解析《辦法》對(duì)森林防火的作用

譚論

（福建省森林防火指揮部，福建　福州　350003）

解析《辦法》對(duì)森林防火的作用

譚論

（福建省森林防火指揮部，福建福州350003）

1《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》（簡(jiǎn)稱《辦法》）的出臺(tái)對(duì)森林防火的影響和意義

1.1從防火工作看《辦法》的主要特點(diǎn)

1）專門針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部。其中包括主要領(lǐng)導(dǎo)、有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、有關(guān)工作部門領(lǐng)導(dǎo)，不針對(duì)其他經(jīng)營(yíng)主體（黨政同責(zé)）。

2）責(zé)任追究的范圍比較廣。指的是“生態(tài)環(huán)境損害”，森林火災(zāi)損害只是其中一部分。

3）責(zé)任追究的操作性比較強(qiáng)?！掇k法》對(duì)不同層次的領(lǐng)導(dǎo)都規(guī)定了不同層次的追究?jī)?nèi)容，如主要領(lǐng)導(dǎo)8條、有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)5條、工作部門領(lǐng)導(dǎo)7條。而且所規(guī)定的責(zé)任內(nèi)容與其職責(zé)地位基本比較匹配。同時(shí)責(zé)任追究形式辦法程序比較明確。

4）責(zé)任追究措施比較有力。一是將生態(tài)環(huán)境損害列入班子考核和干部評(píng)價(jià)之中，與干部選拔任用掛鉤。二是追究措施比較系統(tǒng)和完整。從效能誡勉和組織處理，到紀(jì)律處分直至司法問(wèn)責(zé)。三是明確提出“實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制”。

1.2《辦法》出臺(tái)對(duì)于森林防火工作的重要意義

1）有利于強(qiáng)化各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)森林防火意識(shí)。森林防火是生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)的重要組成部分?！掇k法》規(guī)定對(duì)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任要追究（包括森林火災(zāi)），必然增強(qiáng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)森林防火的重視。

2）有利于加強(qiáng)對(duì)森林防火工作的領(lǐng)導(dǎo)。《辦法》明確“黨委和政府對(duì)本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)負(fù)總責(zé)，主要領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)主要責(zé)任”，這不僅要求政府領(lǐng)導(dǎo)要管，而且要求黨委領(lǐng)導(dǎo)也要管。從而實(shí)現(xiàn)“黨政同責(zé)”，共同負(fù)責(zé)。這樣必定強(qiáng)化對(duì)森林防火的領(lǐng)導(dǎo)。

3）有利于強(qiáng)化森林防火整體合力。《辦法》不僅明確了黨政主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，也明確了“其他有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)”和黨政有關(guān)工作部門及其有關(guān)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人員的相關(guān)責(zé)任。特別是對(duì)黨政有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任做出的5條規(guī)定。這樣，在防火工作中，不論是主管領(lǐng)導(dǎo)還是其他有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，以及各有關(guān)部門、機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)，都不敢怠慢，必須圍繞共同目標(biāo)一起努力。

4）有利于推動(dòng)森林防火工作的落實(shí)。《辦法》對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)、有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)工作部門領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任追究規(guī)定得很明確。同時(shí)明確了3種追究形式和若干追究措施，并且規(guī)定“將資源消耗、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)改善等情況作為領(lǐng)導(dǎo)班子考核評(píng)價(jià)和干部使用的重要參考”“受到責(zé)任追究的黨政領(lǐng)導(dǎo)，取消當(dāng)年年度考核評(píng)優(yōu)和評(píng)選各類先進(jìn)的資格”等。這不僅給各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)增加了壓力，也增加了動(dòng)力。對(duì)森林保護(hù)和森林防火的推動(dòng)也是十分有利的。

2　以《辦法》為依據(jù)，制定完善森林防火責(zé)任追究辦法

這些年，各地依據(jù)《森林防火條例》，結(jié)合實(shí)際，普遍開(kāi)展了森林防火責(zé)任追究。特別是市、縣兩級(jí)多數(shù)都制定了比較具體的追究辦法和措施。但是就全國(guó)而言，國(guó)家層面尚沒(méi)有出臺(tái)具體的責(zé)任追究辦法，省級(jí)層面出臺(tái)的也不多。而且市、縣制定的辦法也五花八門，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。《辦法》出臺(tái)后，為研究出臺(tái)《森林防火追究辦法》提供了重要依據(jù)，為此，從國(guó)家層面開(kāi)始，可以自上而下地逐級(jí)制定森林防火責(zé)任追究辦法。主要解決5個(gè)問(wèn)題：

