遼寧省農(nóng)村水污染防治法律對策研究

王宏巖

(遼寧省營口水文局,遼寧 營口 115003)

遼寧省農(nóng)村水污染防治法律對策研究

王宏巖

(遼寧省營口水文局,遼寧 營口 115003)

面對遼寧省日益嚴峻的農(nóng)村水污染現(xiàn)狀，從法律層面加強水污染防治工作已經(jīng)刻不容緩。文章基于遼寧省農(nóng)村水污染防治的法律現(xiàn)狀，充分借鑒國外經(jīng)驗，提出了遼寧省防治農(nóng)村水污染的法律對策。結(jié)論對促進遼寧省環(huán)境法治建設(shè)、改善農(nóng)村自然生態(tài)環(huán)境具有借鑒意義。

遼寧省；農(nóng)村地區(qū)；水污染防治；法律對策

由于社會和歷史等眾多方面的原因，我國的水污染防治一直存在重城市、輕農(nóng)村的現(xiàn)象。在這一背景下，我國近4億飲用水安全得不到保證的人口中的絕大多數(shù)分布在農(nóng)村地區(qū)。對農(nóng)村水污染進行有效的預(yù)防和治理，不僅是保障農(nóng)村居民正常生產(chǎn)生活的根本舉措，也是實現(xiàn)我國生態(tài)文明戰(zhàn)略的必然要求[1]。因此，以遼寧省為例，從法律角度提出農(nóng)村水污染防治的措施和建議，具有重要的現(xiàn)實意義。

1 遼寧省農(nóng)村水污染防治法律現(xiàn)狀

1.1 現(xiàn)行立法不完善

我國的城市發(fā)展一直優(yōu)先于農(nóng)村。受此影響，遼寧省在水污染防治立法方面也側(cè)重于城市，對農(nóng)村地區(qū)重視不足。例如，遼寧省制定的《遼寧省遼河流域水污染防治條例》《沈陽市水污染防治條例》等一系列有關(guān)水污染防治的法律文件，或是直接針對某一城市的水污染防治的地方法規(guī)，或其中的主要條款是針對城市或居民集中區(qū)水污染防治，而農(nóng)村地區(qū)的水污染防治仍是立法的空白點[2]。

目前，遼寧省的一些關(guān)于農(nóng)村水污染防治的法律散見于部分地方性法規(guī)或政府規(guī)章，由于制定年代普遍較早，很多條款已經(jīng)不適應(yīng)當前的農(nóng)村地區(qū)實際。例如，新修訂的《環(huán)境保護法》出臺了“按日計罰”制度，取消了罰款上限，以體現(xiàn)法律的威懾力。但是，遼寧省的現(xiàn)有立法大都有罰款上限規(guī)定，并且上限數(shù)額較低，降低了企業(yè)的違法成本，不利于體現(xiàn)法律的威懾作用。

1.2 環(huán)境執(zhí)法力度存在漏洞

環(huán)境執(zhí)法是農(nóng)村水污染防治中最重要的環(huán)節(jié)，作為環(huán)境執(zhí)法的主體，環(huán)保部門必須采取強勢執(zhí)法手段。但是，現(xiàn)實情況中，省內(nèi)的環(huán)保部門在執(zhí)法力度方面不盡人意，地方政府基于經(jīng)濟利益考慮，往往會犧牲一部分環(huán)境利益[3]。此外，環(huán)保領(lǐng)域執(zhí)法主體眾多、權(quán)責不明也是造成環(huán)保部門執(zhí)法不力的重要原因。

我國的《水法》明確了縣級以上人民政府的環(huán)境監(jiān)管責任，但是管理范圍廣與人員數(shù)量不足之間的矛盾短期內(nèi)難以解決。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府由于沒有環(huán)境執(zhí)法權(quán)，往往對環(huán)境違法行為持漠視態(tài)度。

1.3 環(huán)境司法制度落實不充分

環(huán)境公益訴訟制度是保護公民環(huán)境權(quán)的重要途徑，在新修訂的《水污染防治法》和《民事訴訟法》中已經(jīng)予以確認。但是，時至今日，環(huán)境公益訴訟仍然存在諸多問題，例如，訴訟主體范圍較窄，個人被排除在外[4]。從遼寧省的層面來看，環(huán)境公益訴訟尚處于探索階段，在深化推進方面仍有較長的路要走。

