新型城鎮(zhèn)化背景下糧食安全問題探討

曹俊

（河海大學公共管理學院，江蘇南京211100）

新型城鎮(zhèn)化背景下糧食安全問題探討

曹俊

（河海大學公共管理學院，江蘇南京211100）

伴隨著城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進，我國的糧食安全面臨多種多樣的挑戰(zhàn)：產(chǎn)糧勞力減少，糧食供需缺口不斷擴大；耕地資源減少，耕地質(zhì)量下降；生態(tài)環(huán)境惡化，糧食質(zhì)量安全難以保障。糧食安全問題在新型城鎮(zhèn)化背景下顯得越發(fā)重要，同時，新型城鎮(zhèn)化建設也為保障我國糧食安全創(chuàng)造了新契機。有針對性地提出了在新型城鎮(zhèn)化背景下保障我國糧食安全的具體建議，以期為保障我國糧食安全提供幫助。

城鎮(zhèn)化；新型城鎮(zhèn)化；糧食安全

改革開放以來，伴隨著經(jīng)濟的高速增長，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，到2013年已經(jīng)超過了世界城鎮(zhèn)化發(fā)展的平均水平，然而實踐證明，在注重發(fā)展速度的同時，兼顧發(fā)展質(zhì)量顯得更為重要。新型城鎮(zhèn)化便是適應了這個發(fā)展趨勢而提出的。新型城鎮(zhèn)化相較于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化強調(diào)集約、節(jié)約、可持續(xù)發(fā)展[1]，其核心在于不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食為代價。國務院總理李克強在談論新型城鎮(zhèn)化時多次強調(diào)，新型城鎮(zhèn)化建設要以產(chǎn)業(yè)為支撐、以糧食安全為保障。糧食安全關系到人民的生活、社會安定和國家安全，已經(jīng)成為政府以及社會各界普遍關心的重大熱點問題，在新型城鎮(zhèn)化的進程中顯得尤為重要，是我國新時期經(jīng)濟健康發(fā)展的基礎和推進城鎮(zhèn)化的重要保障。只有通過加大對我國糧食安全的保障力度，才能維護國家安全和社會穩(wěn)定，也才能夠夯實我國的經(jīng)濟建設基礎，為我國全方位的穩(wěn)定發(fā)展創(chuàng)造良好的條件。與此同時，新型城鎮(zhèn)化建設的有序健康發(fā)展也為保障我國糧食安全創(chuàng)造了新契機。

1 當前我國糧食安全現(xiàn)狀及面臨的挑戰(zhàn)

1.1 我國糧食安全的現(xiàn)狀

糧食安全關乎著國民經(jīng)濟健康發(fā)展及社會的穩(wěn)定，我國一直以來十分重視。1996—1999年，我國糧食總產(chǎn)量基本穩(wěn)定在5億t左右，人均糧食占有量達400 kg，達到世界平均水平[2]。近10余年來，我國糧食總量連續(xù)增長，實現(xiàn)了“10連增”，糧食年綜合生產(chǎn)能力在5億t以上，糧食儲備量在1250億kg以上[3]，糧食安全保障能力也持續(xù)增強，種種情況表明，目前我國糧食安全形勢較為良好。然而，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)人口數(shù)量不斷增長，糧食消費總量也呈現(xiàn)出剛性增長趨勢，糧食進口量逐年增加，糧食安全形勢不容樂觀。根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2013年末，我國城鎮(zhèn)人口達到7.3億，比2011年增加0.19億人；隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷深入，農(nóng)村勞動力呈現(xiàn)出向城市快速轉(zhuǎn)移的傾向，每年有約2 000萬農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移至城鎮(zhèn)[4]。糧食生產(chǎn)現(xiàn)代化發(fā)展水平不高以及城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的大量耕地資源的占用、浪費和破壞，導致人地矛盾日益尖銳。與此同時，生態(tài)環(huán)境的不斷惡化，資源環(huán)境對糧食生產(chǎn)的約束加劇，糧食安全面臨嚴峻挑戰(zhàn)。保障我國糧食安全的任務仍然十分艱巨。

