行政區(qū)域交叉地帶基礎設施建設盲區(qū)的政府博弈分析——以公共道路建設為例

王　丹

（山東工商學院　經(jīng)濟學院，山東　煙臺　264000）

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行政區(qū)域交叉地帶基礎設施建設盲區(qū)的政府博弈分析——以公共道路建設為例

王丹

（山東工商學院經(jīng)濟學院，山東煙臺264000）

摘要：本文從博弈論的角度，以公共道路建設為例，并針對政府之間的橫向關系與縱向關系，全面分析了我國目前在行政區(qū)域交叉地帶基礎設施建設形成盲區(qū)的原因，指出下級政府追求自身利益最大化是產生問題的根本原因，并由此得出結論，解決該問題的關鍵是政府，只有政府充分發(fā)揮自己的主導作用，完善相關的行政法規(guī)，在公共道路等基礎設施建設問題上做一個盡職的監(jiān)督者、支持者與協(xié)調者，才能從根本上減少下級政府為了追求自身利益最大化而不作為的行為。

關鍵詞：行政區(qū)域；基礎設施建設；政府博弈

一、引言

水利、電力、交通、通訊、城建等基礎設施，在相當長的時期內，都是支撐國民經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的重要增長點。基礎設施的合理建設、科學發(fā)展，是取得更好經(jīng)濟效益和投資回報的重要前提。然而，就目前的中國國情來看，由于各行政區(qū)域政府之間責任不明確、產權不清晰，于是造成了行政交叉地帶基礎設施的供給不足。比如A、B兩座城市相鄰，在發(fā)展初期，兩市政府重點發(fā)展市中心的基礎設施，完善基本的城市功能，滿足城市人群的基本需要，隨著時間的推移，兩座城市逐漸向外拓展，道路也逐漸向外延伸，逐漸延伸到A、B城市交界處。在行政區(qū)域交叉地帶的道路建設上，雙方出于個人凈收益最大化的考慮，開始互相扯皮，最終導致道路建設投入不足。

二、基于博弈論視角的成因分析

從內容上來看，地方政府間關系指的是各類政府建立在利益關系基礎上的權力和利益分配關系。各級、各類政府在管理復雜的社會公眾事務的過程中所形成的關系是十分廣泛的。地方政府間關系在形式上可分為縱向關系和橫向關系。其中，縱向關系可以理解成中央與地方政府、上下級地方政府以及政府上下級部門之間的關系（在本文中我們將主要分析城鄉(xiāng)之間的博弈），而橫向關系主要指的是地方政府之間的平行或斜向關系。在不同的政府關系中，這種博弈行為的出發(fā)點與結果是截然不同，因此本文根據(jù)不同的政府關系進行不同的分析。

1、縱向關系——城鄉(xiāng)之間

在城鄉(xiāng)之間，由于市政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間是隸屬關系，他們之間的博弈類型類似于約翰·納什于1950年提出的“智豬博弈”。

在縱向的政府關系中，上級政府擁有著更多的權力、財政資金、收益來源，下級政府的力量遠不及上級政府，道路建設對下級政府也沒有什么政績可言。一般用博弈論中的報酬矩陣（見圖1、圖2）可以更清晰地刻畫出下級政府的選擇：從矩陣中可以看出，當上級政府選擇建設的時候，下級政府如果建設，其收益是1，而下級政府不建設的話，收益是4，所以下級政府選擇不建設；當上級政府選擇不建設的時候，下級政府如果建設的話，其收益是-1，而下級政府不建設的話，收益是0，所以下級政府也選擇不建設。綜合來看，無論上級政府是建設還是不建設，下級政府的選擇都將是不建設，即不建設是下級政府的占優(yōu)策略。