農(nóng)村水污染事件常伴隨著環(huán)境侵權(quán)，而污染事件的處理必然需要一種有效的救濟機制。目前，遼寧省在水污染防治救濟機制方面依然有較大欠缺，各種救濟制度還未完全建立[5]。而且由于水污染損害往往比較嚴重，極易誘發(fā)和激化污染者與受害群體的矛盾沖突。

1.4 農(nóng)村居民法治意識薄弱

農(nóng)村居民在水污染防治工作中的作用不容忽視，我國的《環(huán)境保護法》也賦予公眾參與水污染防治工作的權(quán)利和義務(wù)。但是，遼寧省在水污染防治立法中，較少聽取農(nóng)村地區(qū)代表的意見，沒有體現(xiàn)農(nóng)村居民的主要訴求。另一方面，農(nóng)村居民受文化程度和社會交往度的限制，環(huán)保意識往往較弱，在日常生活中普遍缺乏水環(huán)境保護意識。他們面對身邊的水污染現(xiàn)象，大都采取不予理睬的態(tài)度，而不是積極進行舉報；只要水污染問題不會明顯危及自身利益，就不會去阻止這些違法行為，這也是農(nóng)村地區(qū)大量水污染行為長期不被發(fā)現(xiàn)的重要原因[6]。

2 農(nóng)村水污染防治法律規(guī)定的國外經(jīng)驗借鑒

2.1 制定相關(guān)法律的配套措施

許多法律的制定往往是原則性的，操作性并不強。為了增強水污染防治法律的實效性，國外的水污染防治立法，大都制定了比較完善的配套措施。例如，美國以《聯(lián)邦水污染控制法》為基礎(chǔ)，分別制定了諸多詳細的計劃和措施。其中，針對農(nóng)村地區(qū)的就有鄉(xiāng)村清潔水計劃、殺蟲劑實施計劃、水土保持計劃以及灌溉水質(zhì)計劃等一系列計劃。日本也在《環(huán)境基本法》的基礎(chǔ)上，制定了《農(nóng)藥取締法》《水質(zhì)污染防治法》《食品廢棄物循環(huán)利用法》等一系列配套法律，形成了比較嚴密的法律體系，對從源頭上解決農(nóng)村地區(qū)的水污染問題起到了保障的作用[7]。

2.2 強化公眾參與制度

美國、瑞典、日本等發(fā)達國家一直比較重視水污染防治領(lǐng)域的公眾參與制度建設(shè)。例如，美國的《聯(lián)邦水污染控制法》曾經(jīng)歷過多次修改，其中社會公眾功不可沒。瑞典十分重視立法過程中公眾的各種建議，將公眾的合理建議通過立法形式表達出來。

除了環(huán)境立法，在水污染防治過程中西方國家也十分注重公眾的參與。例如，美國在農(nóng)村水污染防治過程中就有意識地發(fā)揮社會公眾的力量，通過政府、企業(yè)和社會公眾的相互協(xié)作，極大提升了水污染防治的效率。此外，美國還建立了發(fā)達的水資源數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)，及時向社會公布和更新水污染情況，以利于社會公眾對當?shù)厮|(zhì)的了解和加強對環(huán)保部門的監(jiān)督。

3 加強遼寧省農(nóng)村水污染防治的法律對策

3.1 建立健全法律體系

健全的法律制度是企業(yè)守法排放、環(huán)保部門執(zhí)法、個人提高環(huán)保意識的必要基礎(chǔ)。針對遼寧省農(nóng)村水污染防治法律體系不完善的現(xiàn)狀，建議從以下幾方面加強法律體系建設(shè)。

要盡快制定《遼寧省水污染防治條例》。在借鑒國外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合遼寧省農(nóng)村水污染的實際情況，從城市和農(nóng)村兩個不同層面進行立法實踐。建議條例設(shè)立專章對農(nóng)村地區(qū)的企業(yè)污染排放標準、防治措施、防治農(nóng)業(yè)水污染、支持綠色環(huán)保農(nóng)業(yè)等方面進行詳細規(guī)定。通過這些規(guī)定，遼寧省農(nóng)村水污染防治有法可依，確保將絕大多數(shù)水污染事件扼殺于萌芽狀態(tài)。

