太原市城市棚戶區(qū)改造問題及對(duì)策★

張 威

(山西省城鄉(xiāng)建設(shè)學(xué)校，山西 太原 030001)

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·規(guī)劃·建筑

太原市城市棚戶區(qū)改造問題及對(duì)策★

張 威

(山西省城鄉(xiāng)建設(shè)學(xué)校，山西 太原 030001)

通過分析太原市城市棚戶區(qū)改造的整體情況，從資金、征收安置和社會(huì)公平等角度出發(fā)，總結(jié)歸納了太原市在城市棚戶區(qū)改造過程中存在的問題，并提出多元融資、創(chuàng)新補(bǔ)償安置方式、充分考慮居民實(shí)際需求和意愿等加快城市棚戶區(qū)改造的建議，以期能夠更好地推動(dòng)城市棚戶區(qū)改造工作的開展。

城市棚戶區(qū)，房屋，安置房，居住條件

0 引言

城市棚戶區(qū)是指在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，房屋年限久、質(zhì)量差、隱患多，配套設(shè)施不健全的區(qū)域，包含集中成片棚戶區(qū)改造、非集中成片棚戶區(qū)改造、城中村改造和舊住宅綜合整治。城市棚戶區(qū)改造作為棚戶區(qū)改造工程的主要部分，對(duì)促進(jìn)城市發(fā)展、改善困難家庭住房條件有著重要意義，也是以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要內(nèi)容。

太原市作為山西省省會(huì)，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中一直發(fā)揮著重要的作用。自2006年山西省開展棚戶區(qū)改造工作以來，太原市始終處在全省棚戶區(qū)改造的前列，特別是在城市棚戶區(qū)改造方面，取得了豐碩的成果。但也還存在一些問題，制約著棚戶區(qū)改造工作的進(jìn)一步實(shí)施。因而，通過研究太原市在城市棚戶區(qū)改造工作中所存在的問題，對(duì)更好地解決城市棚改問題，加快全省改造進(jìn)程具有重要的意義。

1 太原市城市棚戶區(qū)改造的整體情況

2007年7月12日，太原市政府出臺(tái)了《太原市城市居民棚戶區(qū)改造的實(shí)施意見》，用以開展太原市城市棚戶區(qū)改造工作，改善城市居民居住條件，當(dāng)年即實(shí)現(xiàn)投資129 888萬元，改造建成12 400套房屋，總面積93萬m2，隨后在2008年年初，為了響應(yīng)《山西省關(guān)于實(shí)施城市居民棚戶區(qū)改造的指導(dǎo)意見(試行)》，太原市又投資86 777萬元，改造建成8 694套房屋，面積達(dá)66.98萬m2。2009年—2014年，隨著國家及山西省不斷推出各種棚戶區(qū)改造的指導(dǎo)意見，太原市城市棚戶區(qū)改造工作步入了快速發(fā)展時(shí)期，投資金額從2009年的60 922萬元逐年增加到了2014年的817 916.1萬元，改造建成房屋累積達(dá)到了31 895套，改造面積313.66萬m2。新時(shí)期下，為了更好地改善全市城市棚戶區(qū)居民的居住條件，加快城市建設(shè)，太原市在2015年出臺(tái)了《太原市棚戶區(qū)改造專項(xiàng)規(guī)劃方案(2015—2017)》，制定了分階段進(jìn)行棚戶區(qū)改造的科學(xué)規(guī)劃，將用3年時(shí)間完成市內(nèi)六區(qū)54片棚戶區(qū)改造。

