海南省鄉(xiāng)村旅游用地精細(xì)化管理問題與對策研究★

肖小明　黃朝明,2

(1.海南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，海南 海口　570228；　2.東北大學(xué)研究生院中改院分院，海南 ?？凇?70208)

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·建筑業(yè)管理與政策研究·

海南省鄉(xiāng)村旅游用地精細(xì)化管理問題與對策研究★

肖小明1黃朝明1,2

(1.海南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，海南 ?？?70228；2.東北大學(xué)研究生院中改院分院，海南 ?？?70208)

為明確鄉(xiāng)村旅游發(fā)展過程中用地的治理方法及程序，采用定性分析法，對鄉(xiāng)村旅游發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，針對海南省鄉(xiāng)村旅游用地管理不規(guī)范、用地需求擴(kuò)張等問題，提出了完善法律政策，規(guī)范管理方式等發(fā)展鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目的對策。

鄉(xiāng)村旅游，土地，精細(xì)化管理

0　引言

十三五規(guī)劃期間，海南國際旅游島的建設(shè)逐漸成熟，海南省各個(gè)市縣充分利用自身的資源優(yōu)勢，各自開展著具有獨(dú)特風(fēng)味的鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目。鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，一方面提高了農(nóng)村土地的使用效率，促使農(nóng)村土地朝著多元化利用方向發(fā)展，另一方面促進(jìn)了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，從而提高了農(nóng)民的收入，釋放有效需求。

1　文獻(xiàn)綜述

集體土地流轉(zhuǎn)的過程，是利益重新分配的過程。國內(nèi)相關(guān)學(xué)者研究了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)狀況以及流轉(zhuǎn)過程中的收益分配比率等問題(盧吉勇等，2002)[1]，提出了促使農(nóng)村集體建設(shè)用地快速交易的模式和收益分配基本原則(袁開春，2008)[2]。從多個(gè)角度，對農(nóng)民集體土地流轉(zhuǎn)過程中交易利潤分配等進(jìn)行了調(diào)查與研究(李力行，2012)[3]，結(jié)合鄉(xiāng)村旅游的經(jīng)濟(jì)要素，分析刺激鄉(xiāng)村旅游經(jīng)濟(jì)快速增長的各個(gè)要素以及其所占比率(左冰，2011)[4]，提出影響鄉(xiāng)村旅游的主要因素有觀念、規(guī)劃以及人才等(唐召英等，2007)[5]。此外，有國外學(xué)者認(rèn)為社會(huì)文化利益等對鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展有重要的影響(Choi et al，2006)[6]。本文嘗試從規(guī)范管理的角度，對鄉(xiāng)村旅游發(fā)展過程中存在的用地問題及管理措施進(jìn)行研究分析，明確了鄉(xiāng)村旅游發(fā)展過程中用地的治理方法及程序，有助于海南省鄉(xiāng)村旅游的可持續(xù)發(fā)展以及土地流轉(zhuǎn)政策得以完善。

2　海南省鄉(xiāng)村旅游用地利用存在問題

2.1規(guī)避審批、違法占地

鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目為農(nóng)民增收開辟了一條新途徑。由于村民對于鄉(xiāng)村旅游的認(rèn)識(shí)不足，從而造成了不合理的土地利用方式；再加上部分經(jīng)營者及旅游者缺乏責(zé)任心，亂排污水以及亂倒垃圾，這些垃圾都對生態(tài)環(huán)境造成了污染，污水得不到充分的凈化處理，造成對土壤和地表水體的污染；由于經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，村民的傳統(tǒng)民居逐漸向經(jīng)濟(jì)房、酒吧、餐館、賓館等等現(xiàn)代化建筑設(shè)施轉(zhuǎn)變，嚴(yán)重破壞了鄉(xiāng)村特有的鄉(xiāng)土氣息。

2.2破壞農(nóng)田，影響耕地總量動(dòng)態(tài)平衡

從2012年海南省土地執(zhí)法調(diào)查的情況來看，全省只有17家農(nóng)家樂項(xiàng)目經(jīng)國土部門批準(zhǔn)。根據(jù)海南省國土資源廳2011年對69家農(nóng)家樂項(xiàng)目的統(tǒng)計(jì)，平均用地硬化率為11.4%，雖然不高，但未經(jīng)批準(zhǔn)硬化農(nóng)用地成為一種土地違法行為，是一個(gè)土地監(jiān)管的重點(diǎn)。關(guān)于水產(chǎn)養(yǎng)殖方面的鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目，由于需要挖塘養(yǎng)殖，導(dǎo)致地面耕作層遭到嚴(yán)重的破壞，并且破壞之后將難以復(fù)墾，從而直接造成耕地總量大量的減少。

