轉(zhuǎn)型升級背景下政府在建筑市場中的職能初探

曾 進(jìn)(四川大學(xué)錦城學(xué)院, 四川成都 610000)

轉(zhuǎn)型升級背景下政府在建筑市場中的職能初探

曾 進(jìn)
(四川大學(xué)錦城學(xué)院, 四川成都 610000)

建筑產(chǎn)業(yè)作為我國國民經(jīng)濟的重要支柱，對我國的經(jīng)濟發(fā)展和就業(yè)等有著不可替代的作用，政府在建筑產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級中具有舉足輕重的作用。但目前我國建筑市場還存在著一系列的問題，政府作為公共管理者，其職能的準(zhǔn)確定位極其重要。

轉(zhuǎn)型升級；建筑市場；社會保障；誠信

黨的十八屆三中全會明確提出要加快轉(zhuǎn)變政府職能，我國政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)入新的改革階段，面臨巨大挑戰(zhàn)與機遇。新時期的政府職能轉(zhuǎn)變，同發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟、建設(shè)社會主義民主政治和社會主義先進(jìn)文化，共同構(gòu)成了社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的總體布局，是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的基本保障。

建筑業(yè)作為我國國民經(jīng)濟的重要支柱，對我國的經(jīng)濟發(fā)展和就業(yè)等有著不可替代的重要作用，對于構(gòu)建和諧社會同樣舉足輕重。近年來，隨著市場經(jīng)濟體制的不斷完善，建筑市場有了日新月異的發(fā)展，投資主體日趨多元化，各種管理制度逐步完善。為了充分發(fā)揮市場機制對資源配置的基礎(chǔ)作用并有效維護(hù)投資者和社會公眾的利益，我國建筑市場在政府的調(diào)控下，迅速地打破了部門或地區(qū)的分割和封閉。但同時，由于政府職能沒有準(zhǔn)確定位，時有缺位或越位的現(xiàn)象，致使我國建筑市場發(fā)展過程中出現(xiàn)了一些深層次的問題，出臺的各種政策措施的效果不明顯，如招投標(biāo)制度不夠完善，招投標(biāo)范圍太寬，造成社會資源浪費；業(yè)主行為不規(guī)范，造成虛假招標(biāo)、明暗招標(biāo)、商業(yè)腐敗等問題，各類工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)事故問題頻繁；市場公平交易秩序維護(hù)不夠，拖欠款問題嚴(yán)重，工程擔(dān)保制度以及誠信體系尚未完善；對弱勢群體的保護(hù)和援助缺乏有力的措施，其中包括農(nóng)民工的工資拖欠、職業(yè)培訓(xùn)缺失及工傷保險保障不到位等諸多問題。

推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，要準(zhǔn)確把握全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變、人治政府向法治政府轉(zhuǎn)變、封閉政府向透明政府轉(zhuǎn)變、管制政府向服務(wù)政府轉(zhuǎn)變四個目標(biāo)指向[1]，樹立更高的工作標(biāo)準(zhǔn)，提高核心競爭力，更好地適應(yīng)、把握、引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，下力氣推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，避免直接干預(yù)企業(yè)的市場行為，按照市場經(jīng)濟發(fā)展需求做好宏觀指導(dǎo)、引導(dǎo)、服務(wù)和監(jiān)管工作。政府在轉(zhuǎn)型升級中需不斷完善法律制度，加強社會管理，維護(hù)社會穩(wěn)定，建設(shè)服務(wù)型政府，強化社會管理和公共服務(wù)職能；完善公共財政制度，加大財政在教育、衛(wèi)生、就業(yè)、公共設(shè)施和社會保障等方面的投入；培育文明道德風(fēng)尚，堅持依法治國和以德治國相結(jié)合，樹立“八榮八恥”為主要內(nèi)容的社會主義榮辱觀，倡導(dǎo)誠信、友善、敬業(yè)、愛國的道德規(guī)范。

1 社會和諧的基本條件

社會公平正義是社會和諧的基本條件，制度是社會公平正義的根本保證。加緊建設(shè)對保障社會公平正義具有重大作用的制度，保障人民在政治、經(jīng)濟、文化、社會等方面的權(quán)利和利益，引導(dǎo)公民依法行使權(quán)利、履行義務(wù)。完善法律制度，夯實社會和諧的法制基礎(chǔ)。

1.1 不斷完善配套法規(guī)

