城市設(shè)計(jì)彌補(bǔ)控制性詳細(xì)規(guī)劃缺陷機(jī)制研究

田阿惠

(西南科技大學(xué), 四川綿陽 621010)

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城市設(shè)計(jì)彌補(bǔ)控制性詳細(xì)規(guī)劃缺陷機(jī)制研究

田阿惠

(西南科技大學(xué), 四川綿陽 621010)

【摘要】從控制性詳細(xì)規(guī)劃的控制和引導(dǎo)機(jī)制入手，總結(jié)控規(guī)在市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)作過程中控制作用失效和彈性不足的尷尬地位。通過對城市設(shè)計(jì)特點(diǎn)的闡述，針對控規(guī)運(yùn)作出現(xiàn)的一些弊端，提出運(yùn)用城市設(shè)計(jì)的手法，彌補(bǔ)控規(guī)缺陷的機(jī)制，探索城市設(shè)計(jì)與控規(guī)相結(jié)合的運(yùn)作方式。

【關(guān)鍵詞】控制性詳細(xì)規(guī)劃;城市設(shè)計(jì);容積率;彈性控制

城市控制性詳細(xì)規(guī)劃(以下簡稱“控規(guī)”)是通過地塊劃分并規(guī)定其使用性質(zhì)、制定控制指標(biāo)及其他建設(shè)管理要求等方式，落實(shí)總體規(guī)劃或分區(qū)規(guī)劃，指導(dǎo)修建性詳細(xì)規(guī)劃，達(dá)到承上啟下的作用?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》的實(shí)施，使得控規(guī)的重要性不斷提升，成為我國城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的法定依據(jù)。但是隨著城市的快速發(fā)展，傳統(tǒng)的控規(guī)編制出現(xiàn)了弊端，其控制作用的減弱和彈性不足的問題也日益突出。因此從控規(guī)的控制機(jī)制入手探索有效的彌補(bǔ)方式，實(shí)現(xiàn)控規(guī)對城市建設(shè)有效的控制和管理顯得尤為迫切。

1當(dāng)前控規(guī)運(yùn)作的缺陷

控規(guī)的控制方式主要通過指令性指標(biāo)和引導(dǎo)性指標(biāo)進(jìn)行。在實(shí)際的規(guī)劃編制過程中，以指令性指標(biāo)為主。指令性指標(biāo)是通過定量指標(biāo)的確定對開發(fā)條件和建設(shè)強(qiáng)度進(jìn)行控制，主要有用地性質(zhì)、容積率、建筑密度、建筑高度、綠地率等和用地開發(fā)條件關(guān)系比較緊密的相關(guān)指標(biāo)。引導(dǎo)性指標(biāo)旨在對地塊開發(fā)進(jìn)行引導(dǎo)，如建筑形式、體量和色彩等，只作為輔助性的引導(dǎo)。通過對控規(guī)控制方式分析及對長期實(shí)踐的結(jié)果分析，可以看出控規(guī)的缺陷主要在于以下幾方面。

1.1控規(guī)自身指標(biāo)體系的缺陷

從控規(guī)的指令性指標(biāo)和引導(dǎo)性指標(biāo)來看，首先，其客觀性不足。控規(guī)的控制性指標(biāo)如用地性質(zhì)、建筑紅線后退距離、容積率、建筑高度等作為強(qiáng)制性指標(biāo)，大多是以規(guī)劃師的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)或過度放寬的方式制定，缺乏有力依據(jù)，其控制作用明顯不足。尤其在其面向市場之后的被迫調(diào)整，使得控規(guī)的作用幾近失效。其次，控規(guī)控制指標(biāo)體系多為二維空間管制，雖然容積率、建筑密度等指標(biāo)也可以從三維的角度進(jìn)行控制，但由于控制不足或缺乏彈性導(dǎo)致了對三維空間控制的不足?？匾?guī)管制的二維性還表現(xiàn)在成果上，控規(guī)的成果包括文本、說明書、基礎(chǔ)資料匯編、圖紙、圖則等內(nèi)容，一來操作性不強(qiáng)，二來未能直觀體現(xiàn)城市建設(shè)藍(lán)圖，不便于公眾參與。

