開展規(guī)劃能評工作　從源頭上促進(jìn)節(jié)能減排

呂　浩

(云南省人民政府投資項(xiàng)目評審中心，云南 昆明　650041)

?

開展規(guī)劃能評工作從源頭上促進(jìn)節(jié)能減排

呂浩

(云南省人民政府投資項(xiàng)目評審中心，云南 昆明650041)

摘要：規(guī)劃具有戰(zhàn)略引領(lǐng)作用，正在整個(gè)國家級區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)發(fā)展中起到越來越關(guān)鍵的作用。對規(guī)劃實(shí)施節(jié)能評估和審查，能夠從宏觀和較高的角度使規(guī)劃與國家的能源政策相一致，進(jìn)而確保國家能源安全和節(jié)能減排要求的落實(shí)，屬于戰(zhàn)略性的節(jié)能評估，具有項(xiàng)目評估不能替代的作用，是未來從源頭上促進(jìn)節(jié)能減排的重大舉措。

關(guān)鍵詞：規(guī)劃能評；節(jié)能減排；能源安全；綠色增長

能源是經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和保障。目前我國已成為世界第一大能源消費(fèi)國，但能源利用效率遠(yuǎn)低于國際平均水平。合理、高效地利用能源資源，提高我國能源可持續(xù)的自給能力，減輕社會經(jīng)濟(jì)對能源的依賴水平已經(jīng)成為當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會建設(shè)過程中需要面對的重要課題。節(jié)能是我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中的一項(xiàng)長遠(yuǎn)戰(zhàn)略方針，也是當(dāng)前一項(xiàng)極為緊迫的任務(wù)。節(jié)能評估可以促進(jìn)科學(xué)合理地利用能源，從源頭上杜絕能源浪費(fèi)，提高能源的利用效率。節(jié)能評估不僅要對單個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行能評，還要對發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行能評；不僅對工業(yè)規(guī)劃進(jìn)行能評，還要對區(qū)域和城市規(guī)劃進(jìn)行能評。規(guī)劃的節(jié)能評估和審查(簡稱規(guī)劃能評)是按照節(jié)能評估的要求審查和判斷該規(guī)劃對當(dāng)?shù)啬茉聪目偭俊⒛茉聪M(fèi)增量、能效指標(biāo)的影響、節(jié)能減排任務(wù)和目標(biāo)的完成影響，可以合理、高效地利用能源資源并從源頭上對節(jié)能減排起到積極的推動作用。

1規(guī)劃能評工作概述

規(guī)劃能評是指將能源、資源、環(huán)境因素置于重大宏觀經(jīng)濟(jì)決策鏈的前端，通過對能源、資源、環(huán)境承載能力的分析，對各類重大開發(fā)、生產(chǎn)力布局、資源配置等提出更為合理的戰(zhàn)略安排，從而達(dá)到在開發(fā)建設(shè)活動之前提出防止低能效、高耗能項(xiàng)目上馬，防止危害國家和區(qū)域能源安全、影響節(jié)能減排目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的目的。即按照國家的政策法規(guī)，對有關(guān)規(guī)劃的資源、環(huán)境的可承載能力進(jìn)行科學(xué)評價(jià)，分析規(guī)劃中對能源、資源的需求，根據(jù)能源、資源對規(guī)劃實(shí)施過程中的實(shí)際支撐能力、能耗總量、能源強(qiáng)度、溫室氣體排放指標(biāo)等涉及到的能源因素提出相應(yīng)措施和對策。通過規(guī)劃能評，能夠有效設(shè)定整個(gè)區(qū)域的資源容量，限定區(qū)域內(nèi)的能耗總量，提出區(qū)域節(jié)能目標(biāo)和能耗指標(biāo)。