2 太原市城市棚戶區(qū)改造存在的問題

2.1 資金嚴(yán)重缺乏

近年來，太原市普遍開展了包括城市道路改造在內(nèi)的諸多民生工程，資金支出項(xiàng)目很多，資金預(yù)算無法及時(shí)滿足城市棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的支出。而城市棚戶區(qū)改造又不同于政府所習(xí)慣的財(cái)政資金逐年逐筆撥付，需要在項(xiàng)目前期就投入大量的資金。在《太原市城市居民棚戶區(qū)改造的實(shí)施意見》和隨后開展的改造工作中，雖然提出過“銀行貸一點(diǎn)、財(cái)政出一點(diǎn)、政策讓一點(diǎn)、企業(yè)籌一點(diǎn)、市場(chǎng)開發(fā)補(bǔ)一點(diǎn)”的辦法來籌集資金，但由于城市棚戶區(qū)改造的商業(yè)開發(fā)價(jià)值低，實(shí)施改造很難實(shí)現(xiàn)資金就地平衡，加上國家金融政策的影響和棚改項(xiàng)目對(duì)信貸資金、民間資本的吸引力普遍不高等因素，使得城市棚戶區(qū)改造面臨著較大的資金缺口。同時(shí)，城市棚戶區(qū)改造項(xiàng)目點(diǎn)多，覆蓋面廣，對(duì)資金的引導(dǎo)和調(diào)動(dòng)以及管理能力提出了很高的要求，而太原市目前多以建設(shè)資金和直接補(bǔ)助的形式進(jìn)行投入，缺乏對(duì)資金的有效管理，影響著資金的合理使用。

2.2 征收安置難

太原的城市棚戶區(qū)最早形成于二十世紀(jì)五六十年代，經(jīng)過長時(shí)間的累積和發(fā)展，城市棚戶區(qū)問題錯(cuò)綜復(fù)雜，很難在短時(shí)間內(nèi)得到徹底的解決，特別是在征收安置方面，始終面臨著程序復(fù)雜、時(shí)間長的問題。首先，在太原的城市棚戶區(qū)改造項(xiàng)目中，少數(shù)被征收群眾對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)期望過高，使得改造工作實(shí)施難度加大。比如在2015年太原市親賢社區(qū)改造過程中，就有3戶居民對(duì)“商業(yè)用房安置+小戶型公寓住宅安置+貨幣補(bǔ)償”的補(bǔ)償安置方式不滿，造成征收拆遷工作不能及時(shí)收尾，影響了棚改項(xiàng)目的正常實(shí)施。其次，由于城市棚戶區(qū)房屋年限久、質(zhì)量差、隱患多，配套設(shè)施不健全的特點(diǎn)，且住在城市棚戶區(qū)的家庭大多數(shù)為低收入住房困難家庭，基本都只有一套住房，房屋征收難度大，影響了城市棚戶區(qū)改造的順利實(shí)施。最后，城市棚戶區(qū)改造項(xiàng)目運(yùn)行程序繁雜，涉及包括立項(xiàng)、規(guī)劃、勘察設(shè)計(jì)、招標(biāo)、征收、建設(shè)在內(nèi)的等多項(xiàng)手續(xù)，關(guān)聯(lián)部門眾多，很多手續(xù)需要上報(bào)山西省和國家的相關(guān)部門進(jìn)行批復(fù)，延時(shí)滯后的問題突出，極大地影響著棚改項(xiàng)目的后續(xù)操作和施工進(jìn)度。

2.3 社會(huì)矛盾突出

在城市棚戶區(qū)的市政配套設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施相對(duì)滯后的情況下，城市棚戶區(qū)居民的需求具有很大的差異性。在以往的棚戶區(qū)改造政策當(dāng)中，雖然做出了滿足居民在就業(yè)、教育、醫(yī)療等方面需求的規(guī)定，但更多可以被認(rèn)為是一種政策性指導(dǎo)，沒有落實(shí)到具體的工作當(dāng)中。實(shí)際常采用的多是統(tǒng)一的安置方式，不能做到使每個(gè)棚戶區(qū)家庭受益。再加上城市棚戶區(qū)居民數(shù)量較多，改造不能在短期內(nèi)結(jié)束，使得居民在過渡期的生活水平下降，安置工作很難一步到位。從2015年太原市公布的棚戶區(qū)改造補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來看，政府雖然對(duì)不同生活狀況的居民制定了不同的政策，比如對(duì)無力以房改價(jià)購買住房的，允許居民先購買部分產(chǎn)權(quán)，剩下的產(chǎn)權(quán)可向政府繳納租金，但在如何保障不同安置方案之間的公平性以及后續(xù)該如何解決這部分人群的住房問題上仍沒有做出明確規(guī)定。另外，在城市棚戶區(qū)居住生活的還有不少外來無戶籍人口，但改造方案中忽視了對(duì)這部分人群的關(guān)注，沒有對(duì)他們做出妥善的安置。

