農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)及應(yīng)對(duì)

王永春+王哲

摘 要：農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展具有重要意義，不但有助于提高糧食安全保障水平，加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)能力，而且有助于改善農(nóng)村民生。目前，盡管中國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷加強(qiáng)，取得了重大成效，但仍然供不足需。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面臨資源區(qū)劃、資金不足、農(nóng)民積極性低等一系列問(wèn)題。要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，需加強(qiáng)區(qū)域協(xié)作，增加政府投入，促進(jìn)供需結(jié)合，并不斷加強(qiáng)民間資本投資，提高農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資的效率與效益。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè);基礎(chǔ)設(shè)施;對(duì)策

中圖分類號(hào)：F230 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號(hào)：1673-291X（2015）24-0022-02

一、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意義

第一，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有助于提高糧食安全保障水平。雖然目前世界糧食價(jià)格穩(wěn)步下降，但仍接近歷史最高水平，而且從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、人們飲食習(xí)慣的改變以及生物質(zhì)能源的發(fā)展都導(dǎo)致對(duì)糧食需求的剛性增長(zhǎng)。而且，目前糧食損失浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織和世界資源研究所的估計(jì)稱，為人類消費(fèi)所生產(chǎn)的糧食有1/4至1/3遭到損失或浪費(fèi)。中國(guó)每年生產(chǎn)的糧食中有35%被浪費(fèi)，其中餐桌外的浪費(fèi)就超過(guò)700億斤。因此，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)，增加農(nóng)村土地整治投入，不斷推進(jìn)中低產(chǎn)田改造，提高糧食收、儲(chǔ)、運(yùn)設(shè)施效率，可提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，提高糧食安全保障水平。

第二，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有助于提高防災(zāi)減災(zāi)能力。目前，氣候變化日益嚴(yán)重。世界氣象組織指出，1990—2013年間，由于大氣中溫室氣體濃度的增長(zhǎng)，地球上的溫室效應(yīng)增加了34%。政府間氣候變化專門委員會(huì)（IPCC）第五次評(píng)估報(bào)告則指出，1880—2012年的一百三十多年間，全球表面平均溫度上升了0.85℃，而1983—2012年的這三十年就上升了0.78℃。世界部分區(qū)域由于降雨量變化和土壤水分蒸發(fā)蒸騰損失總量的增加將會(huì)導(dǎo)致水資源短缺。氣候變化還會(huì)造成可耕地退化。國(guó)際應(yīng)用系統(tǒng)分析研究所研究表明，發(fā)展中國(guó)家或因全球氣候變化而失去11%目前靠天生長(zhǎng)谷物的耕地面積。水資源日益短缺，而土壤鹽化、地下水污染、水體和水生生態(tài)系統(tǒng)退化情況均不斷惡化。加強(qiáng)土地保護(hù)和開發(fā)、水土保持和防洪建設(shè)將有助于遏制此種趨勢(shì)，減少氣候?yàn)?zāi)害帶來(lái)的巨大損失。

第三，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有助于改善農(nóng)村民生。大部分農(nóng)村地區(qū)地處偏遠(yuǎn)，交通不便，基礎(chǔ)設(shè)施缺乏。農(nóng)村飲水、用電、道路、衛(wèi)生、教育等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將改善當(dāng)?shù)鼐用裆顥l件，有助于聯(lián)合國(guó)消滅極端貧窮和饑餓，普及小學(xué)教育，促進(jìn)兩性平等并賦予婦女權(quán)力，降低兒童死亡率等千年發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、中國(guó)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況

