探討PPP模式在綜合管廊項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)管理

李 鶴

(解放軍理工大學(xué)國(guó)防工程學(xué)院,江蘇 南京 210000)

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探討PPP模式在綜合管廊項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)管理

李 鶴

(解放軍理工大學(xué)國(guó)防工程學(xué)院,江蘇 南京 210000)

通過分析大量的文獻(xiàn)資料，歸納了綜合管廊PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)框架，并根據(jù)綜合管廊PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)主體進(jìn)行了綜合管廊PPP項(xiàng)目中風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)研究，為PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理提供了參考依據(jù)。

PPP模式，綜合管廊，風(fēng)險(xiǎn)管理

0 引言

PPP即私人企業(yè)與公共部門合作模式。PPP模式[1]使政府部門與民營(yíng)企業(yè)能充分利用各自的優(yōu)勢(shì)，即把政府部門的社會(huì)責(zé)任、遠(yuǎn)景規(guī)劃、協(xié)調(diào)能力與民營(yíng)企業(yè)和管理效率結(jié)合到一起。

綜合管廊也稱“共同溝”，是城市地下管道的綜合走廊。在城市地下建造一個(gè)大范圍的隧道空間，將各種類型的公共管線全部有序的在該空間中進(jìn)行鋪設(shè)，進(jìn)行集中管理的市政基礎(chǔ)設(shè)施。

1 綜合管廊PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的框架

實(shí)施一個(gè)成功的PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵要素是:是否客觀公平并且合理的分配PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)。建立一個(gè)PPP模式下的綜合管廊項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)框架對(duì)于有效解決風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的Who(最有能力接受方)和How(提供選擇方案)問題是非常有必要的。

1.1 風(fēng)險(xiǎn)初步分擔(dān)階段(可行性研究階段)

這個(gè)過程中，PPP項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)方關(guān)鍵經(jīng)過可行性研究識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)要素[2]。在此階段主要由PPP經(jīng)營(yíng)方來掌控，合理進(jìn)行分擔(dān)那些經(jīng)常發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于已經(jīng)識(shí)別出來的風(fēng)險(xiǎn)，所屬類別還不能確定的，需要留在風(fēng)險(xiǎn)全面分擔(dān)階段。

1.2 風(fēng)險(xiǎn)全面分擔(dān)階段(投標(biāo)與談判階段)

假如責(zé)任原因不明朗，構(gòu)建相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)模型，可以運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)損益結(jié)合因素、意愿因素、風(fēng)險(xiǎn)來源因素等一些比較容易影響風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的因素，建立系統(tǒng)、合理、有效、科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。

1.3 風(fēng)險(xiǎn)跟蹤和再分擔(dān)階段(建設(shè)和運(yùn)營(yíng)階段)

在公私兩方簽訂合同以后，追蹤已分配風(fēng)險(xiǎn)，是PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配步入此階段的主要任務(wù)所在。看是不是發(fā)生了一些意想不到的變化或出現(xiàn)之前沒有被識(shí)別出來的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而再次將風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分配。

2 綜合管廊PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)主體

綜合管廊PPP項(xiàng)目單位在準(zhǔn)備項(xiàng)目前期工作時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查分析，主要的可預(yù)見的綜合管廊PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)主體總結(jié)為以下幾個(gè)方面。

2.1 項(xiàng)目審批風(fēng)險(xiǎn)：項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)

通常地下綜合管廊項(xiàng)目在項(xiàng)目模式論證階段，應(yīng)當(dāng)由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)依法編制項(xiàng)目實(shí)施方案，并報(bào)批財(cái)務(wù)等行政主管部門開展物有所值和財(cái)政承受能力論證/驗(yàn)證工作[3]；通過驗(yàn)證的，應(yīng)當(dāng)依法報(bào)項(xiàng)目所在地政府審核，政府批復(fù)同意的方可采用PPP模式實(shí)施該管廊項(xiàng)目。另外，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)在正式開展地下綜合管廊PPP項(xiàng)目采購(gòu)階段前，可以根據(jù)自身優(yōu)勢(shì)條件，更加有效率的完成項(xiàng)目前期建設(shè)手續(xù)的審批工作，以便于更迅速推展項(xiàng)目的進(jìn)展[4]。

2.2 土地獲取風(fēng)險(xiǎn)：政府或項(xiàng)目公司/中選社會(huì)資本

在地下綜合管廊PPP項(xiàng)目實(shí)踐操作中，對(duì)于如何取得項(xiàng)目土地使用權(quán)以及由哪方負(fù)責(zé)取得土地使用權(quán)屬于PPP項(xiàng)目合作各方可通過談判確認(rèn)的事項(xiàng)，因此，該風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)主體因項(xiàng)目個(gè)性化差異可能由項(xiàng)目所在地政府或項(xiàng)目公司或中選社會(huì)資本方負(fù)責(zé)。

2.3 項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)：項(xiàng)目公司/中選社會(huì)資本