3 推動(dòng)太原市城市棚戶區(qū)改造的建議措施

2016年太原市在繼續(xù)加快上年度54個(gè)城中村改造建設(shè)安置任務(wù)的基礎(chǔ)上，還將啟動(dòng)31個(gè)城中村拆遷，同時(shí)啟動(dòng)2萬戶棚戶區(qū)改造任務(wù)。如何妥善解決城市棚戶區(qū)改造出現(xiàn)的各項(xiàng)問題，推動(dòng)棚改工作順利有效實(shí)施，還需通過積極創(chuàng)新的方式來形成一套切實(shí)可行的改造機(jī)制。

3.1 分類介入，多元融資

1)改變城市棚改項(xiàng)目全面進(jìn)行的做法，挑選出商業(yè)模式較為清晰的項(xiàng)目進(jìn)行先行改造并回籠資金，如太原市親賢村改造地段屬于親賢北街、長風(fēng)街商圈核心地段，且周圍教育資源充裕，投資發(fā)展?jié)摿薮?，這類項(xiàng)目在改造完成后既可以在騰出土地后以“招、拍、掛”的方式回收資金，也可以通過銷售安置房獲取收益。這樣就有足夠的償還貸款本息的能力去吸引以國家開發(fā)銀行等政策性銀行信貸支持，從而帶動(dòng)多方金融機(jī)構(gòu)參與到城市棚戶區(qū)改造項(xiàng)目中來。2)太原市可以成立一個(gè)專門的融資機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)城市棚戶區(qū)改造資金的籌集、使用和管理。資金應(yīng)包括銀行信貸資金，省、市政府項(xiàng)目資金，土地出讓金，出售房屋收益等全部涉及城市棚戶區(qū)改造的資金，并設(shè)置具體的資金管理辦法，保證資金的使用效果和效率。3)借鑒西安棚戶區(qū)改造的成功經(jīng)驗(yàn)，在保證資金安全性、流動(dòng)性的前提下，引入社保基金。社保基金具有還款期限長，年利率低的特點(diǎn)，因而將其引入城市棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，可以適當(dāng)扭轉(zhuǎn)資金嚴(yán)重缺乏的局面。4)可以將太原市境內(nèi)具有優(yōu)質(zhì)信用的大型企業(yè)納入到棚改項(xiàng)目中來，憑借企業(yè)的信用優(yōu)勢(shì)向銀行等金融機(jī)構(gòu)貸款和為政府棚改項(xiàng)目做擔(dān)保，從而獲得更多的資金支持。作為回報(bào)，政府可以給予這些企業(yè)一定的優(yōu)惠政策，形成一種良性互動(dòng)的格局。

3.2 創(chuàng)新征收安置方式

1)改變過去在較短時(shí)間內(nèi)對(duì)居民進(jìn)行大量集中搬遷的做法，采取拆建結(jié)合的方式，首先選擇那些迫切需要改造的房屋進(jìn)行搬遷，并保證資金及時(shí)到位，待上一批安置房建好以后，再組織居民分階段分批次地完成全部搬遷，這樣既可以避免居民面臨搬遷、臨時(shí)安置、最終安置的多重窘境，降低其生活成本，還可以幫助政府降低對(duì)居民在過渡期的補(bǔ)助費(fèi)用。

2)在對(duì)待少數(shù)“釘子戶”時(shí)，不能采取包括司法強(qiáng)制執(zhí)行在內(nèi)的強(qiáng)硬措施，要耐心地開展思想動(dòng)員工作，了解他們的真實(shí)需求，并努力幫助他們解決一些具體困難，使他們重新樹立對(duì)搬遷改造工作的認(rèn)識(shí)。

3)將提高搬遷補(bǔ)償水平和降低安置房價(jià)格相結(jié)合，給居民的拆遷款要普遍高于周圍住宅的價(jià)格，鼓勵(lì)其更多地選擇貨幣安置的方式；給居民的安置房要普遍低于周圍住宅的價(jià)格，給予居民更多的優(yōu)惠。

4)開通城市棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的綠色通道，簡化棚改審核手續(xù)，縮短棚改項(xiàng)目流程，適當(dāng)下放工作權(quán)限，賦予棚改工作部門更多的權(quán)力。同時(shí)努力提升工作效率，充分調(diào)動(dòng)各方力量支持城市棚戶區(qū)改造項(xiàng)目。

