我國油氣管道安全保護模式存在問題及對策分析

徐 磊

陜西燃氣集團有限公司（陜西西安710016）

我國油氣管道安全保護模式存在問題及對策分析

徐 磊

陜西燃氣集團有限公司（陜西西安710016）

近年來隨著我國油氣管道里程的快速延伸，管道安全保護問題越來越突出?；谖覈斍坝蜌夤艿腊踩Ｗo工作模式和現(xiàn)狀，分析了我國管道安全保護模式存在的問題，并從理順監(jiān)管體制、完善法律體系、加強執(zhí)法建設(shè)、強化企業(yè)責任、提升公眾意識和建立社會共治體系六個方面，提出了改進管道安全保護工作的對策與建議。

油氣管道；安全保護；工作模式

油氣輸送管道作為油氣運輸?shù)淖钪饕绞胶屯緩剑鞘澜绻J的五大運輸方式之一。我國油氣管道承擔了全國約99%的天然氣輸送和85%的原油、成品油輸送[1]。油氣管道安全事關(guān)社會公共安全和國家能源安全，其保護工作重要性不言而喻。近年來，隨著我國油氣管道里程的快速延伸，管道安全保護問題越來越突出，如何建立油氣管道安全保護長效機制已成為亟待解決的社會問題。

1 我國油氣管道安全保護模式與現(xiàn)狀

1.1 工作模式

1）政府監(jiān)管體制。2010年，我國頒布實施的《石油天然氣管道保護法》（以下簡稱《管道保護法》），奠定了目前管道保護監(jiān)管體制的基礎(chǔ)，由國家和省級能源主管部門負責主管管道保護工作，市級、縣級政府由指定部門負責，公安、交通運輸、環(huán)保、安監(jiān)、國土等其他有關(guān)部門依照監(jiān)管職責分工，在各自職責范圍內(nèi)負責管道保護相關(guān)工作。《管道保護法》實施后，25個省已經(jīng)依法明確管道保護主管部門為省發(fā)改委（能源局），但仍有北京、福建、山東、甘肅、海南和新疆等6?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）未作調(diào)整，而是由經(jīng)貿(mào)、工信、市政或公安部門負責。目前，我國已經(jīng)基本上構(gòu)建起了“國家—省—市—縣”四級管道保護監(jiān)管體制。

2）油氣管道企業(yè)管道保護職責。管道企業(yè)為管道運營主體，承擔管道保護工作的主體責任，依法履行管道保護義務(wù)。具體職責主要是巡查管道設(shè)施，設(shè)置管道標志和警示標識，及時發(fā)現(xiàn)、報告危及管道安全的行為，實施管道保護措施，宣傳管道安全與保護知識等，管道企業(yè)承擔了管道保護絕大部分職責。

3）全國管道安全保護工作部際聯(lián)席會議。2004年，我國建立了管道安全保護工作部際聯(lián)席會議制度，聯(lián)席會議成員單位為公安部、中央綜治辦、發(fā)展改革委、國土資源部和中國石油、中國石化6個國家機構(gòu)和中央企業(yè)。2006年，聯(lián)席會議新增了監(jiān)察部、國資委、工商總局、質(zhì)檢總局、環(huán)?？偩帧踩O(jiān)管總局、能源辦等7個國家機構(gòu)。仿效全國管道安全保護工作聯(lián)席會議制度，全國各省份也先后建立了省級管道安全保護工作聯(lián)席會議制度。各級聯(lián)席會議在管道治安保衛(wèi)、反恐防恐方面發(fā)揮了重要作用，但對管道保護其他問題關(guān)注較少。

4）第三方服務(wù)中介機構(gòu)。目前我國尚未成立全國性的油氣管道保護第三方服務(wù)中介機構(gòu)，國內(nèi)現(xiàn)有全國性的石油、天然氣行業(yè)領(lǐng)域的協(xié)會、學會、科研機構(gòu)尚未給油氣管道保護提供有效的專業(yè)技術(shù)服務(wù)。2014年，我國成立了首個油氣管道安全保護第三方服務(wù)中介機構(gòu)，即甘肅省管道保護協(xié)會，