要制定詳細的水環(huán)境配套標準，增強法律的可操作性。雖然我國制定了比較詳細的水環(huán)境質(zhì)量標準和水污染物排放標準，但是這些標準還需進一步完善。例如，某條河流兩側(cè)的點源排放均達標，但是由于點源數(shù)量太大，河流水質(zhì)仍然不達標。西方國家在這方面有如下規(guī)定：如果排污標準不能使某水域的水質(zhì)達標，則地方政府有權(quán)采用更嚴格的排放標準，以保證水質(zhì)達標。因此，建議遼寧省針對境內(nèi)農(nóng)村水污染的嚴峻形勢，可以制定比國家標準更嚴格的地方標準，以規(guī)范各行業(yè)的排污行為，降低農(nóng)村水污染防治的難度。

3.2 加大農(nóng)村水污染的監(jiān)督力度

遼寧省在農(nóng)村水污染防治過程中，除了要嚴格執(zhí)行相關(guān)的法律制度，保證水污染行為受到相應(yīng)的法律懲戒，還應(yīng)該從以下幾方面入手，進一步加強政府的監(jiān)督作用。首先，要建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的環(huán)保機構(gòu)。為了及時、充分了解農(nóng)村地區(qū)的水污染防治的實際情況，建議遼寧省盡快建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的環(huán)保機構(gòu)。該機構(gòu)要配備專職的管理和技術(shù)人員，負責當?shù)氐乃廴痉乐喂ぷ鳎饕ぷ靼ó數(shù)厮|(zhì)的檢測與統(tǒng)計、負責當?shù)氐乃|(zhì)周報、及時發(fā)布水污染預(yù)警等。其次，農(nóng)村地區(qū)向來是政府管理的薄弱環(huán)節(jié)，建立農(nóng)村水污染追究制度可以使政府在發(fā)生水污染事件時，及時追責并給予相關(guān)人員嚴厲的處罰。這樣，可以從制度層面約束基層環(huán)保監(jiān)督人員的行為，促使其各司其職、各盡其責。最后，建議遼寧省實施農(nóng)村地區(qū)水污染防治網(wǎng)格化管理?；谏鲜龉芾砟Ｊ綄崿F(xiàn)市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的縱向聯(lián)合管理機制，提高農(nóng)村水污染防治的效果。

3.3 強化環(huán)境司法工作

在農(nóng)村水污染日趨嚴重的背景下，司法介入無疑是解決問題的重要途徑，而環(huán)境公益訴訟又是司法介入農(nóng)村水污染領(lǐng)域的有效手段[8]。面對環(huán)境公益訴訟方面的法律欠缺，只能等待全國人大對相關(guān)法律的進一步修訂。對遼寧省而言，應(yīng)該積極借鑒國內(nèi)其他地區(qū)建立“環(huán)保法庭”的有益經(jīng)驗，未雨綢繆，繼續(xù)推進環(huán)保法庭的普及以及功能深化和拓展，以便農(nóng)村水污染案件都能及時、公正地得到處理。

關(guān)于環(huán)境侵權(quán)救濟制度，遼寧省應(yīng)該構(gòu)建水污染損害賠償制度，對賠償原則、賠償責任、賠償對象、賠償范圍以及賠償程序進行詳細界定，以維護農(nóng)村水污染受害群體的合法權(quán)益。針對嚴重水污染事故發(fā)生后，企業(yè)往往無力承擔巨額賠償?shù)膯栴}，建議遼寧省參照交強險盡快建立水污染事故責任保險制度。這種制度有利于企業(yè)減輕賠償壓力，集中全社會的力量來解決水污染受害群體的賠償問題。建議遼寧省設(shè)立水污染損害補償基金制度，對無法通過上述兩種方式解決賠償?shù)霓r(nóng)村水污染受害者進行補償和救濟。