2.3魚龍混雜，擾亂土地市場秩序

近年來，出現(xiàn)了以低價(jià)圈占土地為目的，打著建設(shè)“體育休閑產(chǎn)業(yè)”“觀光農(nóng)業(yè)”“生態(tài)恢復(fù)”“設(shè)施農(nóng)業(yè)”以及“農(nóng)家樂”的旗號，采用“以租代征”的方式，大量占用農(nóng)村集體土地用于非農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的發(fā)展。鄉(xiāng)村旅游目前的政策環(huán)境仍有待改進(jìn)，對于土地利用、公共交通、財(cái)政金融支持等部分還需要改進(jìn)成為有利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策制度，如果僅僅依靠企業(yè)的發(fā)展，后期將導(dǎo)致心有余而力不足。

2.4壓低補(bǔ)償，損害被占地農(nóng)民利益

鄉(xiāng)村旅游是土地流轉(zhuǎn)后獲取高收益的一個(gè)主要途徑。流轉(zhuǎn)后的土地大多發(fā)展高附加值農(nóng)業(yè)，而用于種植糧作物的幾乎很少。由于外來的旅游經(jīng)營與管理企業(yè)流入大量的資金，使得農(nóng)民的收益空間大大減少。另外，其補(bǔ)償?shù)淖饨饹]有考慮到土地質(zhì)量持續(xù)性投入的損失。經(jīng)濟(jì)條件相對較不景氣的農(nóng)民，只能通過流轉(zhuǎn)土地得到一定的補(bǔ)償金。這增加了農(nóng)戶之間的貧富差距，形成農(nóng)村新的不穩(wěn)定因素，由此引發(fā)的群訪、集中信訪量增加。

3　海南省鄉(xiāng)村旅游用地利用問題分析

3.1用地需求擴(kuò)張與耕地保護(hù)相矛盾

目前各個(gè)市縣編制的旅游發(fā)展規(guī)劃并未與相應(yīng)的土地利用總體規(guī)劃相銜接。旅游建設(shè)項(xiàng)目并未歸入對應(yīng)的土地利用總體規(guī)劃之中，其發(fā)展空間幾乎很小。土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)總體規(guī)劃規(guī)定的規(guī)劃期限分別為15年和20 年。因此很難定位旅游發(fā)展過程中的用地范圍，耕地容易遭到破壞。在用地指標(biāo)緊缺的情況下，鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目用于建設(shè)的用地指標(biāo)在一定程度上限制了鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大。

3.2違法用地現(xiàn)象屢禁不止

鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目在土地使用方面仍有不足，由于各方面利益的驅(qū)使。許多違法用地現(xiàn)象仍然存在。鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目如果嚴(yán)格按照法定程序獲得這部分土地的使用權(quán)則會(huì)產(chǎn)生巨大的價(jià)格成本差。對于村集體經(jīng)濟(jì)組織而言，希望通過出租土地獲取的租金，為村里增加一些收益，壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。農(nóng)業(yè)收益較于其他收益較低，農(nóng)民放棄土地后仍然能夠通過雇員等的方式繼續(xù)經(jīng)營土地，這對農(nóng)戶來說無疑具有很大的吸引。

3.3法律法規(guī)和制度上的缺失

目前，針對鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目的規(guī)章、制度、文件較缺乏：旅游產(chǎn)業(yè)沒有單獨(dú)的用地門類，海南各市縣在實(shí)際工作中基本按經(jīng)營性用地出讓；很多地區(qū)并未明確基準(zhǔn)地價(jià)，當(dāng)采取出讓的方式流轉(zhuǎn)土地時(shí)，大多參照商服用地的地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，造成旅游業(yè)用地出讓價(jià)格偏高；旅游用地規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)控制未完善，對旅游業(yè)的監(jiān)管不到位；法律上并不允許農(nóng)民以宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的形式從事鄉(xiāng)村旅游，并且相關(guān)的法律法規(guī)并未完善。

3.4管理不規(guī)范

鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目關(guān)聯(lián)國土、旅游、工商等多個(gè)部門，由于很多部門推廣的項(xiàng)目成了土地主管部門檢測出來的違法項(xiàng)目，執(zhí)法過程中就出現(xiàn)了各種各樣的阻力。部門對農(nóng)業(yè)項(xiàng)目未經(jīng)嚴(yán)格的研究和論證導(dǎo)致鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展管理不到位，各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)不經(jīng)規(guī)劃雜亂無章的搞建設(shè)，導(dǎo)致了管理難度的增加?；鶎訃了ㄔO(shè)不健全，執(zhí)法監(jiān)察力量和巡查體系不完善，信息的不暢通造成了管理的相對滯后。

