加快完成鐵路建設項目國家驗收工作的思考

艾 巖 上海鐵路局建設管理處

加快完成鐵路建設項目國家驗收工作的思考

艾 巖 上海鐵路局建設管理處

鐵路建設項目國家驗收是初步驗收后國家對鐵路建設項目進行的整體驗收和綜合評價。根據(jù)上海鐵路局建設項目國家驗收的基本情況，指出其在思想認識、土地政策、環(huán)保設施、檔案整理等方面需要改進的地方，從而為統(tǒng)籌推進國家驗收工作提出可行建議。

鐵路；國家驗收；建設項目

1 上海鐵路局建設項目國家驗收的基本情況

以2004年國務院批準《中長期鐵路網規(guī)劃》為標志，我國掀起了新一輪大規(guī)模高標準鐵路建設高潮，高速鐵路建設規(guī)模之大，不但在我國前所未有，而且在世界上亦無先例。上海局鐵路建設呈現(xiàn)投資規(guī)模大、建設標準高、項目類型多、管理要求新等顯著特點。2004年以來完成建設投資約5 300億元，已開通運營滬寧、滬杭等10條高鐵，電氣化改造項目7個，普速鐵路項目10個，站房項目8個。但這些已開通運營的鐵路項目，上海局管內僅合寧鐵路于2012年12月通過了國家驗收，其余建設項目在推進國家驗收工作中存在著各類問題，推進緩慢。

2 加快完成鐵路建設項目國家驗收的必要性

加快建設項目國家驗收是履行建設程序、推進依法建設的迫切需要。鐵路建設項目只有通過國家驗收，才能真正將工程投資轉化為固定資產交付正式運營，整個建設程序才算履行完。如果因為建設項目環(huán)保水保驗收、土地確權等單項驗收問題，致使項目在初步驗收后達不到國家驗收條件，就意味著建設項目還沒有履行完所有建設程序，建設工作還沒有結束，初步驗收的項目只能處于初期運營，不能投入正式運營，這些項目不能參加國家級獎項的評選。大量建成開通的鐵路項目不能完成國家驗收，必將直接影響我們的鐵路建設成果，必將影響鐵路形象和建設者的積極性。建設項目沒有及時完成國家驗收，不僅延誤了解決問題的時機，造成問題越積越多，大大增加了工作難度，而且給運營、安全和維護管理帶來諸多不便。精品工程不但要體現(xiàn)在質量、安全方面，也要體現(xiàn)在驗收工作上。如期完成鐵路建設任務并順利通過國家驗收，是鐵路建設依法履行基建程序和實現(xiàn)建設總體目標的客觀需要，是早日發(fā)揮項目投資效益和加快形成發(fā)達完善鐵路網的迫切要求，是推動經濟社會又好又快發(fā)展和提升我國鐵路國際聲譽和“走出去”戰(zhàn)略的現(xiàn)實需求。

3 建設項目國家驗收包含的各單項驗收

根據(jù)國家發(fā)改委、國家鐵路局《鐵路建設項目國家驗收實施辦法》（發(fā)改基礎〔2015〕2830號）規(guī)定，鐵路建設項目國家驗收應具備下條件：批準的可行性研究報告（含補充報告）確定的工程全部建成且質量合格；初步驗收合格且初期運營一年以上，狀態(tài)良好，發(fā)現(xiàn)的問題整改完畢；環(huán)境保護、水土保持、消防、檔案等專項驗收經相應行政主管部門驗收合格；建設用地手續(xù)齊全并領取《國有土地使用證》，鐵路線路安全保護區(qū)標樁設立完畢；鐵路與道路立體交叉設施及附屬安全設施已移交完畢；竣工決算已經社會中介機構審計或經項目管理部門內審，無遺留問題；檔案移交工作已經完成。

4 建設項目國家驗收工作需要解決的問題

4.1 思想認識上需進一步提高

以往的鐵路建設認為完成建設項目建成通車，通過了初步驗收即完成了建設程序，完成了總公司、路局下達的建設任務，往往在新建鐵路項目通車以后就放松了對建設項目國家驗收的重視，對于建設過程中遺留下來的一些問題沒有及時的處理，造成國家驗收推進緩慢。區(qū)域性的項目管理機構，特別是樞紐建設指揮部目前擔負著新建鐵路、營業(yè)線改造、更新改造、建成項目國家驗收等職責，各項目交叉推進，又分別處于前期、建設高潮期、開通調試期和建成銷號期，工作量較大，一定程度上削弱了對國家驗收的推進力度。

