公共精神：政府執(zhí)行力的價(jià)值躍遷引擎
——基于國家治理的視角

孔　凡　河

(上海政法學(xué)院 國際事務(wù)與公共管理學(xué)院，上海201701)

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公共精神：政府執(zhí)行力的價(jià)值躍遷引擎
——基于國家治理的視角

孔凡河

(上海政法學(xué)院 國際事務(wù)與公共管理學(xué)院，上海201701)

隨著國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的提出，政府執(zhí)行力被賦予了新的時(shí)代內(nèi)涵。對政府執(zhí)行力的解構(gòu)，不能囿于工具理性層面，造成“工具理性對價(jià)值理性的遮蔽”，必須消弭工具理性霸權(quán)，從價(jià)值理性向度尋根求解。政府執(zhí)行力之價(jià)值理性涉及執(zhí)行主體與客體的自覺能動(dòng)性、執(zhí)行意愿、價(jià)值吁求以及內(nèi)在動(dòng)力等方面。政府執(zhí)行力歸根結(jié)蒂要受精神力量驅(qū)使。公共精神作為一種無形的支配力量，貫穿滲透于行政執(zhí)行的主體、客體、手段、價(jià)值取向以及執(zhí)行目標(biāo)等環(huán)節(jié)，透過對執(zhí)行主體、客體、資源、環(huán)境等因素的影響，傳導(dǎo)于政府執(zhí)行力。當(dāng)各種社會(huì)主體都將公共精神內(nèi)化于己時(shí)，政府執(zhí)行力就有了共同的價(jià)值基礎(chǔ)，國家治理機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)就會(huì)更加和諧持久。當(dāng)前公共精神在我國尚屬稀缺資源，與提升政府執(zhí)行力，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的價(jià)值訴求相去甚遠(yuǎn)。必須通過切實(shí)有效的制度設(shè)計(jì)，使公共精神根植于社會(huì)主體心靈深處，成為人們自覺認(rèn)同的道德信仰、生活方式和行為習(xí)慣。

公共精神；政府執(zhí)行力；國家治理；法治政府；公民社會(huì)

當(dāng)前，我國已步入了一個(gè)利益多元分化和利益格局重構(gòu)的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)代。各種利益沖突漸趨明顯，社會(huì)不公現(xiàn)象頗為突出，生態(tài)環(huán)境急劇惡化，不穩(wěn)定因素急速增多，黨和政府的公信力受到侵蝕，現(xiàn)存的某些體制機(jī)制嚴(yán)重阻滯經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步。凡此種種，意味著我們在國家治理層面正遭遇諸多新的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。[1]黨的十八屆三中全會(huì)提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)，就是對全面建成小康社會(huì)的各種挑戰(zhàn)作出的主動(dòng)回應(yīng)，是我國全面深化改革和政治發(fā)展的必然訴求。目前，我們推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的任務(wù)千頭萬緒，提升政府執(zhí)行力是其重要內(nèi)容。政府執(zhí)行力是影響國家治理績效的一個(gè)關(guān)鍵變量。良好的政府形象和公信力是經(jīng)由政府執(zhí)行力鑄就的。倘若政府執(zhí)行力不強(qiáng)，再好的制度、政策，再宏偉的目標(biāo)都將會(huì)大打折扣。提升政府執(zhí)行力最根本、最有效的路徑是厚植與時(shí)代特色相契合的執(zhí)行力文化，化育政府執(zhí)行力的價(jià)值躍遷引擎——公共精神。

一、國家治理視角下政府執(zhí)行力的理論涵蘊(yùn)及影響因子

國家治理現(xiàn)代化水平是權(quán)衡國家治理方式創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)國家善治，回應(yīng)民眾現(xiàn)實(shí)訴求的重要標(biāo)桿。黨的十八屆三中全會(huì)創(chuàng)造性地提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的總目標(biāo)，這對我國的政治發(fā)展，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢而言具有重要價(jià)值。目前，我國的國家治理現(xiàn)代化水平相對較低，國家治理中存在諸多緊迫問題，已形成局部性的治理危機(jī)。如不采取有效的應(yīng)對之策，局部性治理危機(jī)有可能演變?yōu)槿娴膱?zhí)政危機(jī)和政治危機(jī)。[2]化解治理危機(jī)的重要出路在于，鑄就過硬的政府執(zhí)行力，全面提升國家治理能力。

(一)政府執(zhí)行力是國家治理能力的核心要件

現(xiàn)代國家治理體系包含政府治理、市場治理和社會(huì)治理等三個(gè)重要的治理層級體系。相應(yīng)的，國家治理能力也主要體現(xiàn)在政府治理能力、市場治理能力和社會(huì)治理能力上。其中，政府治理能力是國家治理能力的核心要件。國家治理體系和治理能力本質(zhì)上是一個(gè)國家的制度體系和制度執(zhí)行能力，執(zhí)行能力是國家治理能力的應(yīng)有之義。照此邏輯，政府執(zhí)行能力是國家治理能力的重要組成部分與核心要件。欲提高國家治理能力，必先提升政府執(zhí)行能力。