1.2控規(guī)的控制彈性不足

控規(guī)最主要的控制內(nèi)容就是地塊劃分、地塊性質(zhì)、控制指標(biāo)。地塊劃分是控規(guī)的第一個(gè)重點(diǎn)，關(guān)系到城市肌理和文化脈絡(luò)，是塑造城市特色的重要方面。然而當(dāng)前“合理劃分地塊”并沒有具體的操作手段，如果控制不當(dāng)，則會出現(xiàn)城市機(jī)械發(fā)展。這種“硬控”缺乏彈性，控制了近期城市發(fā)展卻削弱了遠(yuǎn)期的可調(diào)控性，可能造成城市特色喪失，也不利于城市的合理生長。至于地塊性質(zhì)，更是缺乏彈性，傳統(tǒng)控規(guī)只是根據(jù)以往實(shí)踐或當(dāng)?shù)氐恼龑?dǎo)來確定地塊兼容性，同一種用地類型的兼容性幾乎都一樣，缺乏分區(qū)對待。控制指標(biāo)作為控規(guī)的核心，是一種自上而下的編制方式。盡管“彈性控制”的呼聲從未間斷，但是在自下而上的市場需求下，也使得指標(biāo)彈性出現(xiàn)過大或過小的問題，引起建設(shè)強(qiáng)度的失控，給片區(qū)的基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施和管理帶來壓力，也使得控規(guī)的控制作用失效。因此，控規(guī)編制必須結(jié)合市場發(fā)展，以理性需求為向?qū)В茖W(xué)合理地控制和引導(dǎo)城市建設(shè)。

1.3控規(guī)的針對性不強(qiáng)

傳統(tǒng)控規(guī)在核心地塊與一般地塊的指標(biāo)控制上面往往采用相似的彈性尺度，近期地塊與遠(yuǎn)期地塊也無明顯的區(qū)別對待，這種缺乏針對性的控制，與修建性詳細(xì)規(guī)劃之間存在一定落差，容易造成核心區(qū)的功能降低，城市形象下降，文化特色喪失等。

1.4控規(guī)的運(yùn)作方式無法滿足公眾參與

多元主體參與規(guī)劃是未來的趨勢，包括規(guī)劃編制、決策、實(shí)施等各環(huán)節(jié)。人是城市主體，伴隨著當(dāng)前民主進(jìn)程的快速推進(jìn)，公眾參與城市管理的意識已經(jīng)提高到了一個(gè)新的層次。但是控規(guī)自上而下的運(yùn)作方式和公眾參與可能性存在較大的矛盾，因此必須尋求一種能夠保證廣大人民群眾較好地參與到城市規(guī)劃中的方式。

2城市設(shè)計(jì)的特點(diǎn)

城市設(shè)計(jì)是對城市的體形、空間、環(huán)境所做的規(guī)劃設(shè)計(jì)，是一種更具象的設(shè)計(jì)。城市設(shè)計(jì)的內(nèi)容和運(yùn)作方式?jīng)Q定了它有以下幾方面特點(diǎn)。

2.1三維空間展示，彈性大，戰(zhàn)略性強(qiáng)

城市設(shè)計(jì)的成果并沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，其研究成果是根據(jù)具體研究對象的實(shí)際情況和預(yù)期目標(biāo)而定的。從已經(jīng)完成的城市設(shè)計(jì)來看，城市設(shè)計(jì)注重從宏觀的空間形體和整體環(huán)境上把握研究對象，凸顯城市發(fā)展戰(zhàn)略，成果更多的以三維空間展示，能夠彌補(bǔ)控規(guī)對城市風(fēng)貌和環(huán)境空洞的文字描述缺點(diǎn)。于加強(qiáng)規(guī)劃的民主參與而言，操作性也會增強(qiáng)。

2.2對城市文脈及城市風(fēng)貌控制性較強(qiáng)

城市設(shè)計(jì)的一個(gè)重要思想是傳承城市文脈，注重從歷史延續(xù)、空間肌理及文化維度對城市進(jìn)行思考和設(shè)計(jì)，而不是單純地為了滿足城市的建設(shè)和運(yùn)營而做出的符合規(guī)范的規(guī)劃成果。比如城市開敞空間和生態(tài)廊道，在總規(guī)和控規(guī)中，只是通過廣場、公園和綠地的劃分，對綠地率的控制，加上文字描述來控制引導(dǎo)城市的風(fēng)貌，并未有實(shí)際的可參考性。而城市設(shè)計(jì)則能通過整體空間設(shè)計(jì)，利用尺度優(yōu)勢，通過對建筑體量、形式、色彩、風(fēng)格等的塑造，建立城市特色框架，為下一步的修建性詳細(xì)規(guī)劃提供具體參考，有利于城市文脈的延續(xù)和城市特色的保持。