3.4 強化農(nóng)村水污染防治的公眾參與

公眾參與在農(nóng)村水污染防治中具有重要作用，強化公眾參與制度不僅是維護公民權(quán)利的體現(xiàn)，也是新形勢下水污染防治的必然要求。在這方面，建議遼寧省政府在職責范圍內(nèi)積極公開各種相關(guān)事項，滿足和保護農(nóng)村居民的環(huán)境知情權(quán)。在水污染防治立法中，要利用聽證會等多種形式積極聽取公眾意見，特別是利害關(guān)系人的意見，保證立法本身能夠契合農(nóng)村地區(qū)的實際情況，提高法規(guī)和政策的科學(xué)性。

公眾的環(huán)保意識落后是遼寧省農(nóng)村水污染防治效果不佳的重要原因。因此，建議加大環(huán)境保護法律和政策的宣傳力度，逐步提高農(nóng)村居民的環(huán)保意識。針對農(nóng)村地區(qū)交通不便、信息閉塞的現(xiàn)狀，環(huán)保宣傳要講究方式方法，采用通俗易懂的形式，結(jié)合農(nóng)民的實際生活普及水污染防治知識。在做好環(huán)保宣傳的同時，要引導(dǎo)農(nóng)民改變落后的生產(chǎn)生活方式，大力推進綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)。例如，在日常生活中要注意生活污水的回收利用，垃圾要合理堆放和處理；在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中盡量使用農(nóng)家肥，少施或不施化肥、農(nóng)藥，實現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟與生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展，從源頭上杜絕來自農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的水污染問題。

4 結(jié) 語

水是生命之源，是人類賴以生存和發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。目前，遼寧省在水污染防治方面明顯偏向于城市和重要水源地的水質(zhì)保護，對農(nóng)村水污染防治的重視不夠，在預(yù)防和治理方面均存在明顯的缺陷。文章以法律規(guī)制的視角，從立法、執(zhí)法、司法和守法等四個方面對遼寧省水污染防治存在的問題進行了深入剖析，在借鑒國外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上提出了相應(yīng)的對策建議，對遼寧省乃至全國農(nóng)村地區(qū)的水污染防治工作具有借鑒意義。當然，農(nóng)村水污染防治是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，只有以法律法規(guī)為準繩，依靠政府、企業(yè)、社會、農(nóng)民的通力合作，方可從根本上解決農(nóng)村的水污染問題。

[1] 卑志鋼,胡鐵松,劉鏡婧,等.農(nóng)村區(qū)域水環(huán)境污染模式及控制對策研究[J].中國農(nóng)村水利水電,2009(12):15-18，23.

[2] 靳輝.遼寧省地方環(huán)境保護立法現(xiàn)狀及對策研究[J].環(huán)境保護與循環(huán)經(jīng)濟,2011(9):67-71.

[3] 劉立娟.遼寧省水污染治理經(jīng)濟學(xué)手段探討[J].水利發(fā)展研究,2014(11):71-74.

[4] 冷羅生.對《中華人民共和國水污染防治法》的理性思考[J].環(huán)境污染與防治,2009(9):85-90.

[5] 趙小龍.遼寧省水源涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)環(huán)境問題及對策研究[J].水利規(guī)劃與設(shè)計,2016(9):16-18.

[6] 張寶東,王殿武,李松.遼寧省水資源可持續(xù)利用存在的突出問題及解決對策[J].東北水利水電,2010(8):32-38.

[7] 江阿源.各國水資源立法保護之比較研究[J].法制與社會,2011(18):25-30，41.

[8] 黃錫生,張顯云.我國農(nóng)村水污染問題的法律對策研究[J].水利經(jīng)濟,2008(4):61-64，78.

Study on legal countermeasures of water pollution control in rural areas of Liaoning Province

WANG Hongyan

(YingkouHydrolographicBureauofLiaoningProvince,Yingkou115003,China)

Facing the increasingly serious situation of water pollution in rural areas of Liaoning Province, it is urgent to strengthen water pollution prevention and control work from the legal level. Based on the legal status of rural water pollution prevention and control in Liaoning Province, this paper makes full use of foreign experience and puts forward the legal countermeasures of preventing and controlling water pollution in rural areas of Liaoning province. The conclusion is of great significance to promote the construction of environmental law in Liaoning province and improve the rural natural ecological environment.

Liaoning Province; rural area; water pollution control; legal countermeasures

王宏巖(1980-)，女，工程師，主要從事水文勘測工作。

X52;D922.683

A

2096-0506(2016)12-0053-04