1）防控工作責(zé)任。依據(jù)《森林防火條例》和《辦法》，將各級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)、有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和政府有關(guān)工作部門領(lǐng)導(dǎo)在森林防火工作應(yīng)履行的職責(zé)分別作出規(guī)定。進(jìn)一步明確主要領(lǐng)導(dǎo)在防控工作中的決策、協(xié)調(diào)和保障（特別是經(jīng)費(fèi)、人員、機(jī)構(gòu)的保障）責(zé)任，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)主要是分管領(lǐng)導(dǎo)在防控工作中的具體組織、指導(dǎo)、指揮、協(xié)調(diào)和督促責(zé)任，有關(guān)工作部門領(lǐng)導(dǎo)在防控工作中的具體監(jiān)督和管理責(zé)任。

2）責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)。主要領(lǐng)導(dǎo)至少應(yīng)對(duì)這6種情況承擔(dān)追究的責(zé)任：①在安排部署本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中沒(méi)有把森林防火納入全局議事日程，貫徹部署不力，致使本地區(qū)森林火災(zāi)易發(fā)多發(fā)。②對(duì)森林防火工作重視不夠，資金、機(jī)構(gòu)人員等保障不到位，嚴(yán)重影響森林防火工作的開(kāi)展。③對(duì)所轄地區(qū)和部門之間在森林防火協(xié)作方面推諉扯皮等問(wèn)題協(xié)調(diào)不力、不敢擔(dān)當(dāng)、不作為，造成嚴(yán)重后果的。④當(dāng)?shù)匕l(fā)生重大森林火災(zāi)，按照規(guī)定必須及時(shí)趕赴現(xiàn)場(chǎng)而違背規(guī)定的。⑤做出的決策嚴(yán)重違反森林防火規(guī)劃和條例的。⑥本地區(qū)發(fā)生主要領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)范圍內(nèi)的嚴(yán)重森林火災(zāi)，造成重大生態(tài)破壞和經(jīng)濟(jì)損失，以及人員傷亡的。

有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)至少應(yīng)對(duì)這5種情形承擔(dān)責(zé)任追究：①對(duì)年度的森林防火工作不研究、不部署，致使森林火災(zāi)防控工作貫徹落實(shí)不力，災(zāi)害頻發(fā)。②對(duì)森林防火工作檢查督促不力，致使管轄范圍內(nèi)森林防火工作薄弱，森林火災(zāi)隱患大，被上級(jí)有關(guān)部門掛牌督辦或列入重點(diǎn)整治的單位較多。③當(dāng)?shù)匕l(fā)生森林火災(zāi)，按規(guī)定應(yīng)及時(shí)到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)而未到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)指揮，造成嚴(yán)重后果的。④對(duì)人為森林火災(zāi)并造成嚴(yán)重?fù)p失和生態(tài)破壞事件組織查處不力的。⑤本地區(qū)發(fā)生嚴(yán)重森林火災(zāi)并造成重大生態(tài)破壞和損失的。

有關(guān)工作部門領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)對(duì)這7種情形承擔(dān)追究責(zé)任：①未按規(guī)定制定當(dāng)?shù)厣址阑鹨?guī)劃和公布森林火險(xiǎn)區(qū)劃，以及森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案。②對(duì)基層森林防火工作檢查指導(dǎo)不力，森林防火目標(biāo)責(zé)任制貫徹落實(shí)不到位，致使森林防火工作薄弱，火災(zāi)隱患突出，森林火災(zāi)頻繁。③在防火期特別是高森林火險(xiǎn)階段，未及時(shí)協(xié)助政府下達(dá)禁火令，致使火情增加，火災(zāi)頻發(fā)，造成不良后果。④不按規(guī)定辦理審批野外用火，造成嚴(yán)重森林火災(zāi)。⑤不按規(guī)定報(bào)告、通報(bào)或者公開(kāi)森林火災(zāi)事件信息。⑥森林火災(zāi)發(fā)生后，未按規(guī)定及時(shí)協(xié)助政府領(lǐng)導(dǎo)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，加強(qiáng)值班調(diào)度，提出協(xié)助意見(jiàn)，致使火災(zāi)處置不及時(shí)，小火釀成大火的。⑦未按規(guī)定及時(shí)對(duì)森林火災(zāi)事件組織調(diào)查、評(píng)估、客觀公正提出處理意見(jiàn)和建議的。