2、橫向關系——城市之間

在A、B兩個城市之間，由于政府間的關系是平等的，兩者在基礎設施的建設上處于相等的地位，因此我們用囚徒困境來分析城市間政府的博弈?！扒敉嚼Ь场笔侵福簝蓚€共謀犯罪的人被關入監(jiān)獄，且不能互相溝通，如果兩個人都不揭發(fā)對方，則由于證據(jù)不確定，每個人都坐牢一年；若一人揭發(fā)，一人沉默，則揭發(fā)者因為立功而立即獲釋，沉默者因不合作而入獄五年；若互相揭發(fā)，則因證據(jù)確實，二者都判刑兩年。由于囚徒無法信任對方，因此最終的結果傾向于互相揭發(fā)，而不是同守沉默。

圖1　城鄉(xiāng)之間公共道路建設的政府博弈分析

圖2　城市之間公共道路建設的政府博弈分析

囚徒困境是一種特殊的博弈，它可以解釋為什么在合作對雙方都有利時，保持合作也是困難的。在城市交叉地帶的基礎設施建設問題上，雖然建設對雙方都是有利的，但是要想實現(xiàn)這種利益也是非常困難的。我們用博弈論中的報酬矩陣（見圖1、圖2）來分析此處的政府博弈，在這個例子里，博弈的參加者就是兩個城市的政府A和B，他們每個人都有兩個策略即建設和不建設，他們的收益就是他們的支付?？赡艹霈F(xiàn)的四種情況：A和B均建設或均等待、A建設B等待或者B建設A等待，是博弈的結果。假定A選擇建設的話，B最好是選擇不建設，因為B建設收益為4，而不建設收益卻為6，選擇不建設可以為B政府節(jié)省建設費用；假定A選擇不建設的話，B最好還是選擇不建設，因為B不建設沒有支出也沒有收益，而建設收益卻為4。即是說，不管A建設或不建設，B的最佳選擇都是不建設。反過來，同樣地，不管B是建設還是不建設，A的最佳選擇也是不建設。結果，兩個人都選擇了不建設，即不產生收入也不產生支出。在（不建設、不建設）這個組合中，A和B都不能通過單方面的改變行動增加自己的收益，于是誰也沒有動力游離這個組合，因此這個組合是納什均衡。

三、對策建議

針對城鄉(xiāng)之間交叉地帶基礎設施供給不足的問題，我們基于上面的縱向博弈分析可見，其原因主要可概括為以下幾點：一是道路建設責任不明晰。在我國，由于民政部門的設置和技術人員的差異，導致對城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村界限的劃分與走向有所差異。根據(jù)相關的調查研究顯示，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政部門繪制的行政區(qū)域界限多為直線，為的是示意性的表示出鄉(xiāng)、鎮(zhèn)或社區(qū)、村的分布狀態(tài)，不能真實的反應其行政管轄區(qū)的實際面積和范圍，這樣的行政界限圖僅可用于一般性管理，但在城鄉(xiāng)劃界、明晰道路建設的責任問題上不能起到作用，反而會使得各區(qū)域的規(guī)劃建設部門相互推脫應有的責任，使得基礎設施建設不能快速高效的計劃、實施和開展。二是上級政府的監(jiān)管協(xié)調作用沒有充分發(fā)揮。在單一制模式下，下級政府是上級政府在地方上的延伸，地方的權利來自于中央，兩者是領導與被領導的關系。上級政府應當充分發(fā)揮協(xié)調作用宏觀調控，及時促進下級政府之間的合作與交流，而非只管審批、不管其他。

針對城鄉(xiāng)之間交叉地帶基礎設施供給不足的問題，我們基于上面的橫向博弈分析可見，其主要原因可歸結于以下幾點：一是相關行政法規(guī)的建設不完善、落實不徹底。2002年實行的《行政區(qū)域界限管理條例》，具體規(guī)定了有關城市交叉地帶的相關問題，但不曾涉及到有關道路建設及相關附屬設施建設的財政資金問題、附屬的道路維護與收益問題，以及具體的道路建設規(guī)模的協(xié)調問題。二是同級政府之間各自為政，缺少整體規(guī)劃。就大部分情況來說，毗鄰城市的發(fā)展速度與規(guī)模往往很難達成一致，因此其政府部門在規(guī)劃本地區(qū)的發(fā)展方案與方向時往往有所差異，在城市道路建設的問題上也只考慮本市城市交通與本市的發(fā)展速度相適應，而忽略了區(qū)域發(fā)展。三是在同級政府間的建設問題上缺少更高一層的協(xié)調與領導。在同級政府中，各市基于本地區(qū)利益的考慮，以及資源有限性的制約，往往更注重本市的經(jīng)濟發(fā)展與利益，追求自身的效益最大化，而不會考慮整體的規(guī)模效益，這是不可避免的。我們必須要重視這方面的問題。