十八大以來，中央一再重申，要?jiǎng)?chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府執(zhí)行力和公信力。美國學(xué)者艾利森曾指出，在達(dá)到政府目標(biāo)的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余90%取決于有效的執(zhí)行。[3]19-23可見，執(zhí)行力確實(shí)是政府工作的生命力。究竟何謂政府執(zhí)行力？學(xué)界尚未作出統(tǒng)一權(quán)威的界定。從詞源上來看，執(zhí)行研究的開創(chuàng)者杰弗瑞·普雷斯曼和奧洛·威爾達(dá)夫斯基把執(zhí)行看成是“目標(biāo)與行動(dòng)的設(shè)定，以及如何完成他們的互動(dòng)過程”。[4]行政學(xué)家尼古拉斯·亨利則認(rèn)為“執(zhí)行就是對組織的公共政策或組織間的協(xié)議的貫徹和落實(shí)”。[5]古德諾在行政學(xué)的奠基之作《政治與行政》中，將公共行政的主要職能規(guī)定為執(zhí)行。[6]雖然當(dāng)代政府的管理活動(dòng)已不單單是執(zhí)行政策，政府已經(jīng)越發(fā)頻繁地參與到了政策制定當(dāng)中，即履行了古德諾所謂的“國家意志的表達(dá)”職能，但就總體而言，執(zhí)行政策、法律、法規(guī)依舊是政府最主要的職責(zé)。[7]而執(zhí)行力就是組織成員實(shí)施組織計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的能力。

至于政府執(zhí)行力的界定，學(xué)界眾說紛紜。有學(xué)者認(rèn)為，政府執(zhí)行力是政府在施政過程中具體表現(xiàn)出來的執(zhí)行能力和執(zhí)行效力。執(zhí)行能力是指各級政府對政策和法律的理解能力、動(dòng)員能力、行動(dòng)能力和協(xié)調(diào)能力等；執(zhí)行效力是指各級政府執(zhí)行黨的政策和國家法律的效能、效益與效應(yīng)，主要體現(xiàn)在政府解決社會(huì)問題的深度和廣度，公眾對政府的滿意度和社會(huì)的和諧度等方面。[8]有學(xué)者認(rèn)為，政府執(zhí)行力是指在特定的文化和環(huán)境影響下，政府部門及其工作人員為實(shí)現(xiàn)一定歷史時(shí)期的戰(zhàn)略目標(biāo)和具體目標(biāo)，協(xié)調(diào)人力、物力、財(cái)力、信息等資源，以期有效地實(shí)施法律、法規(guī)、政策等的實(shí)踐行為能力。[3]19-23上述界說可歸納為廣義和狹義兩個(gè)向度：廣義上的政府執(zhí)行力泛指政府的一切行政能力；狹義上的政府執(zhí)行力就是指政府的政策執(zhí)行力。

梳理這些界定可以發(fā)現(xiàn)，它們有一個(gè)共同傾向，那就是側(cè)重從技術(shù)層面對政府執(zhí)行力進(jìn)行工具理性意義上的解析。這種意義上的政府執(zhí)行力，主要涵攝政府能力和執(zhí)行環(huán)境兩個(gè)方面。政府能力既體現(xiàn)在個(gè)體能力上，也體現(xiàn)在集體能力上。個(gè)體能力即政府工作人員(公務(wù)員)的基本素質(zhì)和各種能力，如依法行政能力、公共服務(wù)能力、調(diào)查研究能力、溝通協(xié)調(diào)能力、學(xué)習(xí)創(chuàng)新能力等；集體能力即政府組織機(jī)構(gòu)的優(yōu)化程度，譬如機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能劃分、領(lǐng)導(dǎo)集體的構(gòu)成以及領(lǐng)導(dǎo)方式等方面的科學(xué)合理性程度。執(zhí)行環(huán)境主要涵蓋影響政府執(zhí)行的外部因素，包括政策本身的科學(xué)性、政府可資利用的資源以及政治、經(jīng)濟(jì)等大的環(huán)境內(nèi)容。[9]68-74

然而，對政府執(zhí)行力的闡釋，不能囿于工具理性層面或技術(shù)理性層面，不能造成韋伯所講的“工具理性對價(jià)值理性的遮蔽”，因?yàn)?，政策?zhí)行效能除了與技術(shù)、工具性“硬件”要素息息相關(guān)外，與組織及其成員的價(jià)值取向、道德水準(zhǔn)、意愿認(rèn)同、執(zhí)行心態(tài)等“軟件”要素亦密不可分。政府執(zhí)行力在價(jià)值理性層面的意蘊(yùn)主要涉及政府及其成員在執(zhí)行政策時(shí)的自覺能動(dòng)性、執(zhí)行意愿、價(jià)值吁求以及內(nèi)在動(dòng)力等方面。一般而言，政府及其成員在政策執(zhí)行時(shí)的自覺性越高，內(nèi)在動(dòng)力越大，執(zhí)行意愿越積極，價(jià)值吁求越公正，其執(zhí)行力度就越強(qiáng)，執(zhí)行效能就愈好。反之亦然。此等意義上的執(zhí)行意愿、自覺能動(dòng)性、內(nèi)在動(dòng)力等因素，主要源自政府及其成員的信仰認(rèn)同和價(jià)值取向等精神內(nèi)核。政府及其官員信仰的堅(jiān)守和價(jià)值根基的熔鑄，離不開公共精神潛移默化的涵育。因此，破解政府執(zhí)行不力的困局，必須改變過于依賴工具理性的做法，消弭工具理性霸權(quán)，從價(jià)值理性層面尋根求解?？梢?，政府執(zhí)行力價(jià)值理性層面的內(nèi)容，比技術(shù)理性、工具理性層面的內(nèi)容更具深層次意義。[9]68-74

(二)政府執(zhí)行力的影響因子譜系

政府執(zhí)行力受諸多復(fù)雜因素的影響。但其直接影響因素主要涵蓋執(zhí)行主體、執(zhí)行客體、執(zhí)行資源以及執(zhí)行環(huán)境等方面。