《節(jié)能法》第二十九條和三十條規(guī)定：“國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府推進(jìn)能源資源優(yōu)化開發(fā)利用和合理配置，推進(jìn)有利于節(jié)能的行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化用能結(jié)構(gòu)和企業(yè)布局”，“國務(wù)院管理節(jié)能工作的部門會同國務(wù)院有關(guān)部門制定電力、鋼鐵、有色金屬、建材、石油加工、化工、煤炭等主要耗能行業(yè)的節(jié)能技術(shù)政策，推動企業(yè)節(jié)能技術(shù)改造” 。根據(jù)該項(xiàng)規(guī)定，已經(jīng)出現(xiàn)了規(guī)劃能評的雛形，我國于2009年首次開展了規(guī)劃的節(jié)能評估工作。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明：規(guī)劃能評是從宏觀層面控制快速工業(yè)化、城市化過程中能耗不斷加大、能源使用不夠合理、能源效率不高等風(fēng)險(xiǎn)的根本手段。其關(guān)鍵在于：不僅要對單個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行能評，還要對區(qū)域發(fā)展和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行能評；不僅對工業(yè)規(guī)劃進(jìn)行能評，還要對區(qū)域和城市規(guī)劃進(jìn)行能評。

從2015年云南省發(fā)展改革委主持開展的云南省首個(gè)規(guī)劃的節(jié)能評估項(xiàng)目——《云南省十三五電力規(guī)劃的節(jié)能評估》情況看，評估報(bào)告提出了包括宏觀和具體的評估指標(biāo)體系，對于規(guī)劃前和規(guī)劃后能源利用效率的各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行了預(yù)測和比較，分別開展了電源規(guī)劃、電力輸送規(guī)劃、電力規(guī)劃的節(jié)能評估和社會效益分析，在與國際、國內(nèi)的相關(guān)指標(biāo)數(shù)據(jù)的比較中，對規(guī)劃的先進(jìn)性和能效的提升空間開展了分析和論證，探討了規(guī)劃實(shí)施以后的能效提升效果和社會效益的變化情況，結(jié)合國家和云南省對于能源利用的、重大的趨勢性政策給出了相應(yīng)的意見和建議，確保了規(guī)劃對云南省節(jié)能減排工作能夠起到積極和應(yīng)有的作用。從該評估報(bào)告的情況看，由于開展了規(guī)劃的節(jié)能評估，從而使該規(guī)劃對于能源的合理利用、高效利用、積極發(fā)展可再生能源以及未來清潔能源占比的進(jìn)一步擴(kuò)大成為該電力規(guī)劃的亮點(diǎn)和突出點(diǎn)，也體現(xiàn)了規(guī)劃類能評的應(yīng)有作用。

目前，我國在總體及各類規(guī)劃中很少開展節(jié)能規(guī)劃設(shè)計(jì)，也未能將規(guī)劃能評要求列入規(guī)劃指標(biāo)中，各級節(jié)能審查機(jī)關(guān)大部分亦尚未開展規(guī)劃能評的相關(guān)工作。因此，如何克服項(xiàng)目節(jié)能評估的局限性，發(fā)揮能評在宏觀決策中的作用，加強(qiáng)規(guī)劃能評的理論創(chuàng)新研究和實(shí)踐已成為當(dāng)前亟需推進(jìn)的重要工作。

2開展規(guī)劃能評工作的必要性

由于規(guī)劃具有綜合性、系統(tǒng)性、時(shí)間性、強(qiáng)制性、指導(dǎo)性等特點(diǎn)，因此，各級政府和有關(guān)部門越來越重視規(guī)劃的戰(zhàn)略引領(lǐng)作用，其對社會、資源、環(huán)境的影響已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)地超過了通常固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的影響?？茖W(xué)合理地規(guī)劃是經(jīng)濟(jì)安全、可靠、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的前提。正確、合理地規(guī)劃實(shí)施后，可以最大限度地節(jié)約國家基建投資，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)各行業(yè)的健康發(fā)展，提高行業(yè)的經(jīng)濟(jì)和社會效益。以產(chǎn)業(yè)規(guī)劃為例，區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會如何發(fā)展，最核心的不是廠房、道路、綠地、景觀等系統(tǒng)的工程建設(shè)，而是如何從當(dāng)?shù)刭Y源能源稟賦及經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)條件出發(fā)，設(shè)計(jì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)，研究產(chǎn)業(yè)鏈條，并從空間和時(shí)間兩個(gè)方面對區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展做出科學(xué)、合理、可操作性強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。這些工作一旦確立，接下來將會是具體的項(xiàng)目逐步落地實(shí)施的問題。由此可以看出：如果能在規(guī)劃階段就開展節(jié)能評估，按照節(jié)能評估的要求來審查和判斷規(guī)劃對當(dāng)?shù)啬茉聪目偭俊⒛茉聪M(fèi)增量、能效指標(biāo)的影響、節(jié)能減排任務(wù)和目標(biāo)的完成影響，就可以合理、高效地利用能源資源并從源頭上對節(jié)能減排起到積極的推動作用。