1.2 我國糧食安全面臨的挑戰(zhàn)

1.2.1 產(chǎn)糧勞力減少，供需缺口擴大 隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，大量“農(nóng)民”轉(zhuǎn)化為“市民”，大批農(nóng)村勞動力選擇進城生活和務工。隨著城鎮(zhèn)化過程中一大批利民便民政策的實施，極大地刺激了越來越多的農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的積極性，不可避免地造成從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動力銳減，種糧的積極性下降，產(chǎn)糧勞動力也越來越呈現(xiàn)出老齡化和女性化的趨勢，這極不利于農(nóng)業(yè)新技術、新機械、新方法的推廣，限制了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程，對保障糧食安全帶來又一重壓力[5]。在產(chǎn)糧勞力的減少造成糧食供給量得不到保障的同時，糧食消費者的增加造成了糧食的需求量持續(xù)上漲。根據(jù)2013年世界經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）和聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）的預測，未來10 a我國糧食產(chǎn)量年均增長量有望達到1.7%（2013—2022年），然而，現(xiàn)實情況是我國的糧食消費正以每年1.9%的速度增長[6]，糧食供需總量平衡將難以維持。與此同時，我國糧食在儲藏、運輸、加工以及餐桌上的浪費數(shù)量驚人，使得糧食供給問題更加突出，供需缺口呈進一步擴大的態(tài)勢。

1.2.2 耕地資源減少，耕地質(zhì)量下降 我國的耕地資源原本就稀缺，人均耕地、優(yōu)質(zhì)耕地和后備耕地資源均不足。其中，人均耕地僅有0.09 hm2，還不足世界平均水平的40%，而很多地區(qū)的人均耕地已低于0.053 hm2的警戒線；而且在現(xiàn)有的耕地中，中低產(chǎn)田占2/3以上，高產(chǎn)田不足1/3[7]，糧食產(chǎn)量存在巨大的安全隱患。隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，城市規(guī)模的擴張對非農(nóng)建設用地需求擴大，而土地流轉(zhuǎn)問題突出，土地“非糧化”問題并沒有得到有效解決，造成很多耕地被盲目地征用、占用，可用耕地面積大幅度縮減，耕地資源浪費現(xiàn)象十分嚴重。根據(jù)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）》規(guī)劃，2020年全國耕地保有量為1.203億hm2，已十分接近1.2億hm2耕地的“紅線”，守住耕地紅線的壓力增大。更為嚴重的是，在耕地資源減少的同時，我國的耕地質(zhì)量情況也不容樂觀。城市規(guī)模擴張占用大量的優(yōu)質(zhì)耕地資源，而在耕地占補平衡過程中，普遍存在低產(chǎn)田換高產(chǎn)田、劣等地換優(yōu)質(zhì)地的問題，這種“占優(yōu)補劣”的結果造成了耕地質(zhì)量下降[8]，大量高質(zhì)量的農(nóng)地數(shù)量銳減。耕地資源的減少和耕地質(zhì)量的下降將會對糧食安全造成長期的不良影響。