1.執(zhí)行主體

政策制定后主要靠執(zhí)行主體實(shí)施。執(zhí)行主體是決定行政執(zhí)行成敗的關(guān)鍵要素，在執(zhí)行過程中發(fā)揮主導(dǎo)作用。政府執(zhí)行力的其他影響因子如制度、資源、環(huán)境等，只有通過執(zhí)行主體才能發(fā)揮作用。[10]執(zhí)行主體指政府組織內(nèi)部承擔(dān)政策執(zhí)行任務(wù)的各級政府部門及人員，主要包括執(zhí)行機(jī)構(gòu)和執(zhí)行人員。執(zhí)行機(jī)構(gòu)是公共政策的執(zhí)行載體，其機(jī)構(gòu)層次、規(guī)模大小、組織結(jié)構(gòu)、權(quán)責(zé)劃分等因素與政府執(zhí)行的效果直接關(guān)聯(lián)。執(zhí)行人員是政府執(zhí)行力的根基，是決定政府執(zhí)行力強(qiáng)弱的最直接要素。執(zhí)行人員“對政策的認(rèn)同、對政策執(zhí)行行為的投入、創(chuàng)新精神、對工作的負(fù)責(zé)、較高的政策水平和管理水平是政策得以有效執(zhí)行的重要條件所在”。[11]如果執(zhí)行人員態(tài)度不端、作風(fēng)不良、道德失范、責(zé)任心缺失、能力不足等，勢必導(dǎo)致執(zhí)行乏力。總之，執(zhí)行行為最終要由執(zhí)行機(jī)構(gòu)和執(zhí)行者去落實(shí)，政府執(zhí)行力歸根結(jié)蒂是執(zhí)行主體的執(zhí)行力。在政策質(zhì)量既定的前提下，行政組織及執(zhí)行者的執(zhí)行能力是影響政府執(zhí)行力的核心要素。[12]

2.執(zhí)行客體

執(zhí)行客體是政策執(zhí)行所影響和作用的對象，即政策執(zhí)行的目標(biāo)群體和受眾者。公共政策，就其本質(zhì)而言是一種對社會(huì)利益進(jìn)行調(diào)控和分配的工具。行政執(zhí)行的過程就是執(zhí)行主體和客體之間相互調(diào)試、利益博弈的過程。政策執(zhí)行能否順利，并非執(zhí)行主體的一廂情愿，也取決于政策受眾者對待政策的態(tài)度。執(zhí)行客體對政策的認(rèn)同與支持程度足以影響政策執(zhí)行的效果。如果執(zhí)行客體將個(gè)人利益或局部利益置于全局或整體利益之上，或者在執(zhí)行過程中不配合，有抵觸心理甚至抗拒行為，政府執(zhí)行力勢必會(huì)大打折扣；反之，如果執(zhí)行客體的政治社會(huì)化水平較高，公共精神飽滿，能夠充分吸納和理解公共政策的價(jià)值目標(biāo)，政府執(zhí)行力自然會(huì)水漲船高。

3.執(zhí)行資源

公共政策的執(zhí)行需要各種執(zhí)行資源作保障。充足優(yōu)質(zhì)的執(zhí)行資源有助于政府執(zhí)行力的改善。執(zhí)行資源的范疇較為寬泛，包括保障政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的各種人力、物力、財(cái)力、權(quán)力、信息、技術(shù)以及制度等。根據(jù)執(zhí)行資源的表現(xiàn)形式，可將其分為有形資源和無形資源兩大類。有形的執(zhí)行資源主要指人力資源、財(cái)力資源和物力資源。其中，人力資源是整個(gè)行政執(zhí)行的靈魂，它主要包括政策執(zhí)行者的數(shù)量多少、知識(shí)結(jié)構(gòu)、人員組成、綜合素質(zhì)等方面。政府機(jī)構(gòu)的部門設(shè)置和權(quán)力分配結(jié)構(gòu)對人力資源利用效果有重要影響。[13]5-16財(cái)力資源和物力資源是整個(gè)行政執(zhí)行的基礎(chǔ)。在行政執(zhí)行過程中，財(cái)力物力有限的地方，政府往往會(huì)“與民爭利”，出現(xiàn)“公共利益部門化”現(xiàn)象。在同一政策執(zhí)行過程中，不同的地方政府因其財(cái)力物力各異，也會(huì)表現(xiàn)出各自不同的執(zhí)行效果。

無形的執(zhí)行資源主要包括權(quán)力資源、信息資源、技術(shù)資源和制度資源等。權(quán)力資源是指政府的權(quán)威或公信力，體現(xiàn)了政府的權(quán)威性、民主程度、服務(wù)程度和法治程度。政府有權(quán)威和公信力，才能使目標(biāo)群體對執(zhí)行制度、政策、過程予以認(rèn)同與配合。信息資源是對信息活動(dòng)中各種要素的總稱。在信息社會(huì)中，保障執(zhí)行主體與目標(biāo)群體之間信息渠道暢通至關(guān)重要。政府必須做到既充分收集信息，又要甄別信息真?zhèn)危诘谝粫r(shí)間作出回應(yīng)，保證公眾對信息的知曉。技術(shù)資源是指政府在執(zhí)行政策時(shí)憑借的方法、手段、設(shè)備、工具等方面的知識(shí)，是行政執(zhí)行的“催化劑”，能夠催生出執(zhí)行的科學(xué)與高效。制度是一個(gè)社會(huì)的博弈規(guī)則，其功能在于通過建立一個(gè)人們互動(dòng)的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)來減少不確定性。[14]制度本身就是一種不可或缺的社會(huì)資源，是政府管理的必要條件。優(yōu)質(zhì)的制度資源可以提高行政執(zhí)行的預(yù)見性，降低其不確定性；劣質(zhì)的制度資源會(huì)損傷和浪費(fèi)其他資源的效力，阻礙政府的有效執(zhí)行。上述無形的執(zhí)行資源，主要通過潛移默化的方式來影響執(zhí)行主體和目標(biāo)群體對政策執(zhí)行的態(tài)度和價(jià)值判斷，在政策執(zhí)行中可以發(fā)揮減少執(zhí)行阻力、傳播行政價(jià)值理念的作用。[13]5-16