在2008年修訂的《節(jié)能法》中，我國即規(guī)定國家實(shí)行固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能評估和審查制度，將能評作為法律制度確立下來。2010年，國家發(fā)展改革委6號令頒布了《固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能評估和審查暫行辦法》，項(xiàng)目的能評進(jìn)入了法制化的軌道。實(shí)踐表明：能評制度在控制能耗不合理增長、提高新建項(xiàng)目能源利用效率等方面發(fā)揮著重要作用。

在我國實(shí)施近20年的建設(shè)項(xiàng)目節(jié)能評價(jià)制度已成為能源管理必不可缺少的手段。但從制度體系上看，我們原來只重視對建設(shè)項(xiàng)目開展節(jié)能評價(jià)，但建設(shè)項(xiàng)目只處于整個(gè)決策鏈(戰(zhàn)略、政策、規(guī)劃、計(jì)劃、項(xiàng)目)的末端，不能影響最初的決策和生產(chǎn)力的布局，不能指導(dǎo)規(guī)劃的發(fā)展方向。由此看來，單純對建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行節(jié)能評價(jià)已無法解決開發(fā)建設(shè)活動中產(chǎn)生的間接影響、累計(jì)影響和誘導(dǎo)影響，難以全面考慮技術(shù)、能源利用等方面的替代方案和減緩措施，難以在宏觀決策中發(fā)揮作用，已不能全面保護(hù)環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展的需要。

通過對國內(nèi)外發(fā)展歷史看，因?qū)嵤┱膮^(qū)域開發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和自然資源開發(fā)利用的政策和規(guī)劃而造成因?yàn)槟茉吹牟缓侠砝枚鴮?dǎo)致的能源安全問題和環(huán)境污染問題相對于具體的建設(shè)項(xiàng)目來說影響更加巨大和持久，范圍更加廣泛，而且影響發(fā)生后更加難以治理或處置。因此，開展規(guī)劃能評十分必要而且緊迫。

3開展規(guī)劃能評工作的意義

(1)規(guī)劃能評是規(guī)劃的重要組成部分，是節(jié)能減排和綜合決策的落腳點(diǎn)，是在規(guī)劃制定之后、項(xiàng)目實(shí)施之前對有關(guān)規(guī)劃的能源消耗總量、能源消費(fèi)增量、能效指標(biāo)等進(jìn)行科學(xué)評價(jià)。這是一項(xiàng)重大的戰(zhàn)略舉措，可以從全局、從發(fā)展的源頭減少和控制污染、保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

(2)整體層面。通過規(guī)劃能評，可以進(jìn)一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)能源和資源要素在產(chǎn)業(yè)間合理流動，以及產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的優(yōu)化配置，避免能源和資源要素從第三產(chǎn)業(yè)向第二產(chǎn)業(yè)返向流動，促進(jìn)能源和資源要素由第一和第二產(chǎn)業(yè)流向第三產(chǎn)業(yè)，尤其是消費(fèi)領(lǐng)域。

(3)部門和行業(yè)層面。通過規(guī)劃能評，可以提升能源生產(chǎn)效率和能源清潔利用水平；促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營和生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)工業(yè)部門強(qiáng)化重點(diǎn)行業(yè)的過剩產(chǎn)能控制和節(jié)能減排，促進(jìn)工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和綠色轉(zhuǎn)型，推動傳統(tǒng)制造業(yè)的綠色改造和技術(shù)創(chuàng)新；促進(jìn)消費(fèi)部門采取措施激勵(lì)綠色采購、綠色交通、綠色建筑和綠色能源的消費(fèi)需求；提升行業(yè)的資源環(huán)境效率。