1.2.3 生態(tài)環(huán)境惡化，糧食質(zhì)量安全難以保障 城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的同時，人均收入和生活水平不斷提高，居民對糧食質(zhì)量安全要求越來越高，目前居民糧食消費已經(jīng)逐漸從“吃得飽”往“吃得好”的方向轉(zhuǎn)變，提高我國的糧食質(zhì)量安全成為未來我國糧食安全將面臨的新挑戰(zhàn)。長期以來，我國的糧食產(chǎn)量過分依賴化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜等的使用，糧食生產(chǎn)方式相對粗放，污染了糧食生產(chǎn)環(huán)境，土地硬化問題突出[9]。據(jù)統(tǒng)計，目前我國化肥的平均使用量是發(fā)達國家化肥安全施用最大值的2倍[10]，過多過量的使用化肥農(nóng)藥等化學品已導致耕地土壤嚴重惡化。由于工礦業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等人類活動，我國的耕地有相當數(shù)量被污染，土壤中的重金屬含量嚴重超標，土壤環(huán)境狀況不容樂觀。另外，工業(yè)廢水和生活污水的不達標排放，使得水資源這一農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要要素受到污染，糧食質(zhì)量安全更是令人堪憂。我國粗放型的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展方式也帶來了嚴重的生態(tài)破壞，使得農(nóng)村生態(tài)環(huán)境污染嚴重，城鎮(zhèn)化過程中無序的發(fā)展方式正威脅著我國的糧食安全。

2 新型城鎮(zhèn)化背景下保障糧食安全的新契機

糧食安全問題不僅是經(jīng)濟問題，同時更是政治問題，必須不遺余力地解決好我國的糧食安全問題。如果我國的糧食安全出現(xiàn)問題，不僅會減緩城鎮(zhèn)化的進度，嚴重的將會危及整個國家和社會安定團結的局面。城鎮(zhèn)化與糧食安全之間存在著互競性，同時也存在著一定的互補性[11]。面對我國糧食安全的現(xiàn)狀和城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)的多方挑戰(zhàn)，發(fā)揮出城鎮(zhèn)化與糧食安全之間的互補性作用，不僅能保障我國的糧食安全，實現(xiàn)糧食安全和城鎮(zhèn)化進程的良性互動，也對推進我國的“四化同步”發(fā)展具有重大意義。由此，我國積極調(diào)和城鎮(zhèn)化發(fā)展與保障糧食安全之間的矛盾，消除傳統(tǒng)型城鎮(zhèn)化對國家糧食安全的壓力，提出由傳統(tǒng)型城鎮(zhèn)化向新型城鎮(zhèn)化方向轉(zhuǎn)變，大力推進“集約、高效、綠色”的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展[12]。中共中央、國務院印發(fā)的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》（以下統(tǒng)稱《規(guī)劃》）著重強調(diào)國家糧食安全是推進城鎮(zhèn)化的重要保障，為確保我國糧食安全做了系統(tǒng)性規(guī)劃，為新形勢下保障糧食安全創(chuàng)造了契機。

2.1 高素質(zhì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者聚集，有利于農(nóng)業(yè)新技術推廣

新型城鎮(zhèn)化相較于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化強調(diào)的是人口的城鎮(zhèn)化，突出以人為核心，絕不以犧牲農(nóng)民的利益為代價，將解決好人的問題擺在推進新型城鎮(zhèn)化的關鍵位置[13]。在農(nóng)村人口逐漸向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的過程中，農(nóng)村的大部分耕地逐步被少數(shù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者掌握，這為糧食的規(guī)?；a(chǎn)和經(jīng)營創(chuàng)造了一定條件，同時也有利于農(nóng)業(yè)機械化和新技術的推廣。近幾年，政府明確提出了一系列促進糧食生產(chǎn)的政策，不斷加大對農(nóng)業(yè)的投入，極大地提高了糧食主產(chǎn)區(qū)種糧農(nóng)民的積極性。隨著種糧效益的逐步提高和一系列惠農(nóng)富農(nóng)政策的實施，將會吸引大批有較強市場競爭意識和能力的種田能手和專門人才參與到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設中。在新型城鎮(zhèn)化推進過程中，對聚集的這部分高素質(zhì)種糧農(nóng)民進行集中技術培養(yǎng)，提高了種糧農(nóng)民的田間技能和種糧積極性，培養(yǎng)出新型的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者，有利于農(nóng)業(yè)科技研發(fā)，加快農(nóng)業(yè)機械化和農(nóng)業(yè)新技術的推廣，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的專業(yè)化水平，這對于糧食安全的保障意義深遠[14]。