在建筑市場上，法律法規(guī)是市場運行有序的基礎(chǔ)，是建筑市場主體進(jìn)行交易和生產(chǎn)活動的法律準(zhǔn)繩。我國已經(jīng)相繼頒布了《建筑法》、《合同法》、《招投標(biāo)法》和《建筑質(zhì)量管理條例》、《建筑工程勘察設(shè)計條例》、《建筑工程安全生產(chǎn)條例》及工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)強制性文件，并且還要不斷完善配套法規(guī)，盡快完善房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理條例、城市物業(yè)管理條例以及名勝景區(qū)管理條例等一系列法規(guī)，形成一個相對完整的建筑法規(guī)體系。

1.2 制定完善技術(shù)法規(guī)體系

我國現(xiàn)行的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范存在一些問題，比如專業(yè)性較差；技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范作為技術(shù)壁壘的隱蔽性較為明顯，不利于保護(hù)我國施工企業(yè)；技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的強制性帶有計劃經(jīng)濟的烙印，嚴(yán)重挫傷了設(shè)計和施工方面技術(shù)人員的創(chuàng)新性。

因此，在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的建設(shè)中，我們應(yīng)著重從以下方面入手：

(1)加大對技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的投入，編制具有中國特色的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，設(shè)置多重(國家協(xié)會或?qū)W會、地區(qū)、企業(yè))技術(shù)防線；

(2)通過制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，設(shè)置隱蔽性較強的技術(shù)壁壘，保護(hù)我國工程承包商權(quán)益[2]；

(3)組織制定建設(shè)系統(tǒng)信息化技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，規(guī)范建設(shè)領(lǐng)域信息市場。

目前，我國根據(jù)WTO/TBT和建筑業(yè)新技術(shù)發(fā)展要求，全面修訂了標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)、設(shè)計、施工規(guī)范，推出了建筑結(jié)構(gòu)可靠度設(shè)計統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)(GB50068-2001)、建筑工程質(zhì)量驗收統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)(GB50300-2001)等新技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。此外，建設(shè)領(lǐng)域信息技術(shù)應(yīng)用的標(biāo)準(zhǔn)化工作也取得長足進(jìn)步：2000年，“住宅小區(qū)智能化系統(tǒng)技術(shù)分類”等標(biāo)準(zhǔn)項目被建設(shè)部列入2000～2001年度新的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定計劃；2001年，“城市建設(shè)信息數(shù)字化與城市規(guī)劃數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)”、“數(shù)字社區(qū)應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)”、“社區(qū)電子商務(wù)綜合管理軟件通用標(biāo)準(zhǔn)”、“建設(shè)企業(yè)管理信息系統(tǒng)軟件通用標(biāo)準(zhǔn)”等標(biāo)準(zhǔn)項目被列入2001年度建設(shè)部第一批工業(yè)產(chǎn)品行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制(修)定計劃。

1.3 加速制度的創(chuàng)新和完善

積極推進(jìn)以工程擔(dān)保和工程保險為主要內(nèi)容的建筑工程風(fēng)險管理機制的完善。

工程保證擔(dān)保是一種維護(hù)市場秩序，保證工程參與各方守信履約的風(fēng)險管理機制。在控制工程風(fēng)險、保證工程質(zhì)量、遏制拖欠工程款和農(nóng)民工資等方面具有重要作用，是加強建筑市場信用建設(shè)、完善建筑市場信用體系的重要組成部分。

(1)開展宣傳和培訓(xùn)工作，普及工程擔(dān)保知識，選擇有條件的工程試點并逐步推行，培育擔(dān)保人市場，形成具有競爭機制的擔(dān)保市場。在公共投資工程領(lǐng)域，進(jìn)行高保額有條件擔(dān)保，擔(dān)保形式主要有投標(biāo)保證擔(dān)保、履約保證擔(dān)保、業(yè)主支付擔(dān)保及保修擔(dān)保等。對于開發(fā)商投資的商業(yè)性工程，可借鑒國際慣例，選擇穩(wěn)健的低保額擔(dān)保逐漸過渡到高保額擔(dān)保。

(2)強制性要求業(yè)主和承包商在辦理建設(shè)工程施工許可證前將支付保函和履約保函送到政府有關(guān)部門備案防止虛假保函現(xiàn)象。招投標(biāo)工作結(jié)束后至竣工驗收期間的建設(shè)工程，政府管理部門要跟蹤監(jiān)督，落實合同的執(zhí)行情況，發(fā)揮工程擔(dān)保的有效作用，預(yù)防各種風(fēng)險發(fā)生[3]。

2 引導(dǎo)建筑業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，重塑建筑業(yè)發(fā)展生態(tài)