（一）農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)供不足需

由于受長(zhǎng)期以來(lái)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和二元戶籍制度的影響，我國(guó)依然呈現(xiàn)城鄉(xiāng)分離的二元公共產(chǎn)品供給格局。雖然近年來(lái)，國(guó)家從政策上、資金上一直在加大支農(nóng)力度，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度也不斷增大，特別體現(xiàn)在農(nóng)村公路以及水利設(shè)施建設(shè)上。但大多為存量建設(shè)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的需要。目前，盡管我國(guó)財(cái)政農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出不斷增加，但其占財(cái)政農(nóng)業(yè)總支出的比重卻從1980年的54.7%下降到2011年的39%。此外，我國(guó)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資占國(guó)民經(jīng)濟(jì)基建投資的比重偏低，大多年份維持在3%左右。盡管1998年以來(lái)，國(guó)家加大了農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投入的比重，達(dá)7%左右，但與發(fā)展中國(guó)家一般水平10%相比，仍然存在較大差距。

（二）農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)日益加強(qiáng)

隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長(zhǎng)，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的投入不斷增加。2007—2014年，國(guó)家財(cái)政支農(nóng)支出從3 404.7億元增加到14 002億元，占國(guó)家財(cái)政總支出比重從6.84%上升到9.23%，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得以不斷加強(qiáng)。2006年，國(guó)家發(fā)改委發(fā)出《關(guān)于印發(fā)加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義建設(shè)意見(jiàn)的通知》指出，要認(rèn)真抓好農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃工作，加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入。2011年，中央一號(hào)文件聚焦于加快水利改革發(fā)展，并提出到2015年，全面解決飲水安全問(wèn)題，基本消除影響防洪安全的突出隱患，強(qiáng)化農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施，大力推廣現(xiàn)代節(jié)水灌溉技術(shù)，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。2014年國(guó)家發(fā)改委提出要加強(qiáng)以水利為重點(diǎn)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時(shí)不斷推進(jìn)農(nóng)村飲水安全、農(nóng)村道路、電網(wǎng)改造、農(nóng)村沼氣、危房改造等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（三）農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成效顯著

目前，我國(guó)農(nóng)村引水安全水平已得到較大提高?！笆晃濉逼陂g，中國(guó)累計(jì)完成投資1 053億元，解決了2.1億農(nóng)村人口的飲水安全問(wèn)題，全國(guó)農(nóng)村集中式供水人口比例提高到58%，“十二五”規(guī)劃則要將其提高到80%左右。全國(guó)農(nóng)村公路通車?yán)锍桃堰_(dá)378.48萬(wàn)公里，99.97%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和99.7%的建制村通了瀝青（水泥）路。晴天一身土、雨天一身泥的局面徹底改變。歷經(jīng)多次農(nóng)村電網(wǎng)改造和新農(nóng)村電氣化建設(shè)，農(nóng)民基本生產(chǎn)生活用電問(wèn)題得到了基本解決，農(nóng)村供電能力、供電質(zhì)量、服務(wù)水平得到根本提升。

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善提高了生產(chǎn)效率，降低了生產(chǎn)成本，并不斷提高流通效率，減少流通過(guò)程中的產(chǎn)品損耗，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、流通、消費(fèi)和貿(mào)易的順暢進(jìn)行創(chuàng)造了良好條件，促進(jìn)了農(nóng)民生產(chǎn)、生活水平的提高與和諧社會(huì)的發(fā)展。

三、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要挑戰(zhàn)

一是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)受資源區(qū)劃等客觀條件制約。跨區(qū)的排灌設(shè)施建設(shè)難以靠一國(guó)或一地力量獨(dú)自解決。在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，需要各個(gè)國(guó)家，各國(guó)中央政府與地方政府、不同地方政府之間、地方政府與市場(chǎng)主體和民間力量之間建立廣泛的合作關(guān)系，根據(jù)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的屬性來(lái)確定生產(chǎn)單位及生產(chǎn)規(guī)模，進(jìn)一步拓展公共需求的供給主體和供給模式，提高服務(wù)質(zhì)量和效率。

二是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)耗資巨大，受資金制約。FAO報(bào)告稱發(fā)展中國(guó)家2007—2050年間在灌溉用水管理方面的投資總需求估計(jì)約近1萬(wàn)億美元。在同一時(shí)期，土地保護(hù)和開發(fā)、水土保持和防洪等方面也將需要約1 600億美元的投資。目前，盡管我國(guó)不斷增加農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資，但由于欠賬已久，目前農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資仍難以滿足實(shí)際需求。