4.執(zhí)行環(huán)境

執(zhí)行環(huán)境雖然不屬于政府執(zhí)行力的內(nèi)生變量，但它對政府執(zhí)行力的影響卻是潛移默化的。任何一項(xiàng)公共政策都是在既定的社會(huì)環(huán)境中執(zhí)行的，不可避免地要受到社會(huì)環(huán)境的規(guī)約。執(zhí)行環(huán)境就是政策執(zhí)行時(shí)所面臨的各種影響因素的總和，它涉及政策自身以外的諸多變量，包括自然環(huán)境、政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、文化環(huán)境、社會(huì)環(huán)境以及國際環(huán)境等。這些因素以能動(dòng)性的滲透方式，對行政執(zhí)行發(fā)揮著促進(jìn)、牽制或干擾的作用。當(dāng)環(huán)境有利時(shí)，行政執(zhí)行可以得到各種外在助力的推動(dòng)；環(huán)境不利時(shí)，行政執(zhí)行則會(huì)受到各種外在力量的干擾和掣肘。

政府執(zhí)行力的強(qiáng)弱是各種影響因子相互作用、相互制約的結(jié)果。其中，執(zhí)行主體是主導(dǎo)因素，執(zhí)行客體是重要依托，執(zhí)行資源是內(nèi)在基礎(chǔ)，執(zhí)行環(huán)境是外在條件。這些影響因子之間是相互交織，相互滲透的。譬如，執(zhí)行資源中的人力資源就包含了執(zhí)行主體。制度資源本身既是一種資源，也是一種環(huán)境，一種無形的軟環(huán)境，人們通常稱之為制度環(huán)境。政府執(zhí)行力的大小基本上取決于這些內(nèi)外要素整合優(yōu)化的程度。不過，在眾多影響因子中，人是最重要和最活躍的主導(dǎo)因素，是最具能動(dòng)性和創(chuàng)造性的核心資源。制度由人而定，資源由人分配，環(huán)境由人形塑。而人又是在某種精神和價(jià)值理念規(guī)導(dǎo)下行事的。歸根結(jié)底，政府執(zhí)行力的影響因子都與人的精神脫不了干系，最終要受精神力量支配。

任何東西，一旦升華為精神，就會(huì)深深熔鑄于人們的心靈中，自覺體現(xiàn)在行為上，成為規(guī)約行為的內(nèi)在力量，人們就會(huì)自覺按其內(nèi)涵要求行事。[15]公共精神就是人們基于對公共性的認(rèn)可和倡導(dǎo)而升華形成的精神氣質(zhì)，它立足于寬容、理解、公正、民主、法治、責(zé)任、權(quán)利、秩序和服務(wù)等價(jià)值根基，擴(kuò)容社會(huì)資本存量，透過執(zhí)行要素作用于政府執(zhí)行力。

二、公共精神：政府執(zhí)行力的價(jià)值根基與內(nèi)生動(dòng)力

在國家治理領(lǐng)域，維護(hù)社會(huì)正義、改進(jìn)執(zhí)行范式、尋求善治、推進(jìn)民主行政等價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，都離不開公共精神作為社會(huì)價(jià)值支撐。公共精神所蘊(yùn)涵的價(jià)值準(zhǔn)則是公共行政的理論支點(diǎn)，是政府生存與發(fā)展的價(jià)值根基，是國家治理的靈魂和旨?xì)w，弘揚(yáng)公共精神是政府執(zhí)行力得以牽升的內(nèi)生動(dòng)力。如果偏離了公共精神的價(jià)值向度，國家治理將蛻化成一種純粹的統(tǒng)治模式，失去本真的人文關(guān)懷，政府就可能墮落為追求私利的工具，政策執(zhí)行的效能勢必大打折扣。

(一)公共精神的價(jià)值意涵及類別界分

人們公共生活領(lǐng)域的不斷拓展，引發(fā)了社會(huì)精神文化和倫理價(jià)值觀念層面的巨大流變。隨著社會(huì)公共生活空間的漸次展開，社會(huì)生活的公共性質(zhì)、公共目標(biāo)和公共價(jià)值日益彰顯，公共精神已成為現(xiàn)代社會(huì)必須努力塑造和積極秉承的人性價(jià)值與精神品質(zhì)。

1.公共精神的價(jià)值意涵闡釋

公共精神的含義較為復(fù)雜，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等幾乎所有的公共生活領(lǐng)域。從學(xué)界的研究范式來看，學(xué)者們基本沿著兩種學(xué)理進(jìn)路展開：一種是倫理學(xué)進(jìn)路。從這一進(jìn)路來審視，公共精神本質(zhì)上是一種倫理精神，是指孕育在公共領(lǐng)域中并滲透至每個(gè)社會(huì)成員內(nèi)心深處的，以利他方式關(guān)心公共利益的態(tài)度和行為方式。[16]20譬如，有學(xué)者認(rèn)為，公共精神就是對“公共”所持有的一種信念與承諾，是對“公共”的熱心、關(guān)愛和尊重，是對“公共”的責(zé)任與義務(wù)，同時(shí)也是公共生活中應(yīng)具有的品性、能力與資質(zhì)。[17]這一層面主要是從社會(huì)公德、公共倫理的角度來理解公共精神。另一種思想進(jìn)路是從政治學(xué)的視角進(jìn)行分析，認(rèn)為公共精神的本質(zhì)是一種政治精神，是社會(huì)成員對公共生活的理解以及對公共生活的行為準(zhǔn)則、規(guī)范、制度等的認(rèn)可并反映在客觀行動(dòng)上的遵守和執(zhí)行。[18]108-114譬如，有學(xué)者主張，公共精神是指孕育于現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)和公民社會(huì)之中，位于最深的基本道德和政治價(jià)值層面，以全體公民和社會(huì)整體的生存和發(fā)展為依歸的一種價(jià)值取向，它包含著對民主、平等、自由、秩序、公共利益和責(zé)任等一系列最基本的價(jià)值目標(biāo)的認(rèn)可與追求。[19]這一層面更多的是從人的“類特性”角度來理解，體現(xiàn)為人們對社會(huì)秩序、社會(huì)制度的意識(shí)、觀念和態(tài)度等。[16]20