通常而言，在地下綜合管廊PPP項(xiàng)目中是由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理所需的資金(資金范圍根據(jù)雙方協(xié)議約定)，應(yīng)及時(shí)開展融資方案設(shè)計(jì)、機(jī)構(gòu)接洽、合同簽訂和融資交割等工作。如沒有成立項(xiàng)目公司的，則由中選社會(huì)資本負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的融資工作。

針對(duì)于在項(xiàng)目合作過程中的基準(zhǔn)利率、通貨膨脹變化所帶來的不確定性風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)踐操作中，通常約定該等指標(biāo)變化的幅度，如果利率及通貨膨脹率在約定的變化幅度內(nèi)的，則由相應(yīng)的項(xiàng)目公司/中選社會(huì)資本即管廊的建設(shè)運(yùn)營(yíng)單位承擔(dān)；如超過約定的變化幅度的，則可由管廊的建設(shè)運(yùn)營(yíng)單位與政府合理分擔(dān)由此產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)[5]。

2.4 管廊建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)

1)管廊適宜建設(shè)性風(fēng)險(xiǎn)由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)承擔(dān)。

地下綜合管廊建設(shè)在選擇合適的地點(diǎn)、類型、時(shí)間上是城市穩(wěn)定發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的保證，并且項(xiàng)目選址及其可行性均是由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目前期工作中需要確定的事項(xiàng)，不能因項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)前期確定的形成的管廊建設(shè)適宜性風(fēng)險(xiǎn)由后續(xù)成立的項(xiàng)目公司或中選社會(huì)資本方單方承擔(dān)。

2)管廊工程建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)由項(xiàng)目公司或中選社會(huì)資本承擔(dān)。

如項(xiàng)目建設(shè)屬于地下綜合管廊PPP項(xiàng)目合作范圍，且由項(xiàng)目公司或中選社會(huì)資本方承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)工作的，由此產(chǎn)生的建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由其承擔(dān)。但如因土地征拆遷與補(bǔ)償、非因項(xiàng)目公司設(shè)計(jì)不當(dāng)或設(shè)計(jì)變更等形成的風(fēng)險(xiǎn)不應(yīng)由項(xiàng)目公司或中選社會(huì)資本承擔(dān)[6]。

2.5 項(xiàng)目收益穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)：項(xiàng)目公司/中選社會(huì)資本及政府

1)采用使用者付費(fèi)與政府可行性缺口補(bǔ)助相結(jié)合的回報(bào)機(jī)制。

由于地下綜合管廊PPP項(xiàng)目的投資總量及投資周期問題，單獨(dú)依靠入廊管線單位繳納的入廊費(fèi)及運(yùn)維費(fèi)不足以覆蓋項(xiàng)目投資總額及合理收益，缺口部分需由政府給予財(cái)政補(bǔ)助。因此，管廊PPP項(xiàng)目建議采用使用者付費(fèi)與政府可行性缺口補(bǔ)助相結(jié)合的可用性付費(fèi)機(jī)制。

2)收費(fèi)不足風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)主體。

在政府依法制定了強(qiáng)制入廊政策及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的前提下，由項(xiàng)目公司/中選社會(huì)資本作為收費(fèi)主體向入廊管線單位收取入廊費(fèi)和運(yùn)維費(fèi)的，即應(yīng)當(dāng)由項(xiàng)目公司/中選社會(huì)資本承擔(dān)實(shí)際收取入廊費(fèi)及運(yùn)維費(fèi)收費(fèi)與政府定價(jià)應(yīng)收費(fèi)用差額的風(fēng)險(xiǎn)[7]。

3)政府方應(yīng)承擔(dān)最低需求量風(fēng)險(xiǎn)。

管廊PPP項(xiàng)目由于大多采用的是可用性付費(fèi)的機(jī)制，但可用性付費(fèi)往往與項(xiàng)目的設(shè)備容量或服務(wù)好壞相關(guān)，而不需要考慮項(xiàng)目設(shè)施過程或服務(wù)實(shí)際需求，所以，項(xiàng)目公司/中選社會(huì)資本一般情況下不需要承擔(dān)需求量風(fēng)險(xiǎn)，只需要提供的設(shè)施或服務(wù)是符合合同約定的性能標(biāo)準(zhǔn)，就能獲得相應(yīng)報(bào)酬[8]。當(dāng)政府強(qiáng)制入廊政策及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)確定后，仍不足以覆蓋社會(huì)資本方的投資成本及合理收益的，應(yīng)當(dāng)由政府方承擔(dān)相應(yīng)的缺口部分，并將政府為此支付的缺口補(bǔ)助金額納入政府財(cái)政預(yù)算及中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃。