4　海南省鄉(xiāng)村旅游用地精細(xì)化管理解決對策

4.1完善政策管理

應(yīng)該明確旅游用地規(guī)模，增設(shè)旅游產(chǎn)業(yè)用地，并將其繼續(xù)劃分為旅游建設(shè)用地與非建設(shè)用地。將建設(shè)用地和非建設(shè)用地進(jìn)行區(qū)分管理。若是符合相關(guān)規(guī)劃的旅游項(xiàng)目用地，進(jìn)行用地審批時(shí)，可以采取只租不征、既征又轉(zhuǎn)、只征不轉(zhuǎn)、只轉(zhuǎn)不征等方式進(jìn)行處理土地。積極引導(dǎo)企業(yè)建設(shè)和農(nóng)民建房在選址用地時(shí)盡量使用存量建設(shè)用地，要依法指導(dǎo)督促其履行用地報(bào)批手續(xù)。

4.2規(guī)范管理流程，強(qiáng)化規(guī)劃管控作用

全面追蹤土地利用調(diào)查情況，積極開展項(xiàng)目用地的審查，采取季報(bào)和月報(bào)的方式向縣國土資源行政主管部門及時(shí)匯報(bào)開發(fā)進(jìn)展情況，主動(dòng)預(yù)防土地閑置情形發(fā)生。農(nóng)業(yè)部門應(yīng)核定所需的管理用房占地面積及布局，報(bào)國土、規(guī)劃部門審批相關(guān)用地及建筑手續(xù)，促進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)依法、健康、有序開展。在今后的工作安排上，縣政府應(yīng)當(dāng)在協(xié)調(diào)各部門、各規(guī)劃時(shí)，明確管理責(zé)任和分工，確定準(zhǔn)確且有效的指標(biāo)安排。

4.3完善鄉(xiāng)村旅游用地流轉(zhuǎn)及退出管理機(jī)制

建立農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)機(jī)制，盤活存量建設(shè)用地，積極引導(dǎo)建設(shè)用地使用權(quán)在村民集體與開發(fā)商、銀行之間的流轉(zhuǎn)。嚴(yán)格農(nóng)村土地用途管制制度，盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地存量土地，需要政府以及農(nóng)民積極參與對農(nóng)村集體建設(shè)用地的監(jiān)管。對于非法和違法用地者應(yīng)加大處理力度。加強(qiáng)農(nóng)村集體建設(shè)用地的監(jiān)管對于高效合理的管制有重要的作用。

4.4尊重農(nóng)民意愿，保障農(nóng)民土地權(quán)益

鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目的實(shí)施可能涉及到村莊的整治，實(shí)施過程中對農(nóng)民的拆遷補(bǔ)償、安置方式、安置數(shù)量等測算及操作需在全面查清村莊土地面積、權(quán)屬、地類、人口、戶數(shù)、房屋結(jié)構(gòu)等現(xiàn)狀工作的基礎(chǔ)上才能進(jìn)行，因此，建議進(jìn)一步完善集體土地的地籍調(diào)查工作，通過將權(quán)能細(xì)分、權(quán)責(zé)明確來保障農(nóng)民基本的土地權(quán)益。通過對散村散戶遷并和其他整治措施，建設(shè)新型的農(nóng)村聚落，促使村莊規(guī)?；?、合理化、一體化。

[1]盧吉勇,陳利根.集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主體與收益分配[J].中國土地,2002(5):20-21.

[2]袁開春.三峽庫區(qū)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律政策研究[J].長沙民政職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào),2008(4):40-42.

[3]北京大學(xué)國家發(fā)展研究院綜合課題組,李力行.合法轉(zhuǎn)讓權(quán)是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的基礎(chǔ)——成都市農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的調(diào)查研究[J].國際經(jīng)濟(jì)評論,2012(2):7-8，127-139.

[4]左冰.中國旅游經(jīng)濟(jì)增長因素及其貢獻(xiàn)度分析[J].商業(yè)經(jīng)濟(jì)與管理,2011(10):82-90.

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[7]盧小麗,成宇行,王立偉.國內(nèi)外鄉(xiāng)村旅游研究熱點(diǎn)——近20年文獻(xiàn)回顧[J].資源科學(xué),2014(1):200-205.

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The problems and countermeasures research of Hainan rural tourism land use intensification management★

Xiao Xiaoming1Huang Chaoming1,2

(1.SchoolofPoliticsandPublicAdministration,HainanUniversity,Haikou570228,China；2.NortheasternUniversityGraduateSchoolBranchInstead,Haikou570208,China)

In order to clear the land use controlling method and program in rural tourism development process, using the qualitative analysis method, this paper analyzed the rural tourism development current situation, according to rural tourism land use management not standardized, land use demand expansion and other issues in Hainan, put forward the perfection of law and policy, standardizing the management way and other countermeasures of rural tourism development.

rural tourism, land, fine management

1009-6825(2016)19-0228-02

2016-04-20

肖小明(1994- )，女，在讀本科生；黃朝明(1973- )，男，副教授

F301.2

A

★：國家社會(huì)科學(xué)基金“基于政策選擇和福利度量的住房保障制度改革研究”(項(xiàng)目編號：15CJY031)；海南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題“新型城鎮(zhèn)化下海南城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場建設(shè)路徑研究”(項(xiàng)目編號：hnsk(gj)14-04)