該協(xié)會也是國內(nèi)第一家石油天然氣管道保護志愿者社會團體，其在建立政、企、民共同參與治理的管道保護長效機制、協(xié)調(diào)解決管道安全保護矛盾問題等方面做出了有益的嘗試。

1.2 工作現(xiàn)狀

據(jù)統(tǒng)計，截至2014年，我國陸上油氣輸送管道總里程已經(jīng)超過12×104km，覆蓋了我國31個省區(qū)和特別行政區(qū)[2]。近年來，隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加速推進和鐵路、公路等基礎(chǔ)設(shè)施的大規(guī)模建設(shè)，管道保護工作面臨的形勢愈加復雜嚴峻。首先，許多油氣管道建設(shè)時原本地處農(nóng)田或荒地，沿線居住人口稀少，通過地區(qū)等級較低，如今周邊建起了大量建構(gòu)物，一些工廠企業(yè)直接“坐落”在管道上方，一些民房、居民小區(qū)、學校等人員密集場所直接圈占管道，管道上方和周邊人員活動頻繁，造成管道通過地區(qū)等級提高，最初的管道設(shè)計強度系數(shù)不夠，給雙方安全造成了威脅。其次，由于管道沿線第三方施工增多，亂挖亂鉆情況防不勝防，管道遭遇第三方施工破壞情況呈加劇趨勢，打孔盜油盜氣現(xiàn)象也屢禁不止。統(tǒng)計表明，我國管道事故中第三方破壞原因約占36%、打孔盜油盜氣占25%[3]。此外，防范恐怖襲擊也是我國管道安全保護的一項重要工作。

2014年全國累計排查出油氣管道安全隱患29 436處，其中違章占壓類隱患占40.7%；安全距離不足類隱患占31.2%；交叉穿越類隱患占28.2%。平均每4km油氣管道就有1處安全隱患。截至目前，仍有4 000多處隱患尚未整改完成。這些隱患一旦發(fā)生油氣泄漏，很容易引發(fā)火災、爆炸事故，造成嚴重的人員傷亡和財產(chǎn)損失。大量存在的管道安全隱患，不但給管道安全運行帶來了嚴重的威脅，還時刻危及到社會公共安全。據(jù)統(tǒng)計，我國油氣管道事故率平均為3次/（1 000km·年），遠高于美國的0.5次/（1 000km·年）和歐洲的0.25次/（1 000km·年）[4]。

2 我國油氣管道安全保護模式存在問題分析

2.1 監(jiān)管體制不健全

《管道保護法》雖然明確了管道保護四級監(jiān)管體制，但對市、縣兩級政府管道保護主管部門的確定未作出明確的硬性規(guī)定，即使是明確了省級管道保護主管部門為能源主管部門，但仍然有北京、福建等6省（市、區(qū)）沒有依法對管道保護主管部門進行調(diào)整，導致管道保護執(zhí)法主體上下不對稱，信息溝通不暢，工作協(xié)調(diào)不順，監(jiān)管很難形成合力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最貼近管道、最熟悉管道沿線狀況的基層組織，沒有被《管道保護法》賦予相應(yīng)的職責，各地也基本上沒有制定配套的地方法規(guī)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管道保護職責予以法定化，這顯然弱化了政府監(jiān)管職能，也不利于在管道保護工作中政企協(xié)作機制的有效發(fā)揮。此外，我國也沒有建立全國統(tǒng)一的管道事故應(yīng)急呼叫中心，不能對管道保護工作中緊急而迫切的矛盾糾紛等問題進行及時有效地處置，導致政府管道保護監(jiān)管工作效率低下。