3.3 充分考慮居民的實(shí)際需求和意愿

1)在開展拆遷安置工作前，要進(jìn)行充分的前期準(zhǔn)備工作，詳細(xì)進(jìn)行居民信息的搜集和民意狀況的調(diào)查，了解居民不同的權(quán)益訴求，比如教育、就業(yè)、醫(yī)療等，這樣在進(jìn)行搬遷安置時(shí)，就可以使居民更加積極地配合拆遷工作，減少社會(huì)矛盾，從而加快城市棚戶區(qū)改造進(jìn)程。

2)不做統(tǒng)一安置，增強(qiáng)安置補(bǔ)償?shù)撵`活性，給予居民更多的選擇空間，選擇貨幣安置的，要一次性給予居民全部補(bǔ)償，做到不干涉不拖欠；選擇住房安置的，要結(jié)合居民的愿望要求進(jìn)行有針對(duì)性安排，盡量把安置房選在原址附近，并及時(shí)完善安置房周圍的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)，以滿足居民隊(duì)教育、就業(yè)、醫(yī)療的要求，真正為居民提供舒適便捷的生活環(huán)境。

3)要進(jìn)行多層次住房安置，在繼續(xù)按照《太原市棚戶區(qū)改造專項(xiàng)規(guī)劃方案(2015—2017)》規(guī)定的對(duì)居民以經(jīng)濟(jì)適用房價(jià)格購買住房外，還要加大對(duì)公租房的建設(shè)力度，憑借公租房沒有戶籍限制，面向人群更廣的特點(diǎn)，就能夠更好地保障居住在棚戶區(qū)的無戶籍居民的利益，也能夠解決本地戶籍的中低收入人群的住房問題。

4)通過借鑒徐州棚戶區(qū)改造創(chuàng)新貧困救濟(jì)的做法，實(shí)施更加細(xì)化的安置政策，真正讓利于民。對(duì)特殊困難居民因產(chǎn)權(quán)置換差價(jià)暫時(shí)買不起安置房的，不能僅僅是簡單的先租后買，應(yīng)該在后續(xù)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)，考慮到房價(jià)波動(dòng)的情況，若房價(jià)上漲，則應(yīng)維持最初價(jià)格；若房價(jià)下跌，則應(yīng)參照市場(chǎng)價(jià)格，做到充分保護(hù)居民利益。

太原市棚戶區(qū)改造是一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)，需要我們?cè)诓粩嗟奶剿髦袑で蟾鼮楹侠淼娜谫Y、安置等方面的具體措施，才能使其得以順利進(jìn)行。

[1] 楚德江.我國城市棚戶區(qū)改造的困境與出路——以徐州棚戶區(qū)改造的經(jīng)驗(yàn)為例[J].政治與社會(huì)，2011(3):43-46.

[2] 李 莉，張 輝.中國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中棚戶區(qū)改造理論與實(shí)踐[M].北京:中國經(jīng)濟(jì)出版社，2014:52-55.

[3] 任稼祥.城市管理理念和實(shí)踐的積極創(chuàng)新——西安市城中村和棚戶區(qū)改造調(diào)查與思考[J].今日中國論壇，2011(3):64-67.

[4] 任曉莉.山西省棚戶區(qū)改造問題研究[D].太原:山西財(cái)經(jīng)大學(xué)，2015.

[5] 鄭婷蘭，范恩海.棚戶區(qū)改造問題及解決對(duì)策分析——基于山西省城鎮(zhèn)住房調(diào)查數(shù)據(jù)[J].建筑經(jīng)濟(jì)，2015(10):84-87.

On reconstruction of urban shanty towns in Taiyuan and its strategies★

Zhang Wei

(Shanxi Urban and Rural Construction School, Taiyuan 030001, China)

The paper analyzes the overall situation in reconstruction of the urban shanty town in Taiyuan, sums up the problems in the reconstruction of the town from the capital, resettlement, and social equality, and puts forward the reconstruction suggestions for accelerating the reconstruction from the multiple financing, innovation of reimbursement allocation approach, consideration of residents’ demands, so as to improve the reconstruction of the shanty towns.

urban shanty town, houses, resettlement house, residential condition

1009-6825(2016)34-0001-02

2016-09-23★：山西省軟科學(xué)研究計(jì)劃資助(項(xiàng)目編號(hào)：2014041025-3)

張 威(1980- )，男，工程師

TU984

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