2015年，全國建筑業(yè)總產(chǎn)值同比僅增長2.3 %，是近20年來增速最低的一年。建筑業(yè)靠投資拉動的增長模式已經(jīng)顯露疲態(tài)，面臨產(chǎn)能過剩、樓市庫存和債務(wù)高起的三重風(fēng)險。要使建筑業(yè)改革真正見成效、擴大有效供給，必須改變思維，深化建筑業(yè)簡政放權(quán)，有效化解過剩產(chǎn)能，提升產(chǎn)業(yè)核心競爭力，深入推進(jìn)市場化發(fā)展。

2.1 不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革趨勢下，從規(guī)劃設(shè)計、項目審批、融投資、建材生產(chǎn)、施工承包、工程監(jiān)理及市場準(zhǔn)入等方面，整合資源、科學(xué)設(shè)置、合理分工，鼓勵支持企業(yè)間兼并重組與股權(quán)多元化，實現(xiàn)跨地區(qū)、跨行業(yè)和跨國經(jīng)營，開發(fā)具有個性的、可滿足不同人群需求的新型建筑。

2.2 大力推進(jìn)生產(chǎn)方式的深層次變革

順應(yīng)行業(yè)發(fā)展趨勢，實現(xiàn)建筑產(chǎn)品生產(chǎn)的全壽命期集成化，充分發(fā)揮政府、市場、資本和企業(yè)各自優(yōu)勢，提升資源整合能力，用現(xiàn)代工業(yè)化的生產(chǎn)方式建造建筑產(chǎn)品，徹底改變目前傳統(tǒng)的以現(xiàn)場手工作業(yè)為主的施工方法，在建筑產(chǎn)業(yè)化等方面加大投入，提高生產(chǎn)效率。

2.3 “走出去”發(fā)展

緊隨“一帶一路”戰(zhàn)略，著力創(chuàng)新升級，努力開拓外部市場，“走出去”發(fā)展既可以消化國內(nèi)過剩的建筑產(chǎn)能，又能提升建筑業(yè)整體競爭力，實現(xiàn)建設(shè)領(lǐng)域的互利共贏、優(yōu)勢互補、資源互換。

2015年12月，中央經(jīng)濟工作會議明確提出“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”五大任務(wù)，“供給側(cè)改革”進(jìn)入市場的視野，成為國家戰(zhàn)略，為建筑業(yè)結(jié)構(gòu)性改革確定了行動指南，建筑企業(yè)要把握行業(yè)發(fā)展趨勢、加快轉(zhuǎn)型升級，不斷改善經(jīng)濟增長的基礎(chǔ)，提高經(jīng)濟增長的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。

3 建設(shè)服務(wù)型政府

建設(shè)服務(wù)型政府，強化社會管理和公共服務(wù)職能是構(gòu)建和諧社會的必然要求

(1)公共物品和公共服務(wù)具有非競爭性和非排他性。我們?nèi)粘＝佑|的大部分物品都是在市場中配置的，“對于這些物品來說，價格是引導(dǎo)買者與賣者決策的信號。但是當(dāng)一些物品可以免費得到時，在正常情況下，經(jīng)濟中配置資源的市場力量就不存在了[4]。由于公共物品效益外溢的特征，沒有私人愿意提供諸如免費道路、國防、基礎(chǔ)研究等公共物品。在此，政府的作用就在于代替市場對社會資源進(jìn)行配置。

(2)建設(shè)和諧社會過程中，公共物品和公共服務(wù)的作用是舉足輕重的。和諧的建筑市場體現(xiàn)的是資源、環(huán)境和人的和諧，即在維護(hù)人類利益的同時，維護(hù)自然界的平衡，提高資源利用效率，改善生態(tài)環(huán)境，確保社會系統(tǒng)和自然生態(tài)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。而在我國目前卻存在著基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)量和結(jié)構(gòu)的不均衡、建筑資源(包括土地)的不合理利用和建筑技術(shù)創(chuàng)新速度慢的問題，而這些必須通過國家的公共物品和公共服務(wù)來實現(xiàn)。

(3)目前，政府作為公共品的提供者需要做好以下三個方面的工作：

首先，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤其是中西部地區(qū)關(guān)系經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)工程建設(shè)。