2.2 法律體系不完善

《管道保護法》頒布實施后，我國沒有及時建立相應(yīng)的配套法規(guī)、制度和標準，形成一套完整的管道安全法律體系。比如《管道保護法》中對法定職責、行政許可、行政處罰較為原則，缺乏操作性，很難在實踐中有效實施；管道建設(shè)用地和管道地下通過權(quán)的問題也缺少相應(yīng)的法律規(guī)定；沒有建立管道通過地區(qū)的稅收分享制度，管道企業(yè)只向注冊地政府納稅，途徑地區(qū)政府和人民群眾無法享受稅收紅利，卻還要承擔應(yīng)有的管道保護職責，其參與積極性顯然不夠。另外，技術(shù)標準體系也不健全，配套性差，比如缺少管道完整性管理規(guī)范和對管道安全防護距離統(tǒng)一規(guī)定，對居民小區(qū)、學校等人口密集場所與管道的安全防護間距界定不清。

2.3 執(zhí)法力量十分薄弱

目前，盡管全國各地都明確了管道保護主管部門，但是大部分地區(qū)并沒有建立起履行管道保護職責的執(zhí)法機構(gòu)，也沒有配備專門的執(zhí)法隊伍和人員，根本無法有效勝任復雜繁重的管道保護監(jiān)管任務(wù)，難以有效履行管道保護職責。以陜西省為例，陜西省負責油氣輸送管道安全保護職責的省發(fā)改部門（省能源局），一直苦于人員“編制”問題無法解決，至今沒有建立起專門的管道保護執(zhí)法機構(gòu)，根本無法有效地履行對全省約9 000km油氣輸送管道的安全保護監(jiān)管職責。執(zhí)法機構(gòu)不健全也是大多數(shù)地方政府管道保護工作面臨的普遍問題。

2.4 管道企業(yè)地位尷尬

依照《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》和《管道保護法》，管道企業(yè)承擔管道保護的主體責任，但由于沒有執(zhí)法權(quán)，即使巡查時發(fā)現(xiàn)危及管道安全的行為，一般也不能有效制止，只能向政府相關(guān)部門報告，遇到一些地方政府管道保護職責執(zhí)法主體不明確時，往往等到執(zhí)法人員到達現(xiàn)場時，有些違章占壓已經(jīng)形成事實。因此，鑒于油氣管道的開放性和其安全保護問題的復雜性和特殊性，管道企業(yè)很難單方面履行好管道保護主體責任。在處理此類涉及第三方的管道違章占壓安全隱患時，管道企業(yè)常

常有心無力，無論是管道改遷或是拆除違建物，依法應(yīng)該由責任方承擔費用，但現(xiàn)實中難以落到實處。這就導致管道企業(yè)必須時常為消除違章占壓安全隱患承擔相應(yīng)的費用，管道企業(yè)因此每年不得不投入大量的費用和精力，去整改消除外界因素造成的管道違章占壓安全隱患，如果隱患整治不力，消除不及時，管道企業(yè)還要被指責，處境十分尷尬。

2.5 公眾意識淡薄

由于管道及附屬設(shè)施具有開放性，不能時刻處于管道企業(yè)的監(jiān)護之下，因此，社會公眾參與管道保護的作用就顯得十分重要。然而，管道沿線的大部分單位和群眾的安全意識差，管道保護意識淡薄，對管道危險性認識不足，對管道安全法規(guī)缺乏了解，導致在管道沿線修建建構(gòu)物、種植深根農(nóng)作物、采石、挖砂等現(xiàn)象十分常見，還有第三方施工無意破壞、打孔盜油盜氣等危及管道安全的行為屢禁不止，都是管道安全保護工作的問題。

2.6 缺少第三方服務(wù)中介

歐美發(fā)達國家的第三方服務(wù)中介機構(gòu)在研究制定油氣管道安全標準、提供管道安全技術(shù)咨詢服務(wù)、參與油氣管道安全監(jiān)督等方面發(fā)揮了重要作用[5]。我國目前還極度缺少管道安全保護第三方服務(wù)中介機構(gòu)，且不能夠提供必要、有效的服務(wù)。

3 對策與建議

3.1 理順監(jiān)管體制

統(tǒng)一全國上下管道保護主管部門，明確地方政府發(fā)改、公安、交通運輸、環(huán)保、安監(jiān)、國土等相關(guān)部門的具體監(jiān)管職責，強化主管部門的監(jiān)管職能，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織納入管道安全監(jiān)管體制，建立由國家到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的六級監(jiān)管體制；將管道安全納入公共安全管理體系，建立全國統(tǒng)一的管道事故應(yīng)急呼叫中心；健全管道保護工作聯(lián)席會議制度，增加管道保護重大問題協(xié)調(diào)職能，建立統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機制，形成監(jiān)管合力。