2.2 耕地節(jié)約、集約利用，有利于規(guī)模化經(jīng)營

新型城鎮(zhèn)化建設的核心內(nèi)容之一是集約、節(jié)約利用資源，堅持嚴格的耕地保護制度和節(jié)約用地制度，從根本上改變?yōu)E占濫用耕地和淡水資源。新型城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)村勞動力不斷離開土地轉(zhuǎn)移至城鎮(zhèn)，為擴大糧食經(jīng)營規(guī)模創(chuàng)造了有利條件。事實上，堅定不移地穩(wěn)步推進新型城鎮(zhèn)化建設并不會必然減少耕地，相反還能消除農(nóng)田的“馬賽克”布局，為農(nóng)場的連片經(jīng)營創(chuàng)造條件[15]，實現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)效益。預計到2020年，將有超過2 000萬hm2被流轉(zhuǎn)的耕地能實現(xiàn)集約化耕種，農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)移也帶來農(nóng)民宅基地的集中利用，進一步提高了耕地的利用效率[16]。新型城鎮(zhèn)化的加快發(fā)展和土地流轉(zhuǎn)制度的不斷完善，將有利于整合農(nóng)村碎片化的耕地資源，最大限度地利用起適宜耕種的土地資源，推動糧食生產(chǎn)的規(guī)模化和集約化經(jīng)營，為保障我國糧食安全打下堅實基礎。

2.3 注重生態(tài)文明建設，有利于保障糧食質(zhì)量安全

2012年中央經(jīng)濟工作會議就提出了走“集約、智能、綠色、低碳的城鎮(zhèn)化道路”，生態(tài)文明理念和原則開始融入新型城鎮(zhèn)化過程。新型城鎮(zhèn)化建設突出不以犧牲環(huán)境為代價，注重生態(tài)文明建設，堅持城鎮(zhèn)建設和農(nóng)村生態(tài)建設相結合，著力促進循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，大力推進綠色發(fā)展和節(jié)能發(fā)展。農(nóng)田生態(tài)環(huán)境和整個農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的不斷優(yōu)化將從源頭上保障產(chǎn)糧的質(zhì)量安全。新型城鎮(zhèn)化建設的大力推進為保障糧食質(zhì)量安全帶來了契機。

3 新型城鎮(zhèn)化背景下保障我國糧食安全的對策建議

3.1 協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)勞動人口，加大農(nóng)業(yè)投入力度，保障農(nóng)民種糧利益

首先，在農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)大量轉(zhuǎn)移的過程中，各級政府要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。鼓勵引導農(nóng)民進城發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)人口的有序轉(zhuǎn)移。與此同時，也要貫徹多項種糧補貼政策，提高種糧比較收益，吸引大批種田能手和專門人才投身糧食生產(chǎn)，大力扶持和培育種糧大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等新型糧食生產(chǎn)經(jīng)營主體。其次，在貫徹“多予、少取、放活”政策的基礎上，加大對農(nóng)業(yè)的投入力度，特別是加大對糧食主產(chǎn)區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度，加強農(nóng)業(yè)基礎設施建設，進一步完善相關體系，提高農(nóng)民種糧積極性，維護好糧農(nóng)的各方利益[17]。最后，建立和壯大農(nóng)業(yè)科技研發(fā)隊伍，鼓勵社會資本投入農(nóng)業(yè)科技研發(fā)，推進農(nóng)業(yè)科技研發(fā)和農(nóng)業(yè)機械化水平。遵循“大農(nóng)業(yè)”理念，加強對種糧農(nóng)民的培訓，提高種糧農(nóng)民的整體素質(zhì)，提升其專業(yè)化水平和收入水平，推動糧食生產(chǎn)向規(guī)?；?、專業(yè)化、標準化方向發(fā)展。