(4)地方層面。在高要素投入、高要素生產(chǎn)率地區(qū)，如廣東、山東、江蘇、浙江等，通過規(guī)劃能評，可以進(jìn)一步促進(jìn)能源和資源的集約和節(jié)約利用，有效控制能源和資源消耗及污染物排放總量。在低要素投入、高要素生產(chǎn)率地區(qū)，如北京、上海、天津、重慶等，通過規(guī)劃能評，可以促進(jìn)有效能源和資源向綠色、高效領(lǐng)域率先形成綠色的生產(chǎn)和消費(fèi)模式。

(5)在國家實(shí)施的節(jié)約與開發(fā)并舉、把節(jié)約放在首位的能源發(fā)展戰(zhàn)略中，節(jié)能評估是從源頭杜絕能源的浪費(fèi)、節(jié)約能源“治本”的做法。規(guī)劃能評對合理利用能源、提高能源利用效率，從源頭上杜絕能源的浪費(fèi)以及促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級，提高整個(gè)區(qū)域乃至全國的能源利用效率，從源頭上和需求側(cè)控制能源消費(fèi)的不合理增長，杜絕能源浪費(fèi)，保障國家能源安全具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

(6)開展規(guī)劃能評工作，對今后建立和完善節(jié)能評估和審查制度具有十分重要的意義。

4開展規(guī)劃能評工作的建議

為了順利推進(jìn)規(guī)劃的節(jié)能評估，參照環(huán)境影響評價(jià)發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)，我們結(jié)合自身情況、客觀實(shí)際與歷史經(jīng)驗(yàn)，特提出以下建議：

(1)應(yīng)借鑒規(guī)劃環(huán)評發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，首先將能評提高到與環(huán)評一樣的法律地位。盡管國家多次提到“要嚴(yán)格落實(shí)能評和環(huán)評制度”，但目前能評還沒有獲得與環(huán)評相當(dāng)?shù)姆傻匚唬@也是造成能評執(zhí)行力不夠等深層次矛盾的癥結(jié)所在。

國家制訂了專門的《環(huán)評法》，既規(guī)定了項(xiàng)目環(huán)評的要求，也規(guī)范了規(guī)劃環(huán)評的行為。國務(wù)院還根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》，于2009年8月17日發(fā)布了《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)條例》，加強(qiáng)了對規(guī)劃的環(huán)境影響評價(jià)工作，提高了規(guī)劃的科學(xué)性，從源頭上預(yù)防了環(huán)境污染和生態(tài)破壞，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的全面協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。因此，筆者認(rèn)為：對于規(guī)劃能評工作，建議以地方法規(guī)形式開始試行。

(2)應(yīng)當(dāng)在管理機(jī)制上理順。建議遵循責(zé)權(quán)統(tǒng)一的原則，像環(huán)評那樣，由一個(gè)部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)能評。如果需要多個(gè)部門共同開展能評，則必須明確牽頭部門和協(xié)作部門以及它們各自的職責(zé)分工。在體制理順之后，要盡快出臺統(tǒng)一的能評管理辦法。

(3)建議建立規(guī)劃能評工作的政策、細(xì)則，增強(qiáng)與其他產(chǎn)業(yè)政策和法律法規(guī)的銜接，建立規(guī)劃能評的工作方法體系。由于目前國家及地方實(shí)施的節(jié)能評估辦法對規(guī)劃能評暫無明確、具體的規(guī)定，因此，規(guī)劃能評尚未納入節(jié)能評估整體工作范圍之內(nèi)。目前我省僅在個(gè)別行業(yè)開展了規(guī)劃能評的試點(diǎn)工作，但作為規(guī)劃能評工作的重要一環(huán)，早日發(fā)布規(guī)劃能評工作細(xì)則、規(guī)范規(guī)劃能評的方法和內(nèi)容已成為一個(gè)迫在眉睫的問題。