通過上面的分析，我們可以發(fā)現(xiàn)在這兩種關系中政府之間的博弈是不同的，因此具體的解決方案也是不一樣的。

1、城鄉(xiāng)之間

由于上級政府有著更多的權力、財政支持以及調控力量，因此在城鄉(xiāng)之間的基礎設施建設上仍應以上級政府為主導力量，進行宏觀建設。對策主要包括以下兩點。

（1）由上級政府負責組織建設。對于部分對城市作用較大，距離城市較近的道路，由上級政府負責組織建設，部分責任可以下放到下級政府。但在此過程中，應注意各部門之間的協(xié)調合作，各政府部門要明確自己的職責與事權，不得相互推諉，同時充分徹底的落實相關的法律法規(guī)，對于失職情況應及時處理。

（2）由下級政府負責組織建設。由于城鄉(xiāng)之間的政府關系屬于縱向之間的關系，不論是在權力上還是利益上都包含著隸屬的性質，因此我們可以在城鄉(xiāng)之間的道路設施建設上，以上帶下，充分發(fā)揮上級政府的指導作用，在審批上實行整體規(guī)劃，在建設到后期的維護工作上都實行監(jiān)管。并對下級政府給予適當?shù)呢斦С?，具體的方式可選擇撥款、補貼、轉移支付等形式。

2、城市之間

在城市之間，這種橫向的平等關系使得兩個政府更加獨立，難以協(xié)調，因此要想解決城市間的建設問題，有以下幾點思路。

（1）明確產權與收益的歸屬，加強政府間的合作。地方政府間的地位都是平等的，他們作為獨立的個體，以地區(qū)利益代表的身份出現(xiàn)在地方政府間橫向關系中。他們之間不是指導與被指導的關系，更不是領導與被領導的關系。地方政府間的合作關系是建立在各合作參與方政府意愿一致的基礎上的。因此，對道路建設的前期投入和后期收益的劃分應公正合理，才會建立起有效的合作機制。

（2）做好城市群規(guī)劃。城市群的規(guī)劃是建立在整個區(qū)域發(fā)展的角度上來考慮的，中央政府通過對地區(qū)的總體規(guī)劃、宏觀布局進行相關建設更有利于充分發(fā)揮基礎設施的作用，可以避免政府為了政績亂規(guī)劃、亂建設，從而充分實現(xiàn)資源利用的效用最大化。

（3）完善法律與相關制度。不論是在有關行政區(qū)域界線的劃分中還是在基礎設施的建設上都沒有對行政區(qū)域交叉地帶的相關問題進行明確的法律規(guī)定，因此要從根源上解決有關交叉地帶的基礎設施問題就必須要完善相應的法律法規(guī)，只有這樣才能給規(guī)劃主體與建設主體明確的行動參考，才能明確權力與義務的劃分。

四、結論

總之，對于行政區(qū)域交叉地帶的基礎設施建設問題的解決上，相關部門必須要完善相關的法律法規(guī)，對各級政府的事權與職權有明確的劃分；同時，也要加強中央政府的宏觀調控能力，進行整體對話，加強對地方政府的監(jiān)督與管理；此外，要對下級政府提供合理恰當?shù)呢斦С?，解決他們的資金問題，讓他們后顧無憂，這樣方能減少資源的浪費與“爛尾”工程的數(shù)量。

參考文獻

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（責任編輯：張瓊芳）