同作用過程。在我國社會結(jié)構(gòu)尚待完善之際，多中心的社會管理體系的構(gòu)建前提應(yīng)該是加強(qiáng)政府建設(shè)。事實(shí)上，不管政府與社會孰強(qiáng)孰弱，國家作為社會管理的組織者的地位是不會改變的，社會管理也是政府不可推卸的職責(zé)之一。通過完善政府職能，同時協(xié)調(diào)政府與市場、政府與市民社會之間的關(guān)系，構(gòu)建多中心的社會治理結(jié)構(gòu)，是中國政府社會管理創(chuàng)新所必須面對的問題。

在圖1的框架中，社會平衡體系還受外部因素的影響，特別是現(xiàn)代社會信息和科技將對社會過程平衡體系產(chǎn)生重要的影響。科技對社會平衡體系的影響主要表現(xiàn)在：首先，在政治社會領(lǐng)域，科技觸及政治制度、政治民主、行政效率、政治決策體系、意識形態(tài)和權(quán)力等政治生活深層次的部分，因此，科技的發(fā)展導(dǎo)致了政治生活的變遷。但同時科技的發(fā)展也越來越受到政治領(lǐng)域的影響，即科技政治化，進(jìn)而在一定程度上決定著科技發(fā)展的路徑和方式[11]。其次，在經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域，科技發(fā)展改變了生產(chǎn)函數(shù)結(jié)構(gòu)，使社會生產(chǎn)的投入結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，科技、教育投入越來越成為經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容。同時，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也為科技發(fā)展提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。第三，在市民社會領(lǐng)域，由于科技發(fā)展促進(jìn)了政治生活的民主化，進(jìn)而為市民社會發(fā)展提供了有利的空間。新興服務(wù)業(yè)的興起與發(fā)展為市民社會發(fā)展提供了新的領(lǐng)域。同時，由于社會個體在教育、科技發(fā)展之間的差異，新的循環(huán)性社會問題如“教育不均—科技發(fā)展不足—收入分配問題—教育不均”產(chǎn)生，市民社會在社會發(fā)展中的“潤滑劑”或“緩沖”作用更加顯現(xiàn)。最后，由于政治社會特別是政府行為在科技發(fā)展中起重要的作用，因而，科技政治化導(dǎo)致科技發(fā)展程度和方式不同的同時，政治社會對經(jīng)濟(jì)社會、市民社會的影響力量將進(jìn)一步增強(qiáng)。因此，構(gòu)造社會管理創(chuàng)新方式的科技支撐體系便是現(xiàn)代社會過程中社會管理的應(yīng)有內(nèi)容。

在我國政府社會管理的實(shí)踐中，雖然經(jīng)?？吹娇萍紤?yīng)用的影子，但科技的應(yīng)用仍然停留在諸如“網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控”“信息傳輸”“電子眼”等“手段”的層次。雖然這些科技手段的運(yùn)用有助于提高社會問題解決的效率，但完整的科技支撐體系下的整體政府社會管理體系的管理創(chuàng)新卻有待形成。這也是我國新時期政府社會管理面臨的挑戰(zhàn)之一。

據(jù)此，這些挑戰(zhàn)便可具體化為：第一，由于“理性無知”這一普遍性的原因，社會過程中各要素之間相互作用的復(fù)雜性以及科技因素對社會平衡系統(tǒng)的作用方式的復(fù)雜性遠(yuǎn)非政府單一主體所能充分把握。因此，我國政府社會管理面臨著單一治理主體所缺乏的充分信息。這是社會管理中的根本性挑戰(zhàn)?！吧鐣f(xié)同、公眾參與”是解決這一根本性挑戰(zhàn)的基本思路。第二，在我國，社會組織發(fā)展滯后，政治因素對市民社會的滲透沒有根本解決，社會組織在社會管理中的制度構(gòu)建還處于“缺位”和“越位”的狀態(tài)，多中心的治理主體結(jié)構(gòu)尚未形成，這是我國政府社會管理中面臨的第二大挑戰(zhàn)。因此，必須加強(qiáng)政府的社會管理職能。第三，在政府與市場、政府與社會之間界限長期不能劃分的情況下，政府社會管理職能不能很好發(fā)揮是我國政府社會管理面臨的又一挑戰(zhàn)。因此，“政府負(fù)責(zé)”必須加強(qiáng)政府的社會服務(wù)功能，加強(qiáng)政府整體社會管理體系的構(gòu)建。這必須在相應(yīng)的科技支撐體系下構(gòu)建無縫隙政府，才能提高政府社會管理和社會服務(wù)的效能，解決政府的不足。第四，對科技支撐體系的構(gòu)建，特別是政府社會管理的科技支撐體系的構(gòu)建目前尚存不足，特別是政府社會管理創(chuàng)新的科技支撐體系的框架和功能還沒有很好地定位，現(xiàn)有的研究也沒有對科技支撐體系對社會平衡系統(tǒng)以及對社會平衡系統(tǒng)內(nèi)部各因素的作用方式進(jìn)行充分的探討，使政府社會管理缺乏科技支撐，這是我國政府社會管理面臨的挑戰(zhàn)之四。

政府社會管理面臨的這些挑戰(zhàn)使得新時期我國政府社會管理創(chuàng)新中政府不能完全負(fù)責(zé)，社會無法協(xié)同，公眾參與不足，進(jìn)而也有損黨委的有效領(lǐng)導(dǎo)。因此，要提高社會管理效率，必須從根本上推動社會管理向社會協(xié)同治理邁進(jìn)，即在堅持民主、法制的原則的基礎(chǔ)上，通過最廣泛的公眾參與，實(shí)現(xiàn)政府、社會、市場、公民個人之間的合作與良性互動，深入推進(jìn)社會治理變革。

注釋：

① “政治社會”的概念由印度民眾研究學(xué)者帕薩·查特杰(Partha Chatterjee)提出，旨在探討現(xiàn)代社會大眾政治的基本狀態(tài)。在查特杰的論述中，“政治社會”更多反映的是貧民人口的政治生活狀態(tài)，是他們與治理機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)關(guān)系的一種“地形”。有關(guān)“政治社會”更為具體的論述，可參見帕薩·查特杰著，田立年譯：《被治理者的政治：思索大部分世界的大眾政治》，廣西師范大學(xué)出版社2007年版。本文借用“政治社會”一詞主要強(qiáng)調(diào)的是社會中的政治領(lǐng)域。同樣，本文“經(jīng)濟(jì)社會”則是強(qiáng)調(diào)社會中的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。

②本文用“軌制”一詞意在強(qiáng)調(diào)政治秩序、經(jīng)濟(jì)秩序和市民社會秩序三者之間互相影響、互相制約的復(fù)雜關(guān)系。

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【責(zé)任編輯：李維樂】

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商丘師范學(xué)院學(xué)報編輯部

2016-01-01

中圖分類號：D035-0

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1672-3600(2016)01-0104-05

作者簡介：陳少克(1980—)，男，河南登封人，副教授、博士，碩士生導(dǎo)師，主要從事公共經(jīng)濟(jì)理論與公共政策、稅收理論與稅收政策研究。

基金項目：河南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院創(chuàng)新導(dǎo)師制項目(編號：14DS030)。

收稿日期：2015-08-20