第二，嚴(yán)格土地規(guī)劃管理，努力減少用于建筑的耕地數(shù)量，加強土地整理工作，嚴(yán)格控制粘土制實心砌塊的制造和使用。

第三，重視建筑技術(shù)的創(chuàng)新和積累，鼓勵節(jié)能環(huán)保建材的科研活動。

4 建立誠信友愛的社會環(huán)境

建立誠信友愛的社會環(huán)境，形成良好的道德風(fēng)尚，是構(gòu)建和諧社會的目標(biāo)和首要任務(wù)。按照國務(wù)院對整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序的整體部署和要求，建設(shè)部全面開展了工程建設(shè)信息體系和房地產(chǎn)信用檔案系統(tǒng)建設(shè)工作，構(gòu)建建筑市場的誠信體系。

4.1 建立符合我國建筑領(lǐng)域?qū)嶋H情況的信用評價法律法規(guī)體系

我國的《刑法》、《民法》對失信行為缺乏懲罰措施的規(guī)定，應(yīng)該盡快進(jìn)行修改，增加強制性懲罰措施，明確規(guī)定對于惡意拖欠工程款的要追究其刑事責(zé)任，使失信者受到法律的嚴(yán)懲；同時盡快出臺《建筑市場管理條例》，對各地方管理進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定。對工程建設(shè)各方主體的建筑市場行為做出嚴(yán)格規(guī)范，包括工程發(fā)承包、市場準(zhǔn)入與清出、工程款支付及其他合同管理等，并對違法行為做出嚴(yán)厲的處罰規(guī)定[5]。

4.2 建立和完善企業(yè)信用體系和失信約束懲罰機制

首先要完善行政性懲戒機制，在資質(zhì)管理、項目招標(biāo)投標(biāo)、行政審批、執(zhí)法檢查等方面對失信者懲戒，依法加大查處力度，切實扭轉(zhuǎn)失信違規(guī)成本小的狀況。其次要逐步形成社會性懲戒機制，通過信用信息的廣泛使用，把失信者對某一方的失信轉(zhuǎn)化為對全社會的失信，使其一處失信、處處制約，切實形成誠信激勵機制。

4.3 建立企業(yè)信用檔案，促進(jìn)建筑市場信用體系建設(shè)

建立企業(yè)信用檔案管理制度，將企業(yè)的信用信息以檔案方式進(jìn)行管理，表彰信用企業(yè)，揭露不良行為信用單位，可以激勵企業(yè)自身信用建設(shè)，保障工程擔(dān)保的順利實施，提高整個建筑市場的信用水平，規(guī)范建筑市場信用體系建設(shè)。

4.4 建立有針對性的、科學(xué)的具體評價指標(biāo)和評價標(biāo)準(zhǔn)

建筑領(lǐng)域企業(yè)信用評價內(nèi)容復(fù)雜，評價指標(biāo)眾多，既有定量分析又有定性分析，因而選擇綜合評價法進(jìn)行評價較為科學(xué)，首先，建立信用數(shù)據(jù)庫、信用檔案，進(jìn)行評價數(shù)據(jù)收集；其次，選取統(tǒng)一的評價指標(biāo)，對企業(yè)和個人進(jìn)行全面定量評價和靜態(tài)、動態(tài)互動式管理；最后，加快培育中介組織，將信用評價管理主體由政府逐步過渡到中介機構(gòu)。信用評價的結(jié)果將作為企業(yè)和個人投標(biāo)、晉級、評優(yōu)的重要依據(jù)，并定期向社會公布[6]。

5 完善社會保險體系

安全生產(chǎn)、社會保障等關(guān)系群眾切身利益的問題是影響社會和諧的主要矛盾和癥結(jié)所在。逐步建立社會保險體系，加快工傷、失業(yè)和醫(yī)療保險制度建設(shè)，建立適應(yīng)農(nóng)民工特點的社會保障制度。

(1)建筑業(yè)是職業(yè)健康與安全風(fēng)險高的行業(yè)，建筑產(chǎn)品的技術(shù)經(jīng)濟特點決定了建筑業(yè)從業(yè)人員，特別是生產(chǎn)工人要在復(fù)雜危險的條件下工作，高空、地下、惡劣氣候、機械傷害等時刻威脅著建設(shè)者的生命與健康，這就要求監(jiān)管部門以及建筑企業(yè)要做好建筑工人的安全管理工作，切實加強安全硬件設(shè)施；施工企業(yè)與勞務(wù)人員必須簽訂勞務(wù)合同并辦理工傷、醫(yī)療以及綜合保險。

