山西省國有林場改革實施方案

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山西省國有林場改革實施方案

國有林場是生態(tài)建設(shè)的重要力量，是維護(hù)生態(tài)安全重要的基礎(chǔ)設(shè)施。我省國有林場經(jīng)過多年建設(shè)取得了顯著成績，在維護(hù)國土生態(tài)安全、增進(jìn)人民福祉、促進(jìn)綠色發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。為扎實推進(jìn)國有林場改革，解決國有林場功能定位不清、管理體制不順、經(jīng)營機(jī)制不活、支持政策不健全等問題，根據(jù)中共中央、國務(wù)院《關(guān)于印發(fā)〈國有林場改革方案〉和〈國有林區(qū)改革指導(dǎo)意見〉的通知》（中發(fā)〔2015〕6號）精神，結(jié)合我省實際，制訂本方案。

一、總體要求

（一）指導(dǎo)思想。全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，以習(xí)近平總書記關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的重要指示為指針，緊緊圍繞省委省政府“綠色發(fā)展”總體部署，實施以生態(tài)建設(shè)為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，以保護(hù)生態(tài)、保障民生為總目標(biāo)，因地制宜推進(jìn)政事分開、事企分開，管干分離、主副分離，建立有利于保護(hù)和發(fā)展森林資源、有利于改善生態(tài)和民生、有利于增強(qiáng)林業(yè)發(fā)展活力的國有林業(yè)體制機(jī)制，確保森林資源不破壞，確保國有資產(chǎn)不流失，確保林區(qū)社會和諧穩(wěn)定，為建設(shè)生態(tài)文明、實現(xiàn)美麗山西做出更大貢獻(xiàn)。

（二）基本原則。

1、堅持生態(tài)優(yōu)先原則。要把維護(hù)和提高森林資源生態(tài)功能作為改革的出發(fā)點和落腳點，建立嚴(yán)格的國有林地和林木資源管理制度，充分發(fā)揮國有林場在林業(yè)生態(tài)建設(shè)中的骨干中堅、示范帶動作用。

2、堅持民生為本原則。國有林場改革事關(guān)全省人民的生態(tài)安全與民生福祉，要以改革促發(fā)展、增活力、保民生，切實解決好全省人民最為關(guān)心的生態(tài)問題。同時，要努力化解歷史遺留問題，解決林業(yè)職工最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，為職工轉(zhuǎn)崗、就業(yè)、增收創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境，充分調(diào)動職工的積極性、主動性和創(chuàng)造性，確保林區(qū)穩(wěn)定、生態(tài)安瀾。

3、堅持創(chuàng)新驅(qū)動原則。以創(chuàng)新的思路和法治的思維深化改革，建立功能定位明確、層級清晰有序、運行規(guī)范高效的國有林場管理體制，創(chuàng)新管林護(hù)林機(jī)制、造林營林機(jī)制、產(chǎn)業(yè)開發(fā)機(jī)制和投融資機(jī)制，增強(qiáng)國有林場改革發(fā)展活力。

4、堅持分類指導(dǎo)原則。堅持改革總目標(biāo)不動搖，認(rèn)真研究，立足實際，創(chuàng)造性地推進(jìn)改革。根據(jù)區(qū)域特點、資源狀況、不同人員結(jié)構(gòu)提出改革實施意見。

5、堅持政府主導(dǎo)原則。各級政府對所轄國有林場改革負(fù)總責(zé)，嚴(yán)格把握政策，細(xì)化分解任務(wù)，認(rèn)真落實措施，正確處理好改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系，扎實有序推進(jìn)改革。

（三）總體目標(biāo)。到2020年，實現(xiàn)以下目標(biāo)：

——生態(tài)功能顯著提升。通過資源整合，加強(qiáng)保護(hù)，科學(xué)經(jīng)營，增量提質(zhì)，使全省國有林場經(jīng)營面積增加到5000萬畝以上，有林地面積增加到3000萬畝以上，活立木蓄積增加到1億立方米以上。國有林場范圍內(nèi)的宜林荒山全面綠化，森林結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，生態(tài)功能顯著提升。