盡管這兩種思想進(jìn)路代表了兩種不同的研究范式，但其對公共精神的詮釋和界說在本質(zhì)上是一致的，即公共精神就是存在于公民社會(huì)之中的一種關(guān)心公共事務(wù)，并愿意致力于公共生活的改善和公共秩序的建構(gòu)，以營造適于人類生存與發(fā)展的倫理規(guī)范、政治價(jià)值和社會(huì)制度。[20]公共精神所體現(xiàn)和反映的是主體獨(dú)立的人格精神、社會(huì)公德意識(shí)、自制自律的行為規(guī)范、善待生命和社會(huì)的慈悲胸懷。其根本旨趣在于維護(hù)社會(huì)整體利益，關(guān)注社會(huì)共同體中每一個(gè)人的權(quán)利和尊嚴(yán)。[18]108-114因此，公共精神的實(shí)質(zhì)是人們在現(xiàn)代公共生活中對公共價(jià)值進(jìn)行澄明、維護(hù)和持守所表現(xiàn)出來的人性品質(zhì)與精神樣態(tài)，包括公民之獨(dú)立人格、理性精神、公德意識(shí)、社會(huì)責(zé)任、政治認(rèn)同、參與行動(dòng)及普世關(guān)懷等。[21]一句話，公共精神既是一種關(guān)懷公共事業(yè)和利益的思想境界和行為態(tài)度，也是公共理念、意識(shí)和行為、能力的有機(jī)統(tǒng)一體。

2.公共精神的類別界分

公共精神可分為社會(huì)公共精神和政府公共精神兩種基本類型。社會(huì)公共精神就是普通公民的公共精神。在學(xué)理上，公民的公共精神應(yīng)指作為獨(dú)立主體和平等權(quán)利義務(wù)的公民，關(guān)心公共事務(wù)，對政治生活和社會(huì)生活具有參與的意愿、熱情以及積極行動(dòng)的能力。就其內(nèi)容而言，公民的公共精神主要涵蓋責(zé)任意識(shí)、公正意識(shí)、參與意識(shí)、法制意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、民主意識(shí)、協(xié)作意識(shí)、奉獻(xiàn)意識(shí)等方面。因此，公民的公共精神是一種公共美德，它所展現(xiàn)的是自律愛國，為共同體利益而超越自身利益的良好品質(zhì)。在積極向上的公共精神的指引下，公民就易形成參與公共行政和公共事務(wù)的良好道德準(zhǔn)則和遵章守紀(jì)的行為風(fēng)范，這對國家治理和政府執(zhí)行力具有不可低估的積極影響和作用。

政府公共精神的人格主體是行政人員或公務(wù)員，因而政府公共精神就表現(xiàn)為公務(wù)員的公共精神。公務(wù)員的公共精神不同于公民的公共精神，它在應(yīng)然層面比公民的公共精神境界更高。除了具備公民的公共精神以外，政府公共精神還應(yīng)兼?zhèn)鋵φ詰椃ㄔ瓌t為依據(jù)之基本價(jià)值的崇尚，對公共行政基本原則的信守，對公共行政職業(yè)倫理的遵從。政府公共精神是公務(wù)員在行使行政權(quán)力時(shí)應(yīng)該具備的公共意識(shí)、法治思維和職業(yè)心理狀態(tài)。它表現(xiàn)為公務(wù)員對政府施政目的、公共權(quán)力的行使、公共事務(wù)的治理、公共生活的價(jià)值取向等問題的理性認(rèn)知，以及建立在這種理性認(rèn)知基礎(chǔ)上的忠誠情感。換言之，政府公共精神是公務(wù)員對于“公共利益”的追求與獻(xiàn)身，[22]59-65對法治精神的信仰與尊崇對公務(wù)員的行政行為具有價(jià)值指引和塑造功能。作為代表公民行使公共權(quán)力的公務(wù)員必須以公共利益為根本價(jià)值取向，竭力為社會(huì)公眾提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，把公共福祉最大化作為自身存在和發(fā)展的最終依歸。[23]53-61政府公共精神是國家治理的思想基礎(chǔ)，是提升政府執(zhí)行力的精神支撐。

公共精神是社會(huì)公共精神與政府公共精神的統(tǒng)一。雖然這兩種公共精神都對政府執(zhí)行力具有重要影響，但從根本上來講，政府公共精神是影響政府執(zhí)行力的關(guān)鍵向度。