三是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)回報(bào)低，農(nóng)民沒(méi)有基礎(chǔ)設(shè)施投入的積極性。目前，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施整體上存在總量不足，結(jié)構(gòu)失衡，以及現(xiàn)代化程度不高等問(wèn)題。而由于市場(chǎng)失靈的存在，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資生產(chǎn)回報(bào)低，需要基礎(chǔ)設(shè)施的農(nóng)民沒(méi)有投入的積極性。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要政府組織，國(guó)家政策扶持，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與才能完成。

四、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的對(duì)策建議

第一，要加強(qiáng)與其他國(guó)家在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的協(xié)作。全球經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，加快了資源、資金、技術(shù)和勞動(dòng)力生產(chǎn)要素在全球范圍內(nèi)的配置，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的國(guó)際合作是大勢(shì)所趨。目前，一方面發(fā)達(dá)國(guó)家要更新老化的基礎(chǔ)設(shè)施，刺激經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。另一方面，發(fā)展中國(guó)家在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展中需要加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。而且，區(qū)域一體化的發(fā)展也需要基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通。我國(guó)走出去戰(zhàn)略的實(shí)施正符合這一歷史潮流，我國(guó)需加強(qiáng)與其他國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資合作，營(yíng)造良好的合作環(huán)境，充分發(fā)揮各自比較優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展的目的。

第二，要在增加政府對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入，建立長(zhǎng)效公共資金投入機(jī)制的同時(shí)，不斷提高農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資的效率。絕大部分農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施是投資大、回收期長(zhǎng)、見(jiàn)效慢的公共產(chǎn)品。政府需作為農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給的特殊主體，不斷加大財(cái)政投資。然而，目前我國(guó)農(nóng)業(yè)財(cái)政資金的使用效率仍然不高。因此，要建立高效的投資運(yùn)行管理體系，解決部門之間缺位、越位、錯(cuò)位現(xiàn)象，促進(jìn)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資資金的協(xié)同和配合，發(fā)揮資金的整合作用，提高政府支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的能力和效率。

第三，要促進(jìn)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給與需求的統(tǒng)一，進(jìn)而提高農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施效率。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的用戶是廣大農(nóng)民，而長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要是由政府主導(dǎo)的。要根除自上而下供給決策導(dǎo)致決策失誤，供給偏離、資金損失現(xiàn)象，就要完善供求利益表達(dá)和利益連接機(jī)制。首先，要完善農(nóng)戶需求表達(dá)機(jī)制，使農(nóng)戶暢通的表達(dá)需求，揭示農(nóng)戶真實(shí)意愿。同時(shí)，建立專家聽證制度，對(duì)于較大型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給舉行專家聽證會(huì)。再次，要提高農(nóng)民素質(zhì)。要提高農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的參與能力和施工水平，讓其自身參與到農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的決策、投資、建設(shè)、管理、養(yǎng)護(hù)中來(lái)，培養(yǎng)主人翁意識(shí)，從而真正有利于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施效率的提高。

第四，促進(jìn)民間資本對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投資。由于農(nóng)村的分散性，農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的正外部經(jīng)濟(jì)性，高投入，低收益、且回收期長(zhǎng)的特點(diǎn)，市場(chǎng)和私人部門一般不愿意對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行投資。因此，要充分發(fā)揮政府投資資金的導(dǎo)向作用，積極引入社會(huì)資金參與農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施體系的建設(shè)，創(chuàng)新投資方式，拓寬農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給資金來(lái)源。要在保證財(cái)政資金供給長(zhǎng)效機(jī)制實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施公共性的程度，明晰產(chǎn)權(quán)，創(chuàng)新投融資模式，解決資金不足問(wèn)題。外國(guó)參與者在通過(guò)靈活方式投資的同時(shí)可引入先進(jìn)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施管理經(jīng)驗(yàn)，提高農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資的效率與效益。

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