——生產(chǎn)生活條件明顯改善。通過創(chuàng)新管理體制，多渠道加大對林場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，優(yōu)化國有林場布局，拓寬職工就業(yè)渠道，完善各項社會保障，場部、管護(hù)站點逐步實現(xiàn)“五通”（通水、通電、通路、通網(wǎng)絡(luò)、通電視），職工住房條件明顯改善。

——體制機(jī)制創(chuàng)新取得實效。建立功能定位明確、政策保障有力、管理科學(xué)規(guī)范的國有林場管理體制和經(jīng)營機(jī)制。2016年底，林場機(jī)構(gòu)整合精簡到位，財政預(yù)算保障到位，全省國有林場由267個減少到220個以內(nèi)，國有林區(qū)非林單位減少30%，全省國有林場全部納入公益性事業(yè)單位管理。2020年底，全省國有林場總數(shù)減少到200個以內(nèi)，事業(yè)編制減少30%左右，領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)顯著減少，國有林區(qū)非林單位總數(shù)減少到改革前的50%左右，基本完成國有林場改革任務(wù)。

二、主要任務(wù)與改革舉措

（一）明確功能定位。我省國有林場保護(hù)著全省最精華的森林資源，承擔(dān)著保護(hù)和培育森林資源、維護(hù)國土生態(tài)安全、示范帶動全省林業(yè)生態(tài)建設(shè)的重要職責(zé)。主要功能定位為保護(hù)培育森林資源、提供生態(tài)公益服務(wù)和生態(tài)產(chǎn)品，按從事自然資源保護(hù)類公益服務(wù)的事業(yè)單位管理。

（二）理順管理體制。國有林場實行省、市、縣三級管理。省林業(yè)行政主管部門對全省國有林場進(jìn)行宏觀指導(dǎo)和管理，省國有林管理局負(fù)責(zé)對全省國有林場履行行業(yè)管理及業(yè)務(wù)指導(dǎo)職責(zé)，省按山系流域設(shè)置的省直林局負(fù)責(zé)對省屬國有林場進(jìn)行管理。建立完善市級國有林場管理機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化職能，充實人員，負(fù)責(zé)對市、縣國有林場的管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)。綜合考慮區(qū)位、規(guī)模和生態(tài)建設(shè)的需要，鼓勵市域范圍內(nèi)對所屬國有林場進(jìn)行優(yōu)化整合，促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營。對經(jīng)營面積5萬畝以下、森林資源分布零散的國有林場就近合并，優(yōu)化資源配置，組建大中型林場。經(jīng)營面積在10萬畝以下的林場，屬地政府可通過購買、托管集體或個人公益林增加經(jīng)營面積，鼓勵將近幾年政府新造林地委托或組建新的國有林場管理，強(qiáng)化資源保護(hù)，增加經(jīng)營面積?？茖W(xué)劃分國有林場類型，一般10萬畝以下為小型林場，10～30萬畝為中型林場，30萬畝以上為大型林場，并建立與其規(guī)模相適應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)。

推進(jìn)政事分開、管干分離。各級林業(yè)行政主管部門要加快職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新管理方式，減少對國有林場的微觀和直接管理，加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等的制定和實施，落實法人自主權(quán)。推進(jìn)事企分開、主副分離。林局、林場現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營性項目，應(yīng)組建經(jīng)營實體，實行公司化管理、市場化運作，逐步與主體分離。對暫不能分開的經(jīng)營活動，實行“收支兩條線”管理。

在國有林場基礎(chǔ)上建立的自然保護(hù)區(qū)、森林公園、濕地公園、種子園、樹木園、苗圃納入國有林場改革范圍，與國有林場改革同步實施，落實相關(guān)政策，逐步實行與林場機(jī)構(gòu)合并，實行“一套班子兩塊牌子”，明確管理權(quán)限和范圍，按有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行管理。