(二)公共精神對政府執(zhí)行力的價(jià)值躍遷功能

公共精神作為一種無形的支配力量，貫穿滲透于行政執(zhí)行的主體、客體、手段、價(jià)值觀以及執(zhí)行目標(biāo)等環(huán)節(jié)，透過對執(zhí)行主體、客體、資源、環(huán)境等諸多因素的深刻影響，作用于政府執(zhí)行力。因此，良好的公共精神是政府執(zhí)行力的深層精神內(nèi)核和價(jià)值引擎。人是行政執(zhí)行的首要因素。無論作為執(zhí)行主體還是客體，人的信仰態(tài)度、價(jià)值觀念和行為傾向都要受精神力量的支配。公共精神對政府執(zhí)行力的深遠(yuǎn)影響，主要是通過它對人的信仰態(tài)度、價(jià)值觀念和行為傾向的支配而實(shí)施的。

1.公共精神熔鑄執(zhí)行主體的精神品質(zhì)

政府及其工作人員作為國家治理的關(guān)鍵執(zhí)行主體和公權(quán)力的行使者，其治理觀念、思想品質(zhì)、德性修養(yǎng)和精神風(fēng)貌狀態(tài)對國家治理績效和政府執(zhí)行力具有決定性作用。共同認(rèn)可的公共精神對行政人員的思想意識(shí)、職業(yè)操守和行為規(guī)范具有重要影響。在公共精神的浸潤下，行政人員在行政管理活動(dòng)中就會(huì)形成共同的理想信念、正確的價(jià)值取向、良好的心理狀態(tài)和整體的精神品質(zhì)。[24]如果行政人員都將積極向上的精神品質(zhì)內(nèi)化為個(gè)人的道德追求，在政府治理實(shí)踐中他們就能嚴(yán)守職業(yè)道德規(guī)范，自覺承擔(dān)造福于民的行政責(zé)任和維護(hù)公平正義的天然義務(wù)，嚴(yán)格依法行政，那么，其執(zhí)行行動(dòng)就具有高度的自覺性和永續(xù)的動(dòng)力，政府執(zhí)行力就能大幅提升。否則，倘若執(zhí)行主體信仰信念闕如，態(tài)度消極冷漠，責(zé)任感、使命感喪失，精神頹廢，消極懈怠，辦事拖拉，習(xí)慣于搞“上有政策，下有對策”，尤其在遇到阻力和壓力時(shí)，往往知難而退，最終會(huì)貽誤政策的執(zhí)行時(shí)機(jī)，降低執(zhí)行力度。[25]公共精神正是通過對政府執(zhí)行人員的價(jià)值觀念、信仰習(xí)慣以及行為方式等潛移默化的影響，將其逐步內(nèi)化為執(zhí)行者自覺的知性思維和行動(dòng)慣性，進(jìn)而引導(dǎo)、約束和塑造行政人員的執(zhí)行行為，保證其執(zhí)行行為符合政府所確定的目標(biāo)，助推政府執(zhí)行力。

2.公共精神塑造執(zhí)行客體的合作傾向

政府執(zhí)行力的強(qiáng)弱并非執(zhí)行者的一廂情愿，在很大程度上它還取決于執(zhí)行客體的合作傾向。執(zhí)行客體的合作傾向與執(zhí)行主體、執(zhí)行客體雙方是否具有公共精神密切相關(guān)。政策執(zhí)行本質(zhì)上是執(zhí)行主體與客體之間的利益博弈。如果執(zhí)行主體能以公共精神為價(jià)值依歸，牢固樹立“公眾至上”的理念，徹底摒棄官僚主義和家長制作風(fēng)，真正做到以民眾的需求為旨趣，竭誠為民服務(wù)，其執(zhí)行行為就能贏得執(zhí)行客體的理解、信任、支持與合作；如果執(zhí)行主體缺乏公共精神，與民爭利，執(zhí)行行為就會(huì)被異化，受眾群體的權(quán)益就會(huì)遭受沖擊。執(zhí)行客體的利益一旦受損，他們就會(huì)對政府產(chǎn)生抵觸心理與不滿情緒，甚至抗拒行為，那么，政府執(zhí)行力談何提升？此外，公共行政是社會(huì)公眾的行政。只有具備了公共精神，執(zhí)行客體才會(huì)真正關(guān)心他人利益和公共利益，才能擁有維護(hù)這些正當(dāng)利益的積極態(tài)度、精神風(fēng)貌以及相應(yīng)的行為能力。[23]53-61只有在公共精神的長期熏染下，執(zhí)行客體才能形成支持、響應(yīng)與合作的行為傾向，才會(huì)更加自覺主動(dòng)地參與公共事務(wù)和公共活動(dòng)，政府執(zhí)行力方能得以提升。

3.公共精神是創(chuàng)增執(zhí)行資源的價(jià)值源泉

我國執(zhí)行資源存在總量不足，分配不均，利用率偏低等問題，尤其是政府權(quán)威資源、制度資源等無形資源存量不足，嚴(yán)重影響了政府執(zhí)行力。公共性是政府行為應(yīng)然狀態(tài)的理論本質(zhì)。但在現(xiàn)實(shí)中，政府將自身利益置于公共利益之上，背離公共性的現(xiàn)象司空見慣。政府主體為了謀取自身利益,將公共權(quán)力非公共化運(yùn)行，將公共利益“部門化”，部門利益“私人化”，甚至不惜以損害公共利益為代價(jià)來謀求自身利益，大搞權(quán)力尋租。政府自利的擴(kuò)張，必然導(dǎo)致其公共性的不足，危及政府存在的合法性根基。從近年來中央查處的“窩案”“竄案”“大案”“要案”來看，其涉案金額之巨，涉案官員之多，涉案官員級別之高，令人觸目驚心, 嚴(yán)重?cái)牧它h和政府的形象?？梢哉f，我國官場上的塌方式腐敗已使政府權(quán)威受到削弱，政府公信力嚴(yán)重流失，這雖與轉(zhuǎn)軌時(shí)期權(quán)力制約機(jī)制不健全有關(guān)，但政府組織和行政人員價(jià)值目標(biāo)的偏差與公共精神的式微不能不說是一大致命原因。