(4)加快節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。我國節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的制定嚴(yán)重滯后于節(jié)能工作的發(fā)展需要，因此，筆者建議：盡快組織制(修)訂重點(diǎn)行業(yè)產(chǎn)品能耗限額、產(chǎn)品能效等強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)體系，完善建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)計(jì)規(guī)范，提高行業(yè)準(zhǔn)入門檻，為規(guī)劃能評的開展提供必要的基礎(chǔ)條件。

(5)實(shí)行規(guī)劃和項(xiàng)目能評全過程管理，做好規(guī)劃能評的后評價(jià)和項(xiàng)目能評的過程監(jiān)管及竣工驗(yàn)收。筆者建議：參照環(huán)評制度，有關(guān)部門應(yīng)盡快合作建立包括前期審查、過程監(jiān)管、竣工驗(yàn)收和違規(guī)處罰在內(nèi)的全過程能評管理機(jī)制，將能評落到實(shí)處。

(6)建議加快節(jié)能數(shù)據(jù)庫信息化的建設(shè)。由節(jié)能評估主管部門組織建設(shè)節(jié)能數(shù)據(jù)庫，其內(nèi)容包括相關(guān)指標(biāo)數(shù)據(jù)，如歷年各行業(yè)能效碳效相關(guān)指標(biāo)的平均值、各主要產(chǎn)品單耗指標(biāo)值平均值、先進(jìn)值等，以便于對項(xiàng)目的能效水平進(jìn)行評價(jià)。

5結(jié)語

將規(guī)劃評價(jià)的思想引入到節(jié)能管理體系，即出現(xiàn)了規(guī)劃能評的概念。規(guī)劃能評既是規(guī)劃評價(jià)的組成部分，又是規(guī)劃節(jié)能管理的重要一環(huán)。目前規(guī)劃能評無論在政策、方法上，還是在實(shí)際應(yīng)用中都有待于開展、進(jìn)一步發(fā)展及完善。節(jié)能評估工作實(shí)際效果的提高，迫切需要開展規(guī)劃能評的研究?？傮w來看，規(guī)劃能評由于其較規(guī)劃環(huán)評更易于量化，因而也較規(guī)劃環(huán)評更具有可操作性。如果能夠在做好規(guī)劃能評的同時(shí)，簡化或者取消一般項(xiàng)目的項(xiàng)目能評，既可以實(shí)現(xiàn)能評應(yīng)有的效果，也能切實(shí)減輕企業(yè)的負(fù)擔(dān)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

相信在不久的將來，隨著規(guī)劃的節(jié)能評估工作進(jìn)一步推廣和應(yīng)用，必將會對節(jié)能評估和審查制度注入新的活力。正如規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)制度的建立和實(shí)施對于推進(jìn)產(chǎn)業(yè)合理布局和城市規(guī)劃的優(yōu)化、預(yù)防資源過度開發(fā)和生態(tài)破壞發(fā)揮了不可替代的積極作用一樣，我們可以借鑒規(guī)劃環(huán)評的經(jīng)驗(yàn)和做法，盡快制定和出臺規(guī)劃能評的制度和辦法，推動規(guī)劃能評工作的發(fā)展，發(fā)揮規(guī)劃能評在節(jié)能減排工作中的龍頭地位。從宏觀層面對規(guī)劃實(shí)施能評，全局的角度保證經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)節(jié)能減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

參考文獻(xiàn)：

[1]姚娜，宋敏，劉學(xué)敏.國家可持續(xù)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)科技計(jì)劃實(shí)施現(xiàn)狀及成效，中國人口·資源與環(huán)境[J].2015，.25(1)：158-161.

[2]鄭少露，吳仁海，文剛.基于低碳循環(huán)經(jīng)濟(jì)的規(guī)劃環(huán)評指標(biāo)體系的探討[J].環(huán)境科學(xué)與技術(shù)，2010，33，(6):199-204.

呂浩(1969-)，男，云南昆明人，高級工程師，學(xué)士，從事能源、水利、生物多樣性、社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估工作.

(責(zé)任編輯：李燕輝)

作者簡介:

收稿日期:2015-12-12

文章編號:1001-2184(2016)01-0071-03

文獻(xiàn)標(biāo)識碼:B

中圖分類號:[TK-9]；TV212