（三）創(chuàng)新管理模式。國有林場實行場長負(fù)責(zé)制和場長任期目標(biāo)考核責(zé)任制，林場場長對本場資源保護(hù)、森林培育、林業(yè)產(chǎn)業(yè)開發(fā)、林場社會穩(wěn)定負(fù)總責(zé)。國有林場要切實加強(qiáng)黨的組織領(lǐng)導(dǎo)，堅定正確的改革方向。加強(qiáng)林場工青婦組織建設(shè)，進(jìn)一步健全職工代表大會等民主管理形式，保障職工合法權(quán)益。優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格編制管理。事業(yè)編制用于聘用管理人員、專業(yè)技術(shù)人員和骨干林業(yè)技能人員，明確崗位職責(zé)，加強(qiáng)監(jiān)督考核。減少管理人員，增加技術(shù)人員，減少工勤人員，增加一線管護(hù)人員?，F(xiàn)有超編正式人員，通過轉(zhuǎn)崗分流、多渠道就業(yè)、自然減員逐步消化。在2020年前人員分流過渡期內(nèi)，允許國有林場職工創(chuàng)辦管林、造林、營林等經(jīng)營性實體或自主擇業(yè)，妥善安置富余職工和長期聘用的臨時人員。逐步完善以購買服務(wù)為主的公益林管護(hù)與經(jīng)營機(jī)制，國有林場公益林日常管護(hù)、森林消防、造林營林引入市場機(jī)制，通過合同、委托的方式面向社會購買服務(wù)。

（四）強(qiáng)化資源保護(hù)。建立“國家所有、省級管理、林場保護(hù)與經(jīng)營”的國有森林資源管理制度。將全省國有林場經(jīng)營管理的生態(tài)公益林列入永久性生態(tài)公益林管理，予以立法保護(hù)。保持國有林場林地范圍和用途長期穩(wěn)定，嚴(yán)格控制林地轉(zhuǎn)為非林地。經(jīng)批準(zhǔn)使用國有林場林地，應(yīng)按規(guī)定足額支付林地林木補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費、植被恢復(fù)費和職工社會保障費用。建立監(jiān)測考核制度，加強(qiáng)對國有林場森林資源保護(hù)管理的考核，將考核結(jié)果作為綜合評價各級政府和有關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)政績的重要依據(jù)。建立森林資源消長核算制度和離任責(zé)任審計制度，完善績效考核制度和責(zé)任追究制度。以縣（局）為單位，建立資源管理數(shù)據(jù)庫，在林保一張圖的基礎(chǔ)上，建立資源檔案信息管理平臺，實行動態(tài)管理。

建立國有林場森林資源監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)化省、市兩級林業(yè)行政主管部門森林資源監(jiān)管機(jī)構(gòu)和職能，對森林資源消長、林地資源變更進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)測和檢查，加強(qiáng)森林資源資產(chǎn)核算、考核等工作，保持國有林場森林資源的長期穩(wěn)定發(fā)展。

加強(qiáng)森林防火、防林業(yè)有害生物、防偷砍濫伐林業(yè)“三防”體系建設(shè)。建立以承包管護(hù)為基礎(chǔ)，林場管護(hù)與專業(yè)公司管護(hù)相結(jié)合的綜合管護(hù)體系，探索開發(fā)式、資產(chǎn)式管護(hù)機(jī)制，嚴(yán)格落實管護(hù)責(zé)任和獎懲制度。加強(qiáng)森林防火、森林管護(hù)、林業(yè)有害生物防控組織和專業(yè)隊伍建設(shè)，所需經(jīng)費納入同級財政預(yù)算給予保障。

各級政府應(yīng)當(dāng)做好林地、林木權(quán)屬爭議調(diào)處工作，切實做到權(quán)屬清晰、職權(quán)明確、監(jiān)管有效。

（五）加強(qiáng)森林培育?！笆濉逼陂g全面完成國有林場宜林荒山造林綠化；積極發(fā)展場外林業(yè)，大力實施購買式造林、合作式造林、股份制造林；支持國有林場贖買、租賃集體和個人林地，通過林地流轉(zhuǎn)，擴(kuò)大經(jīng)營面積，資金由國家補(bǔ)助，省、市、縣分級籌措。

建立森林經(jīng)營制度，制定省級森林撫育規(guī)程，建立和完善森林撫育補(bǔ)貼政策，實施森林培育工程，加強(qiáng)森林撫育，優(yōu)化森林結(jié)構(gòu)，增加森林蓄積，提高林分質(zhì)量，強(qiáng)化生態(tài)功能。