缺少公共精神的政府和行政人員是不可能取信于民的。如果政府及其工作人員都飽含公共精神，都能夠把公共利益視為自己最大的利益與最終的目標(biāo)，從而自覺地做出符合公共利益的價(jià)值判斷與行為選擇，就可以最大限度地實(shí)現(xiàn)政府自身利益與公共利益的耦合。中外政府管理的實(shí)踐一再證明，政府及其行政人員的公共精神、公共道德的“空心化”，必定導(dǎo)致其組織制度的虛化、扭曲和官員行為的異化、畸形。[22]59-65行政人員只有將公共精神的基本內(nèi)核熔鑄進(jìn)德性建構(gòu)中，他們才不至于生活在“連生命的血液都從個(gè)體道德中被抽掉了”[26]的道德真空中，他們才能真正用公共利益的價(jià)值目標(biāo)去引導(dǎo)、約束自身的逐利行為，使其自覺協(xié)調(diào)自身利益與公共利益的沖突，并且化沖突為契合，他們的職業(yè)行為才能以公共利益的維護(hù)與發(fā)展為價(jià)值依歸和最終取向。惟其如此，才能修復(fù)政府形象和公信力，增加政府的權(quán)威資源和無形資源，為提升政府執(zhí)行力提供有力保證。

4.公共精神是引領(lǐng)執(zhí)行環(huán)境的思想內(nèi)核

如前所述，政府執(zhí)行力受制于執(zhí)行環(huán)境，而公共精神與執(zhí)行環(huán)境密切相關(guān)。公共精神是塑造良好行政環(huán)境的思想基礎(chǔ)，在引領(lǐng)和營造執(zhí)行環(huán)境時(shí)起觀念內(nèi)核作用。首先，公共精神所蘊(yùn)涵的民主價(jià)值目標(biāo)彰顯了公民平等參與的政治訴求，有助于推動(dòng)民主政治的發(fā)展和善治的實(shí)現(xiàn)。公共精神召喚法治理念，規(guī)導(dǎo)社會(huì)主體對共同體價(jià)值取向、公共規(guī)范、公共原則的認(rèn)同、遵守和維護(hù)，指引依法治國、依法行政、依法執(zhí)政共同推進(jìn)，法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)新局面的開創(chuàng)，這對營造民主法治的政治環(huán)境具有重要價(jià)值。其次，公共精神尊崇公平、自由、秩序、誠信等價(jià)值旨?xì)w，有益于造就公平競爭、誠實(shí)守信、遵章守紀(jì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，創(chuàng)造不俗的經(jīng)濟(jì)制度績效。美國學(xué)者羅伯特·帕特南在對意大利南北方20個(gè)地區(qū)制度績效的研究中發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的政府之所以比較成功，主要在于它們擁有更強(qiáng)的公共精神。[27]公共精神孕育的制度環(huán)境為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了強(qiáng)有力的制度保障。最后，公共精神是社會(huì)環(huán)境的基本精神質(zhì)料和文化價(jià)值支撐。有什么樣的精神就有什么樣的世風(fēng)。公共精神作為社會(huì)公德與行政倫理的思想基礎(chǔ)，引領(lǐng)人們在社會(huì)公共生活中的道德規(guī)范、道德評價(jià)與道德教化，制約人們道德心理的變化與作用。不管依法行政、高效為民的公務(wù)員，還是遵紀(jì)守法、參與合作的公民，都只能在一個(gè)普遍具有公共精神的社會(huì)氛圍中產(chǎn)生。[28]

三、化育公共精神，牽升政府執(zhí)行力的邏輯路向

目前，公共精神在我國尚屬稀缺資源，與提升政府執(zhí)行力，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)要求相去甚遠(yuǎn)。必須通過有效的制度設(shè)計(jì)，使公共精神成為根植于人們內(nèi)心的向往，自覺認(rèn)同的信仰，成為內(nèi)化于心目中、熔鑄到頭腦中、固化在行為中的思想觀念，成為人們的生活方式和行為習(xí)慣。

(一)培植成熟的公民社會(huì)，筑固公共精神發(fā)育的現(xiàn)實(shí)載體

社會(huì)存在決定社會(huì)意識(shí)。作為一種價(jià)值理念，公共精神的形成自然離不開社會(huì)實(shí)踐。公民社會(huì)是一種與市場經(jīng)濟(jì)和民主政治相聯(lián)系的社會(huì)樣態(tài)，為公共精神的萌生和發(fā)展提供了沃土。公民社會(huì)是介于公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域之間的中間地帶。它既與公權(quán)力相對立，是公權(quán)力的批判空間，又有別于私人領(lǐng)域。盡管它立足于不受公權(quán)力管轄的私人領(lǐng)域，卻跨越個(gè)人與家庭一己私利的藩籬，致力于公共事務(wù)。[29]公共精神與公民社會(huì)同源互構(gòu)，相輔相成。公共精神根植于公民社會(huì)，又是涵育公民社會(huì)的精神內(nèi)核，是促進(jìn)公民社會(huì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力；而公民社會(huì)則是培育公共精神的沃土，它為公共精神的生長提供堅(jiān)厚的社會(huì)依托。公民社會(huì)發(fā)育不全，就不可能造就良好的公共精神。因此，培育公共精神必須構(gòu)建成熟的公民社會(huì)，厚植公共精神生長發(fā)育的肥沃土壤。為此，必須促進(jìn)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，大力扶植現(xiàn)代社會(huì)組織，激發(fā)社會(huì)組織的活力，使社會(huì)組織遍及社會(huì)各階層和各行業(yè)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織建設(shè)的制度化、法治化。政府應(yīng)強(qiáng)化相關(guān)立法，消除那些對社會(huì)組織發(fā)展不合理的管制措施，嚴(yán)格界定社會(huì)組織的性質(zhì)、職能、責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)及其與政府和市場的關(guān)系，加快實(shí)施政社分開。各級政府必須進(jìn)一步完善社會(huì)組織的外部支持體系，既要強(qiáng)化宏觀規(guī)劃和引導(dǎo)，也要施以必要的物質(zhì)支援，輔助其搞好微觀管理，[30]推進(jìn)社會(huì)組織明確責(zé)權(quán)，依法自治自律，為公民參與社會(huì)治理提供豐富的組織資源和廣泛的渠道。[31]