3）責(zé)任評(píng)估認(rèn)定。這一塊操作起來(lái)比較難。從近些年實(shí)踐看，可以從3個(gè)方面來(lái)把握：一是森林火災(zāi)發(fā)生及其損失情況。包括：①森林火災(zāi)發(fā)生數(shù)量；②森林火災(zāi)造成的危害程度，主要看燃燒時(shí)間、過(guò)火和受害面積、人員傷亡等。二是職責(zé)范圍的履職情況?？煞譃?個(gè)層次；①主要領(lǐng)導(dǎo)方面。主要看森林防火工作有無(wú)列入議程；防火經(jīng)費(fèi)是否足額安排；重大火情處置有無(wú)按照規(guī)定履行職責(zé)（包括做出批示、指示、到場(chǎng)指揮等）。②有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)方面。主要看上級(jí)部署要求有無(wú)及時(shí)傳達(dá)、研究和貫徹，并進(jìn)行督查檢查；對(duì)下屬反映和森林防火中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和困難是否及時(shí)進(jìn)行研究、協(xié)調(diào)解決；森林火災(zāi)發(fā)生后是否按規(guī)定履行總指揮職責(zé)；對(duì)重大森林火災(zāi)事件是否及時(shí)組織調(diào)查等。③有關(guān)工作部門領(lǐng)導(dǎo)。主要看森林防火條例和預(yù)案規(guī)定的預(yù)防、撲救和災(zāi)后處置等，以及各項(xiàng)必須由工作部門具體負(fù)責(zé)的工作是否落實(shí)到位。三是有無(wú)不良行為。①拒不執(zhí)行森林防火規(guī)定和上級(jí)有關(guān)指示、規(guī)定和通知。②有災(zāi)不報(bào)、災(zāi)情報(bào)告不實(shí)或虛報(bào)漏報(bào)。③不按《森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定瞎指揮，違規(guī)操作，造成損失。④限制、干擾、阻礙森林防火工作的開(kāi)展。

4）責(zé)任追究形式。①效能誡勉，包括誡勉談話、責(zé)令公開(kāi)檢查道歉。②組織處理，包括調(diào)離崗位、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職、降職等。③黨紀(jì)政紀(jì)處分。④涉嫌犯罪的移送司法機(jī)關(guān)依法處理。

5）責(zé)任追究結(jié)果。對(duì)森林火災(zāi)進(jìn)行問(wèn)責(zé)，必須由上級(jí)政府林業(yè)主管部門會(huì)同有關(guān)工作部門對(duì)森林火災(zāi)發(fā)生原因、組織撲救過(guò)程、受害森林面積和蓄積、人員傷亡，以及其他經(jīng)濟(jì)損失等情況進(jìn)行調(diào)查和評(píng)估，并向同級(jí)政府提出調(diào)查報(bào)告，調(diào)查報(bào)告必須對(duì)相關(guān)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部所負(fù)責(zé)任和處理提出建議。同級(jí)政府根據(jù)調(diào)查報(bào)告，確定森林火災(zāi)責(zé)任單位和責(zé)任人，按照干部管理權(quán)限將有關(guān)材料移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或者組織人事部門。負(fù)責(zé)做出責(zé)任追究決定的機(jī)關(guān)和部門，應(yīng)當(dāng)將責(zé)任追究決定向社會(huì)公開(kāi)。責(zé)任追究要與黨政領(lǐng)導(dǎo)班子考核評(píng)價(jià)和干部提拔任用掛鉤。對(duì)在森林防火責(zé)任追究中受黨紀(jì)政紀(jì)處分和組織處理的干部不得提拔使用或者轉(zhuǎn)崗重要職務(wù)，并取消當(dāng)年年度考評(píng)評(píng)優(yōu)和評(píng)選各類先進(jìn)的資格。政府林業(yè)主管部門、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織人事部門，對(duì)有應(yīng)當(dāng)追責(zé)情形應(yīng)當(dāng)調(diào)查而未調(diào)查，應(yīng)當(dāng)移送而未移送，應(yīng)當(dāng)追責(zé)而未追責(zé)的，追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

3　借《辦法》出臺(tái)的東風(fēng)，促進(jìn)森林防火工作

1）結(jié)合《辦法》學(xué)習(xí)貫徹，加強(qiáng)森林防火宣傳。通過(guò)宣傳，使各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)一步明確森林是陸地生態(tài)的主體，森林發(fā)生火災(zāi)就是對(duì)生態(tài)環(huán)境的最大損害。

2）依據(jù)《辦法》，進(jìn)一步完善政府《森林防火目標(biāo)責(zé)任制》，特別是完善對(duì)目標(biāo)責(zé)任的考核辦法。

3）制定并嚴(yán)格執(zhí)行《森林防火責(zé)任追究辦法》，用反面典型警示教育廣大黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和森林防火責(zé)任意識(shí)。

（責(zé)任編輯：韓煥金）

2016-01-13