（六）增強(qiáng)發(fā)展活力。國有林場要依托自然資源和人才技術(shù)優(yōu)勢，發(fā)展培育珍貴用材林、特色經(jīng)濟(jì)林、生物質(zhì)能源林、森林旅游、森林食品藥品和森林養(yǎng)殖等特色產(chǎn)業(yè)。按照嚴(yán)格保護(hù)、科學(xué)規(guī)劃、合理利用的原則，鼓勵社會資本和林場職工開發(fā)利用森林資源，盤活森林資源資產(chǎn)，增強(qiáng)國有林場可持續(xù)發(fā)展能力。

（七）完善政策保障。加強(qiáng)基層基礎(chǔ)建設(shè)，縣級以上人民政府將國有林場的房屋、道路、供電、通訊、廣播電視、飲水安全，管護(hù)站點用房、森林防火設(shè)施、有害生物防治等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入同級政府建設(shè)規(guī)劃，“十三五”期間實現(xiàn)全覆蓋。積極推進(jìn)國有林場生態(tài)移民，將位于生態(tài)環(huán)境極為脆弱、不宜人居的場部逐步搬遷到小城鎮(zhèn)，提高與城鎮(zhèn)發(fā)展的融合度。落實國有林場職工住房公積金和住房補(bǔ)貼政策。在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，按照行政隸屬關(guān)系，經(jīng)地方政府批準(zhǔn)，依據(jù)保障性安居工程建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)和要求，允許國有林場利用自有土地建設(shè)保障性安居工程，并依法依規(guī)辦理土地供應(yīng)和登記手續(xù)。

完善各項社會保障。按照改革后國有林場相應(yīng)類別及標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)職工“五險一金”全覆蓋。以前年度欠繳的各項保險應(yīng)一次性給予補(bǔ)繳，所需資金由中央財政安排的國有林場改革補(bǔ)助資金中解決，不足部分按現(xiàn)行渠道解決。將符合低保條件的林場職工及其家庭成員納入當(dāng)?shù)鼐用褡畹蜕畋Ｕ戏秶?，切實做到?yīng)保盡保。

加強(qiáng)財政支持。按照事權(quán)劃分、分級負(fù)責(zé)的原則，將國有林場事業(yè)編制內(nèi)人員相關(guān)經(jīng)費納入同級財政預(yù)算，改革后財政保障水平不低于改革前的水平。省財政統(tǒng)籌中央補(bǔ)助資金，按照“全額算賬、收支分開、差額補(bǔ)足、總額不減”的原則對省屬國有林場經(jīng)費予以保障。具備條件的支農(nóng)惠農(nóng)政策適用于國有林場。將國有林場扶貧工作納入各級政府扶貧工作計劃，加大扶持力度。加大對林場基本公共服務(wù)的政策支持力度，促進(jìn)林場與周邊地區(qū)基本公共服務(wù)均等化。省級財政安排資金，統(tǒng)籌解決國有林場改革成本問題。中央財政安排的國有林場改革補(bǔ)助資金由省級統(tǒng)籌安排，主要用于補(bǔ)繳國有林場拖欠的職工基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險和工傷保險費用，國有林場分離場辦學(xué)校和醫(yī)院等社會職能費用、先行自主推進(jìn)改革的獎勵補(bǔ)助等與改革相關(guān)的支出。在現(xiàn)有專項資金渠道內(nèi)，加大對林場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，將國有林場道路按屬性納入相關(guān)公路網(wǎng)規(guī)劃。

加強(qiáng)金融支持。對國有林場所欠金融債務(wù)情況進(jìn)行調(diào)查摸底，按照平等協(xié)商和商業(yè)化原則積極進(jìn)行化解。對于正常類金融債務(wù)，到期后依法予以償還；對于國有或國有控股金融機(jī)構(gòu)發(fā)放的、國有林場因營造公益林產(chǎn)生的不良債務(wù)，按國家有關(guān)部門制定的政策進(jìn)行化解；其他不良金融債務(wù)，確因客觀原因無法償還的，經(jīng)審核后可依據(jù)實際情況采取貸款展期等方式進(jìn)行債務(wù)重組。符合呆賬核銷條件的，按照相關(guān)規(guī)定予以核銷。嚴(yán)格審核不良債務(wù)，防止借改革逃廢金融機(jī)構(gòu)債務(wù)。開發(fā)適合國有林場特點的信貸產(chǎn)品，充分利用林業(yè)貸款中央財政貼息政策，拓寬國有林場融資渠道。