2.3對城市建設(shè)的針對性強(qiáng)，遠(yuǎn)近結(jié)合，動態(tài)引導(dǎo)

從城市設(shè)計(jì)當(dāng)前的成果來看，如果是宏觀區(qū)域的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)，注重的是城市文脈傳承和整體環(huán)境協(xié)調(diào)；如果是核心地段街區(qū)的細(xì)部設(shè)計(jì)，則注重節(jié)點(diǎn)和控制點(diǎn)的人性化設(shè)計(jì)以及重點(diǎn)建筑的形態(tài)。城市設(shè)計(jì)通過對城市不同地塊的不同設(shè)計(jì)，重要地段詳細(xì)設(shè)計(jì)，一般地塊概念設(shè)計(jì)，近期地塊重點(diǎn)設(shè)計(jì)，遠(yuǎn)期地塊多維動態(tài)設(shè)計(jì)。這樣有針對性的設(shè)計(jì)，能夠?qū)Τ鞘锌臻g塑造和健康生長起到重要的作用。這種近遠(yuǎn)期的動態(tài)控制，也更能適應(yīng)市場的發(fā)展。

3城市設(shè)計(jì)彌補(bǔ)控規(guī)缺陷的引導(dǎo)機(jī)制

城市設(shè)計(jì)的內(nèi)容和特點(diǎn)從一定程度上可以彌補(bǔ)控規(guī)的缺陷，如何將城市設(shè)計(jì)融入控規(guī)的編制過程，筆者試從以下幾方面進(jìn)行探索。

3.1城市設(shè)計(jì)引導(dǎo)控規(guī)控制指標(biāo)的制定

以容積率為例。容積率是控規(guī)中對地塊開發(fā)條件和建設(shè)強(qiáng)度進(jìn)行控制的關(guān)鍵指標(biāo)，目前對容積率的確定暫無統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前學(xué)術(shù)界出現(xiàn)了多種容積率的確定方式。鄒偉良認(rèn)為應(yīng)該在城市設(shè)計(jì)指導(dǎo)下進(jìn)行容積率分區(qū)控制?？匾?guī)應(yīng)以成熟的城市設(shè)計(jì)方案或設(shè)想為根據(jù)，確定容積率指標(biāo)[1]。平茜、楊新海提出了基于彈性控制的容積率賦值方法，并應(yīng)該以初步擬定容積率、評價(jià)區(qū)位條件、注入城市設(shè)計(jì)思想、擬定“設(shè)計(jì)容積率”、引入“協(xié)作決策”這種技術(shù)路線進(jìn)行逐步確定[2]。由此可見，從城市設(shè)計(jì)的角度確定容積率，已經(jīng)成為一種共識。

那么，從城市設(shè)計(jì)的角度來引導(dǎo)控規(guī)容積率合理化確定，就要從城市發(fā)展戰(zhàn)略上開始。作為未來城市內(nèi)涵和特色的生態(tài)廊道、文化脈絡(luò)、空間格局應(yīng)該首先被控制，通過細(xì)化的城市設(shè)計(jì)，構(gòu)建城市空間骨架。在此基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為應(yīng)該充分地發(fā)揮城市設(shè)計(jì)的靈活性，利用經(jīng)濟(jì)學(xué)、地理學(xué)、社會學(xué)等學(xué)科理論對城市進(jìn)行功能分區(qū)，在城市分區(qū)的基礎(chǔ)上進(jìn)行容積率分區(qū)，并建立各分區(qū)的有彈性的數(shù)學(xué)模型，得出適宜的容積率區(qū)間。再從城市設(shè)計(jì)的角度得出區(qū)間容積率后，可以為控規(guī)的容積率提供參考，避免控規(guī)調(diào)整指標(biāo)的隨意性和主觀性。這種分區(qū)控制的方式同樣適用于建筑高度、建筑密度等指標(biāo)的確定，有利于提高控規(guī)的權(quán)威和合理性以及可操作性。