(2)建筑業(yè)是典型的勞動密集型產(chǎn)業(yè)，建筑勞務(wù)人數(shù)龐大，其中農(nóng)民工占絕大多數(shù)，而農(nóng)民工又是及其特殊的群體，他們來自社會的最低層，受教育程度低，基本上沒有接受什么職業(yè)培訓(xùn)。這就要求政府和建筑監(jiān)管部門必須健全建筑勞務(wù)用工制度，強化勞務(wù)合同管理，嚴(yán)厲制止并懲罰拖欠勞工工資行為，勞務(wù)人員工資必須按時支付。不僅如此，還要保障勞務(wù)人員的生活、娛樂、學(xué)習(xí)條件，切實保障建筑農(nóng)民工朋友的合法權(quán)益。

6 全面實施素質(zhì)教育

推進(jìn)教育公平，全面實施素質(zhì)教育，注重發(fā)展社會事業(yè)是構(gòu)建和諧社會的精神基礎(chǔ)。保障建筑農(nóng)民工接受良好的培訓(xùn)和教育是建筑市場和諧發(fā)展的必要條件。

6.1 加強農(nóng)民工的培訓(xùn)和教育

農(nóng)民工是勞動階層中的弱勢群體，也是社會中的弱勢群體。大多數(shù)農(nóng)民工受教育程度較低，未經(jīng)職業(yè)培訓(xùn)就進(jìn)入建筑業(yè)，職業(yè)技能和整體素質(zhì)不高。對于他們的教育和培訓(xùn)是建筑業(yè)培訓(xùn)領(lǐng)域不可忽視的一個方面，也是整個建筑市場和諧發(fā)展的基石。

(1)設(shè)立一定的建筑勞務(wù)培訓(xùn)中心。注重實效性，主要進(jìn)行熟練工種的技能培訓(xùn)和職業(yè)健康與安全教育培訓(xùn)；

(2)發(fā)揮建筑勞務(wù)基地的示范、帶動作用。做到培訓(xùn)基地化、建制專業(yè)化、輸出定向化、后勤服務(wù)化，將勞務(wù)人員納入成建制的勞務(wù)企業(yè)，有組織地輸出勞務(wù)；

(3)嚴(yán)把職業(yè)技能鑒定關(guān)。加強建筑勞務(wù)技能鑒定機構(gòu)建設(shè)，重點把好建筑勞務(wù)技能鑒定和市場準(zhǔn)入關(guān)[7]；

(4)地方政府尤其是經(jīng)濟不發(fā)達(dá)地區(qū)設(shè)立一定的勞務(wù)培訓(xùn)中心，設(shè)置一定數(shù)量的建筑類技工學(xué)校，專門培養(yǎng)建筑技術(shù)工人，促進(jìn)當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)，振興當(dāng)?shù)亟?jīng)濟，彌補現(xiàn)行建筑行業(yè)教育培訓(xùn)的缺陷，有效地提高建筑行業(yè)從業(yè)人員的整體素質(zhì)。

6.2 抓好建筑行業(yè)從業(yè)人員崗位培訓(xùn)

以法律法規(guī)、專業(yè)知識、崗位技能和職業(yè)道德為主要內(nèi)容，抓好建筑行業(yè)從業(yè)人員資格性崗位培訓(xùn)。繼續(xù)做好各類建設(shè)職業(yè)師的培訓(xùn)、考試和注冊工作[6]。同時，對于新技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、新的市場機制的普及和實施做好培訓(xùn)工作，努力使建筑業(yè)人士和工人盡快熟悉、掌握新制度、新規(guī)范、新技術(shù)的規(guī)則，促進(jìn)整個建筑市場的平穩(wěn)、良好發(fā)展。

[1] 黃蓉生.新時期推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變再思考[J].社會科學(xué)家，2015(9)：39-43.

[2] 梁成柱.WTO與我國的建筑法規(guī)[J].陜西建筑，2003(4).

[3] 王淑娟.運用工程擔(dān)保 完善建筑市場信用體系[J].建筑市場與招標(biāo)投標(biāo)，2006(4).

[4] 曼昆.經(jīng)濟學(xué)原理[M].梁小民，譯.3版.北京： 機械工業(yè)出版社，2005: 188.

[5] 王之文.談建筑領(lǐng)域的信用體系[J].研究探索，2006(4).

[6] 劉文鋒.黃衛(wèi)珍.論WTO背景下建筑業(yè)政府職能[J].建筑經(jīng)濟，2003(7).

[7] 廖玉平.和諧社會與建筑勞務(wù)用工制度改革[J].建筑經(jīng)濟，2006(3).

曾進(jìn)(1966～)，男，博士研究生，副教授，研究方向為工程管理。

D922.297

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[定稿日期]2016-10-31