3.2 嚴守耕地保護紅線，節(jié)約、集約利用資源，改善耕地質(zhì)量

李克強總理指出，我國的新型城鎮(zhèn)化必須和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成，要保住耕地紅線，保障糧食安全，保護農(nóng)民利益。我國土地資源原本就稀缺，保住最基本的耕種面積關系到我國13億人的生存和發(fā)展問題，必須嚴格守住最基本的耕地數(shù)量。要堅持“一條紅線一個底線”不動搖，守住1.2億hm2耕地紅線，落實最嚴格的耕地保護制度，保持耕地占補平衡。在城鎮(zhèn)化過程中，各地政府要嚴格執(zhí)法，采取有效措施應對盲目的耕地占用，嚴厲制止違法違規(guī)用地現(xiàn)象，加大對耕地違規(guī)違法的處罰力度。在嚴格制定土地用途管理規(guī)章的基礎上，科學管理適宜耕種的土地，合理規(guī)劃重點產(chǎn)糧耕地，節(jié)約、集約利用土壤、水等各種資源，實現(xiàn)節(jié)約化與集約化耕種，提高土地資源的利用效率[18]。保證耕地數(shù)量的同時，也要注重提高耕地質(zhì)量。在嚴格落實耕地先補后占的前提下，加快耕地修復復墾，加大治污力度，減少化肥與農(nóng)藥的使用。在糧食主產(chǎn)區(qū)通過推廣使用有機肥，增加土壤的有機質(zhì)，修復受損的可復耕土地，進一步改善耕地質(zhì)量。

3.3 推進生態(tài)文明建設，實現(xiàn)糧食生產(chǎn)可持續(xù)，倡導糧食綠色消費

新型城鎮(zhèn)化建設發(fā)展要實現(xiàn)生態(tài)、人與自然和諧、綠色發(fā)展。保障我國的糧食安全特別是糧食的質(zhì)量安全，尤其要注重生態(tài)安全建設，倡導可持續(xù)的糧食生產(chǎn)。首先，在以提高我國糧食生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展能力為目標的基礎上，切實轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，大力整治農(nóng)田污染和農(nóng)業(yè)用水污染，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源的利用與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)，探索資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的糧食安全保障之路[19]。其次，以推進我國糧食安全科技創(chuàng)新為重點，逐步緩解資源環(huán)境對糧食生產(chǎn)的約束，促進糧食生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展。糧食安全不僅包括糧食產(chǎn)量安全，還涵蓋糧食消費量的安全。在努力提升糧食產(chǎn)量的同時，也要重點關注糧食消費量安全的問題。要通過新型城鎮(zhèn)化發(fā)展構建綠色產(chǎn)業(yè)體系，推動形成糧食產(chǎn)后綠色消費模式。最后，按照營養(yǎng)、健康、適量、節(jié)儉的原則，引導消費者科學消費、合理消費、文明消費[20]，大力開展節(jié)約糧食活動，在全社會形成節(jié)約糧食的風尚。

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Issue on Food Security under the Background of New-type Urbanization

CAO Jun
（College of Public Administration，Hohai University，Nanjing211100，China）

With the rapid development of urbanization,the food security of our country is facing various challenges.Because of the depopulation of labor force in the countryside,the gap between grain supply and demand is widening.Cultivated land resource decreases and the quality of it drops as well.Also,as the ecological environment deteriorates,it is difficult to ensure food quality.Food security becomes increasingly important under the background of new-type urbanization.At the same time,the construction of new urbanization created a new opportunity for ensuring food security in our country.This paper put forward some suggestions of ensuring food security under the background of new-type urbanization,and hoped to provide assistance to food security work.

urbanization;new-type urbanization;food security

F326.11

A

1002-2481（2016）05-0711-04

10.3969/j.issn.1002-2481.2016.05.34

2015-12-24

江蘇省社會科學基金項目（1064-51276211）

曹 俊（1991-），女，江蘇鎮(zhèn)江人，在讀碩士，研究方向：公共管理與社會保障。