3.2城市設(shè)計(jì)引導(dǎo)控規(guī)彈性與剛性的協(xié)調(diào)

從開發(fā)強(qiáng)度來看，城市建設(shè)用地主要有已開發(fā)建設(shè)的用地、近期開發(fā)的用地和遠(yuǎn)期開發(fā)的預(yù)留發(fā)展用地。控規(guī)的彈性主要針對近期開發(fā)的建設(shè)用地和遠(yuǎn)期開發(fā)用地。由此，減弱近期用地的彈性，加大遠(yuǎn)期用地的彈性，減弱核心地塊的彈性，加大一般地塊的彈性，成為控規(guī)彈性控制的主要內(nèi)容。這些內(nèi)容需要以具象的城市設(shè)計(jì)作為手段，對于近期開發(fā)地塊和核心地塊結(jié)合城市特色細(xì)分地塊，必要時(shí)作細(xì)部的城市設(shè)計(jì)，減小指標(biāo)彈性幅度；對于一般的遠(yuǎn)期地塊，則結(jié)合發(fā)展需要，配以合理規(guī)模的公共服務(wù)設(shè)施，設(shè)置彈性支路，放松控制指標(biāo)。

控規(guī)的剛性主要體現(xiàn)在對已開發(fā)建設(shè)的用地的控制。一方面在于要尊重現(xiàn)狀產(chǎn)權(quán)地塊，避免由于產(chǎn)權(quán)糾紛造成控規(guī)的可實(shí)施性降低，此地塊的控制則根據(jù)現(xiàn)狀進(jìn)行控制，限制其過度建設(shè)，必要時(shí)對風(fēng)貌及生態(tài)環(huán)境進(jìn)行引導(dǎo)。另一方面體現(xiàn)在城市安置區(qū)、保障性住房的落實(shí)，以及公共服務(wù)設(shè)施的強(qiáng)制性配套方面。通過城市設(shè)計(jì)的手段，促進(jìn)控規(guī)彈性和剛性的協(xié)調(diào)，有利于城市的健康有序發(fā)展。

3.3城市設(shè)計(jì)引導(dǎo)城市用地效益的提高

城市建設(shè)用地一直以來面臨人多地少的矛盾。城市擴(kuò)張、占用耕地等手段，并不能解決根本矛盾。樓越建越高，城市道路無限拓寬等一系列行為，并不能根治城市病，依然會造成行車的堵、停車的難。優(yōu)化城市結(jié)構(gòu)，提升用地效率，無疑是緩解人地矛盾的一條出路。這一方面需要從總規(guī)控規(guī)上確定合理的功能分區(qū)，協(xié)調(diào)居住、工作、生活之間的需求，保證公共服務(wù)設(shè)施以及廣場綠地的合理分布及高效利用。另一方面，需要從城市設(shè)計(jì)的角度，對城市立體空間進(jìn)行合理設(shè)計(jì)，引導(dǎo)地下空間的開發(fā)。以地上空間整體開發(fā)為基礎(chǔ)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)地下空間設(shè)計(jì)，在地塊出讓前提出相關(guān)地下開發(fā)要求。

4結(jié)論

城市設(shè)計(jì)與控規(guī)相結(jié)合，能夠彌補(bǔ)控規(guī)所固有的缺陷，提高控規(guī)的控制效率和合理性。同時(shí)，將城市設(shè)計(jì)納入控規(guī)的編制過程，也提高了城市設(shè)計(jì)的可實(shí)施性。筆者認(rèn)為二者在編制程序上應(yīng)該同時(shí)進(jìn)行，通過控規(guī)進(jìn)行城市戰(zhàn)略規(guī)劃，確定生態(tài)廊道和空間格局，確定城市地塊性質(zhì)，對重點(diǎn)地塊通過城市設(shè)計(jì)進(jìn)行地塊細(xì)分和細(xì)部設(shè)計(jì)，引導(dǎo)控規(guī)控制指標(biāo)的彈性設(shè)置，分工明確又相互作用。在我國當(dāng)前的形勢下，可以作為一種行之有效的手段，更加科學(xué)合理地指導(dǎo)城市建設(shè)。

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【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A

【中圖分類號】TU981

[作者簡介]田阿惠(1991～)，女，碩士研究生，研究方向：城鄉(xiāng)規(guī)劃。

[定稿日期]2015-08-26