4.2 土地政策變化造成土地確權難度加大

2004年至2009年間新建或改擴建的鐵路建設項目，政策的制定是依據(jù)原鐵道部與相關省市的會議紀要執(zhí)行的，明確了出資比例和各自的職責，新開工項目征地費用和拆遷費用由地方包干，補足部分經雙方認可另計入股份，但在項目實施過程中，由于超出概算部分的資金不到位，沒有及時繳納相關費用，造成建設項目土地證無法辦理。

2009年以后新開工的項目在實施過程中，站前工程等主線建設用地已批復，所有補償費用、規(guī)稅費按規(guī)定到位；但站后工程和設計變更需要的補征用地，由于相關省市新出臺的補償耕地指標調劑價格與項目清理概算批復費用相差太大，造成補征用地未能組卷報批，并且國土部門認為補征用地不批復，以前已批復的建設用地不能辦理土地證。

4.3 環(huán)保設施實施難度大

個別項目在環(huán)保設計時存在缺陷，設計圖紙沒有按照環(huán)保批復設計，不能按照環(huán)保批準部門的要求驗收；部分項目環(huán)評紅線與征地紅線不統(tǒng)一，全部拆遷費用巨大，實施難度大；聲屏障、隔聲窗等環(huán)保設施安裝實施難度大；列車開行量未達到設計運量，不具備環(huán)保檢測條件，這些問題都制約著環(huán)保驗收的實施。

4.4 建設項目檔案整理滯后

部分項目前期文件缺失，個別項目因為管理機構及人員調整等原因資料缺失，建設過程中沒有留存文件的原件，檔案室建設不達標，檔案資料管理制度不嚴格，沒有專職的管理人員等原因造成建設項目的檔案沒有隨著工程進展同步整理。

4.5 建設過程中錯過最佳處置時機

一些地方要求建設的站場或者站房改造項目，根據(jù)鐵路方與地方的會談紀要，相關的新增土地、征拆費用由地方支付并辦理相關手續(xù)，但在實施的過程中，建設項目建成了，而相關的土地證、環(huán)保水保設施卻沒有隨工程建設同步實施到位，錯過了最佳的辦理時機，在后期的補辦難度巨大。

4.6 建設項目實施時間長政策變化大

鐵路建設項目的建設過程較長，多為3至4年，建設過程中國家、行業(yè)、省市的政策變化較多，環(huán)保標準提高、土地價格上漲、征拆政策變化，一些新增費用沒有在概算中包含。建設項目中包含的規(guī)劃預留工程，因為后期工程建設暫未實施，造成可行性研究及初步設計中的部分工程沒有實施，環(huán)保水保設施、剩余工程不能完成，影響項目的國家驗收。4.7建成項目人員變化機構撤銷影響驗收推進

一些較早建成的鐵路項目，建設項目管理機構已經撤銷，人員調離，部分人員退休，資料保存不完整，地方原經辦人員調整，對原辦理過程不了解，也增加了再次辦理的難度。

5 統(tǒng)籌推進國家驗收工作的建議

5.1 超前做好規(guī)劃

項目建設之初，項目管理機構要切實提高對建設項目國家驗收工作極端重要性的認識，堅決克服“重建設、輕善后，重初驗、輕國驗”的傾向，確保項目建設程序及時履行，及早達到國家驗收條件。國家驗收工作要提前統(tǒng)籌規(guī)劃，按照項目立項實施前，鐵路方與地方協(xié)商的內容，按照責任分工及時完成土地、環(huán)保、水保、消防、立交移交、安保區(qū)設立、竣工決算、資金到位，督促地方完成責任內容。

5.2 落實專門組織機構

國家驗收是一項系統(tǒng)工程，前置條件多，協(xié)調工作量大，很多工作必須經國家有關部委和地方有關部門審核、驗收，哪一個方面、哪一個環(huán)節(jié)做得不細致、不到位，都會影響整個項目的竣工驗收和正式交付運營，涉及到土地、環(huán)保、水保、檔案、消防、財務決算等多項工作，覆蓋面廣、專業(yè)性強，建設項目初步驗收后，應及時成立專門機構，落實各級人員責任，確保國家驗收有專人抓、有專人管，全面抓好各項工作的落實。原建設管理人員不能全部撤離，確需調離要及時做好交接。