（八）加強(qiáng)隊伍建設(shè)。制定優(yōu)惠政策，引進(jìn)國有林場發(fā)展急需的管理和技術(shù)人才，建立公開公平、競爭擇優(yōu)的用人機(jī)制。加強(qiáng)國有林場領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)，加大林場職工培訓(xùn)力度，建立健全國有林場人才交流機(jī)制，提高國有林場人員綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力。適當(dāng)放寬艱苦地區(qū)國有林場專業(yè)技術(shù)職務(wù)評聘條件，依據(jù)《關(guān)于國有林場崗位設(shè)置管理指導(dǎo)意見》（人社部發(fā)[2015]54號），適當(dāng)提高國有林場林業(yè)技能崗位比例結(jié)構(gòu)。切實解決市、縣國有林場職工年齡結(jié)構(gòu)老化問題，有計劃面向社會按專業(yè)需求公開招聘補(bǔ)充人員。

三、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

（一）明確責(zé)任，協(xié)調(diào)推進(jìn)。成立由省長任組長、分管副省長任副組長的全省國有林場改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組。成員單位由省編辦、省發(fā)展改革委、省財政廳、省人力資源社會保障廳、省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳、省交通運輸廳、省水利廳、省林業(yè)廳、省民政廳、省總工會、山西銀監(jiān)局等單位組成，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在省林業(yè)廳，負(fù)責(zé)全省國有林場改革日常工作。領(lǐng)導(dǎo)小組的主要職責(zé)是審定改革方案、研究制定相關(guān)配套政策、協(xié)調(diào)解決重大問題。各成員單位要按其職能各負(fù)其責(zé)，各司其職，通力合作，密切配合，切實做好國有林場改革的總體指導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作。各市、縣人民政府都要成立國有林場改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，指導(dǎo)督促協(xié)調(diào)本行政區(qū)域國有林場改革工作，切實做到思想認(rèn)識到位、工作責(zé)任到位、政策措施到位、資金保障到位。

（二）編制方案，分級實施。按照分級負(fù)責(zé)的要求，各市、縣（市、區(qū)）、省直林局分別編制國有林場改革實施方案。各市、省直林局國有林場改革實施方案報省國有林場改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，批復(fù)后組織實施。各縣（市、區(qū)）國有林場改革實施方案報市國有林場改革工作領(lǐng)導(dǎo)組，批復(fù)后組織實施。將國有林場改革納入各級政府的目標(biāo)考核，分解年度目標(biāo)，明確改革時限，確保各項改革任務(wù)落實到位。

（三）宣傳發(fā)動，凝聚共識。各級政府適時召開國有林場改革動員部署會議，組織搞好培訓(xùn)，將國有林場改革的基本原則、配套政策、目標(biāo)要求，統(tǒng)一到黨中央、國務(wù)院及省委、省政府的決策部署上來。組織電視、網(wǎng)絡(luò)、報紙、雜志等新聞媒體，廣泛宣傳國有林場改革的重要意義，解讀改革政策，凝聚改革合力，營造改革氛圍。

（四）認(rèn)真總結(jié)，搞好驗收。在國有林場改革實施過程中，及時總結(jié)經(jīng)驗，樹立典型，大力推廣，順利推進(jìn)國有林場改革。各地要建立健全國有林場改革檔案，確保國有林場改革資料的系統(tǒng)性、完整性。參照國家國有林場改革驗收辦法，制定我省驗收辦法。各地改革完成后，經(jīng)申請，省國有林場改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組對市級國有林場改革進(jìn)行驗收，市國有林場改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組對縣級國有林場改革進(jìn)行驗收。

doi:10.3969/j.issn.1005-4707.2016.04.001