2.6 管線入廊不可控風(fēng)險(xiǎn)：政府

實(shí)踐操作中，項(xiàng)目公司或中選社會(huì)資本對(duì)于管線單位是否入廊并不具備控制能力，而政府一方則可通過管線規(guī)劃設(shè)計(jì)、制定強(qiáng)制入廊政策等方式實(shí)現(xiàn)管線入廊的目的。因此，管廊入廊不可控風(fēng)險(xiǎn)不應(yīng)當(dāng)由項(xiàng)目公司或中選社會(huì)資本來承擔(dān)，而是應(yīng)當(dāng)由政府承擔(dān)。

2.7 政策性基金融資及退出風(fēng)險(xiǎn)：融資方與項(xiàng)目公司或中選社會(huì)資本

各類政策性基金作為管廊PPP項(xiàng)目的融資方是與管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)單位開展平等合作，應(yīng)當(dāng)與項(xiàng)目公司或中選社會(huì)資本按照前述的《融資協(xié)議》[9]承擔(dān)基金介入項(xiàng)目及退出項(xiàng)目過程中產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。如政策性基金介入時(shí)間與管廊PPP項(xiàng)目合作期限不匹配，進(jìn)而發(fā)生資金斷鏈風(fēng)險(xiǎn)的，應(yīng)當(dāng)由項(xiàng)目公司/中選社會(huì)資本自行承擔(dān)。

3 綜合管廊PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

3.1 政治風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)

政府部門是政治風(fēng)險(xiǎn)的主要造成因素，私營(yíng)部門很難控制，所以政府部門應(yīng)該承擔(dān)該風(fēng)險(xiǎn)。如果期間由于政府部門原因造成私營(yíng)部門損失的，應(yīng)該由政府對(duì)私營(yíng)企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)償，給予其稅收減免、合理提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、延長(zhǎng)特許經(jīng)營(yíng)期、提供更優(yōu)惠的貸款等。政府信用風(fēng)險(xiǎn)的處理應(yīng)在合同協(xié)議書中列出，私營(yíng)部門可根據(jù)之前政府的表現(xiàn)，決定是否和政府部門進(jìn)一步深層合作，也可以由第三方提供項(xiàng)目擔(dān)保進(jìn)行擔(dān)保，盡可能減少由于政府信用風(fēng)險(xiǎn)所造成的損失。

3.2 金融風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)

政府部門對(duì)匯率和利率風(fēng)險(xiǎn)有很好的預(yù)測(cè)能力和控制能力，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力與風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)兩互相適應(yīng)的原則，金融風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)應(yīng)由政府部門扮演。對(duì)于通貨膨脹造成的風(fēng)險(xiǎn)，政府可以建立相關(guān)價(jià)格核算機(jī)制，許可私人部門根據(jù)通貨膨脹的情況進(jìn)行相關(guān)價(jià)格調(diào)整，但必須由政府部門審核批準(zhǔn)方才生效[10]。

3.3 建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)

建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)主要由技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和完工風(fēng)險(xiǎn)以及建設(shè)中不可抗力風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)成。項(xiàng)目決策者要事先做好相關(guān)技術(shù)的可行性研究報(bào)告才能對(duì)技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行應(yīng)對(duì)。項(xiàng)目完工的和風(fēng)險(xiǎn)是根據(jù)誰造成風(fēng)險(xiǎn)來確定風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任人，并由其承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。不可抗力的風(fēng)險(xiǎn)可以轉(zhuǎn)給保險(xiǎn)單位承擔(dān)，如果風(fēng)險(xiǎn)很大造成無法承擔(dān)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，可以考慮放棄該項(xiàng)目。

3.4 項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)

項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)選擇信用良好且擁有經(jīng)驗(yàn)豐富的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)商，簽訂項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)和維護(hù)過程的相關(guān)協(xié)議，商定運(yùn)營(yíng)成本的范圍、相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施、項(xiàng)目設(shè)施的維護(hù)條款等[11]。應(yīng)該在相關(guān)項(xiàng)目投資者中選擇運(yùn)營(yíng)商，因?yàn)檫\(yùn)營(yíng)商為了自身利益及項(xiàng)目利益會(huì)去用心經(jīng)營(yíng)。

4 結(jié)語(yǔ)

文章首先分析大量的文獻(xiàn)綜述，先歸納綜合管廊PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)框架，從綜合管廊PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)主體方面進(jìn)行了論述，為綜合管廊PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的研究和實(shí)際操作提供了可參考的依據(jù)效果。

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Inquiry on PPP mode risk management in comprehensive pipe gallery

Li He

(College of National Defense Project, PLA University of Technology, Nanjing 210000, China)

Through a large amount of literature data, the paper summarizes comprehensive pipe gallery PPP project risk sharing framework. According to comprehensive pipe gallery PPP project rick subject, it carries out risk sharing research of comprehensive pipe gallery PPP project, which has provided some guidance for PPP project risk management.

PPP mode, comprehensive management, risk management

1009-6825(2016)30-0227-02

2016-08-14

李 鶴(1993- )，女，在讀碩士

TU712.1

A