3.2 完善法律體系

盡快修訂完善《管道保護法》，配套制定相關(guān)法規(guī)和技術(shù)標準，將《管道保護法》的原則性規(guī)定以地方立法、出臺規(guī)章、制定標準的形式具體化，增強法律規(guī)定的可操作性；完善現(xiàn)有管道安全標準規(guī)范，統(tǒng)一管道與各類建構(gòu)物、基礎(chǔ)設(shè)施的安全防護間距；改革當前稅收機制，建立管道途經(jīng)地區(qū)參與稅收分配制度，提高地方政府管道保護積極性。

3.3 加強執(zhí)法能力建設(shè)

統(tǒng)一全國管道保護主管部門的執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置和執(zhí)法人員編制，盡快建立執(zhí)法機構(gòu)，充實配備執(zhí)法人員，保障資金投入，形成全國上下統(tǒng)一的執(zhí)法體系。同時，要加強執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)培訓，提升執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素養(yǎng)，嚴格開展管道保護執(zhí)法工作。

3.4 強化管道企業(yè)履職能力

改變管道企業(yè)權(quán)責不對等的尷尬地位，明確如何界定是政府監(jiān)管失職和企業(yè)主體責任不落實情形。嘗試賦予管道企業(yè)一定的管道保護權(quán)和處置權(quán)，比如對違章占壓管道、第三方施工等危及管道安全的行為有權(quán)予以制止和臨時處置，防范管道違章占壓隱患，避免第三方施工對管道造成破壞。

3.5 提升社會公眾管道保護意識

各級政府和管道企業(yè)要充分利用廣播、電視、報刊、網(wǎng)絡(luò)等渠道，加大管道安全法規(guī)、知識的宣傳力度，增強管道沿線單位和群眾的管道保護意識，引導社會各界積極參與管道安全保護工作，營造良好的管道保護氛圍。

3.6 建立社會共治體系

管道安全事關(guān)多方安全和利益，管道保護需要建立由政府、企業(yè)、社會和公眾的多方參與的共治體系，除了政府和企業(yè)要嚴格履行職責外，還要鼓勵第三方服務(wù)中介積極參與管道安全技術(shù)研究、標準制定、監(jiān)督服務(wù)等工作，要建立群眾舉報獎勵制度，調(diào)動群眾保護管道的積極性，發(fā)揮群眾的監(jiān)督舉報作用。

[1]朱行之.建立管道保護長效機制的五個基本要素[J].管道保護，2015，24（5）:10-12.

[2]國務(wù)院辦公廳國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室.全國油氣輸送管道保護和安全管理工作調(diào)研報告[J].中國應(yīng)急管理，2014 (12)：6-10.

[3]狄彥，帥健，王曉霖,等.油氣管道事故原因分析及分類方法研究[J].中國安全科學學報，2013，23(7):109-115.

[4]李晶晶，朱淵，陳國明,等.城市油氣管道泄漏爆炸重大案例應(yīng)急管理對比研究[J].中國安全科學學報，2014，10 (8):11-15.

[5]盧海軍，趙勇昌，馮治中,等.美國與加拿大油氣管道的安全保護[J].油氣儲運，2013，32（8）：903-907.

In recent years,with the rapid increase of the length of oil and gas pipeline in China,the problems existing in the pipeline safety protection are becoming more and more serious.The problems existing in China's pipeline safety protection mode are analyzed based on China's current oil and gas pipeline safety protection mode and situation,and some countermeasures and suggestions for im?proving oil and gas pipeline safety protection are proposed from six aspects of straightening out the supervision and management system, improving the legal system,strengthening law enforcement,strengthening corporate responsibility,enhancing public awareness and es?tablishing a system of social governance.

oil and gas pipeline;safety protection;operation mode

梅

2016-07-10

徐磊（1984-），男，工程師，主要從事天然氣儲運和城市燃氣安全管理工作。