5.3 各單項驗收問題要及時處置

5.3.1 土地證辦理問題

這方面的問題主要涉及土地數(shù)量的確認和費用的清理，在土地數(shù)量確認方面，要與地方職能部門一起，對建設項目土地使用情況進行逐項確認、逐級上報，其中涉及變更增加用地的，要重新組卷、加快報批，對上報的資料進行全程跟蹤、催辦，逐個環(huán)節(jié)地落實。在費用清理方面，要分清哪些是鐵路方應該支付而未支付的，哪些是額外增加的，哪些是與地方市政工程捆綁掛鉤的，該由鐵路方解決的，應該及時協(xié)調、足額支付；確屬不合理的費用，要據(jù)理力爭，加強與地方的協(xié)調溝通，努力贏得地方的理解和支持，力爭盡快解決。

5.3.2 環(huán)保水保驗收問題

近年來國家對環(huán)保、水保方面的驗收越來越嚴格，必須嚴格履行國家有關規(guī)定和程序。環(huán)保水保工程必須落實環(huán)評報告和水保方案批復意見，及時將國家有關環(huán)保、水保的強制性措施，統(tǒng)一納入初步設計和施工圖，并督促施工單位嚴格按標實施；建設過程中涉及建設項目重大方案變化、對環(huán)保水保造成影響的，要及時與環(huán)保水保部門取得聯(lián)系，認真履行相關變更和報批手續(xù)，避免影響整個項目的國家驗收；對于棄砟場、擋護工程的防護治理，以及梁廠、拌和站等大臨設施的復墾還耕要及時處置，確保達到環(huán)保水保驗收要求。

5.3.3 財務竣工決算問題

加快完成剩余工程，特別是環(huán)保、水保工程，尚未實施的預留工程，要強化相關措施，確保達到國家有關要求；加強與地方政府的協(xié)調，盡快落實地方資金，督促落實應由其承擔的配套建設資金，為開展竣工決算提供保障；加快概算清理工作，全面清理項目建設全過程涉及的各項費用，為有效控制項目總投資奠定堅實基礎；加快合同履約清理，主要是對照合同，逐項清理與設計、施工、監(jiān)理等參建單位的往來費用，按照合同撥付；嚴格按照財務竣工決算編制辦法的有關要求，加快編制完成建設項目財務竣工決算報告。

5.3.4 建設項目檔案整理問題

依據(jù)國家發(fā)改委、國家鐵路局《鐵路建設項目國家驗收實施辦法》（發(fā)改基礎〔2015〕2830號）規(guī)定，檔案專項驗收由國家檔案局組織驗收?！稗k法”第八條，鐵路建設項目申請國家驗收應具備7個條件，其中第三條、第七條涉及檔案，一是完成檔案專項驗收，二是完成檔案移交工作（含各級檔案部門）。新的規(guī)定對檔案驗收提出了更高的要求，建設項目管理機構在開工之初應組織建設、設計、施工、監(jiān)理等參建單位按照驗收的標準進行培訓，保證建設資料，特別是要求進入檔案的資料隨工程進展同步整理完成，建立標準化的資料檔案室；對于已經建成的項目，及時完成竣工資料的整理歸集。

5.4 充分發(fā)揮鐵路綜合協(xié)調優(yōu)勢

當前，各級地方政府有加快鐵路建設和促進地方經濟發(fā)展的迫切需要，應抓住這種有利時機，在與地方商談地方新規(guī)劃鐵路項目時，把國家驗收與地方新上項目掛鉤，可以把同步解決制約項目國家驗收的環(huán)保、水保、土地等問題，作為雙方合作的條件；把國家驗收與地方日常需求掛鉤。鐵路方發(fā)揮綜合協(xié)調優(yōu)勢，在日常商談接觸中及時把環(huán)保水保、土地取證、地方資金等問題一并提出來，積極爭取地方的理解、支持，加快推進問題的解決。

6 結束語

鐵路建設項目國家驗收是一項系統(tǒng)的、嚴肅的工作，每一項條件、每一個環(huán)節(jié)都必須依法合規(guī)。做好國家驗收，離不開地方政府部門的支持與配合，只有構建“建設單位主導、地方部門配合、各參建單位參與”的工作推進機制，才能確保國家驗收工作組織有力、統(tǒng)籌有序、系統(tǒng)推進，按照“重點突破，平行推進”的工作原則，解決好制約項目國家驗收的突出問題，從而加快完成鐵路建設項目的國家驗收工作。

責任編輯：許耀元 張建強

來稿日期：2016-11-25