公民參與公共生活是公民社會(huì)的重要標(biāo)識(shí)，也是培養(yǎng)公共精神的重要形式。在公共領(lǐng)域狹隘、公共生活虛化的社會(huì)里是孕育不出真正的公共精神的。公民通過廣泛參與公共生活實(shí)踐，才能逐漸培養(yǎng)起競爭、合作、開放、平等、民主、法治、責(zé)任等優(yōu)秀品質(zhì)和精神風(fēng)貌，這是提升政府執(zhí)行力和實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化所急需的。公共參與行動(dòng)是基于公民的自由意志和理性判斷而作出的，并非強(qiáng)制的或被脅迫的，其最突出的特質(zhì)和價(jià)值吁求就是公民的自由和自治。政府應(yīng)全力完善制度安排，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，暢通參與渠道，保障公民參與權(quán)利，使公民在公共參與中確證自我，成就自我，超越自我。[32]在現(xiàn)代民主生活中，公民參與有助于確立權(quán)利分享、權(quán)力監(jiān)督和利益博弈制衡機(jī)制，確保行政管理活動(dòng)的公共利益取向，實(shí)現(xiàn)對公共利益異化的有效治理。同時(shí)，通過參與公共事務(wù)的討論、決策、管理和監(jiān)督，公民可在政治發(fā)展中感悟公共生活的價(jià)值，獲得更多的公共話語權(quán)，有助于建立起公民對政府的信任感，推進(jìn)公民與政府的良好合作，在這種合作中鑄就政府與公民共同的責(zé)任感和義務(wù)感，激發(fā)公共精神的形成，[33]促進(jìn)政府執(zhí)行力的提升。

(二)構(gòu)建法治政府，拓展公共精神生長的制度空間

公共精神塑造離不開組織制度保障與支持。培育公共精神固然需要全社會(huì)的共同努力，但政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，通過有效的制度設(shè)計(jì)營造涵育公共精神的環(huán)境與空間。政府公共精神的基本內(nèi)核是公正、平等、責(zé)任與法治。法治政府是一種政府權(quán)力來源于法律并受制于法律，政府嚴(yán)格依法履行職權(quán)并承擔(dān)法律責(zé)任的政府，其核心是以法律制度約束政府公權(quán)力的行使，防止公權(quán)力濫用，保護(hù)公民合法權(quán)益。因此，法治政府是公共精神發(fā)育的制度根基，對公共精神的形成具有重要的引領(lǐng)作用。

法治政府意味著各級政府必須依憲施政、依法行政，切實(shí)做到法無授權(quán)即禁止，法定職責(zé)必須為。政府的一切行為都必須于法有據(jù)，任何政府部門都不得法外設(shè)權(quán)。一切違法違規(guī)的行為都要追究，一切執(zhí)法不嚴(yán)不公的現(xiàn)象都必須糾正。[34]建成法治政府，政府公務(wù)人員方能真正產(chǎn)生法治信仰，形成法治思維，樹立法治觀念，嚴(yán)格依法履責(zé)。政府才能從根本上接受人民的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好和保障好公民的合法權(quán)利；建成法治政府，才能從根本上明確政府的角色與功能，使政府在憲法和法律的框架內(nèi)進(jìn)行決策、執(zhí)行和解決社會(huì)矛盾與糾紛，正確處理政府、市場、公眾之間的關(guān)系；建成法治政府，才能使政府的權(quán)力空間受到限制，政府管理模式得以改變，政府合理的自身利益需要得到滿足，不合理的政府自利擴(kuò)張受到限制，避免公權(quán)力侵犯公民合法權(quán)益的不良現(xiàn)象，有助于公民權(quán)利意識(shí)的培育，公民自律、社會(huì)自治的形成和善治的實(shí)現(xiàn)。一句話，只有建成法治政府，政府才能真正做到嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法，從根本上遏制有法不依、執(zhí)法違法現(xiàn)象，有效抑制政府與民爭利、侵害公民權(quán)益和利益的行為，改善政府及其公務(wù)人員的執(zhí)法形象和公信力，使其成為弘揚(yáng)公共精神的典范，進(jìn)而提升政府執(zhí)行力。

構(gòu)建法治政府就是要把權(quán)力關(guān)進(jìn)法律制度的籠子里，遏制權(quán)力任性。健全完備的行政法律制度是規(guī)范政府和公務(wù)人員行政行為的有力工具，是構(gòu)建法治政府的關(guān)鍵，也是培養(yǎng)政府公共精神的制度性力量。建設(shè)法治政府的當(dāng)務(wù)之急是健全行政監(jiān)督機(jī)制和行政問責(zé)制。政府及其公務(wù)人員必須自覺接受人大、政協(xié)、司法機(jī)關(guān)和社會(huì)的監(jiān)督。政府應(yīng)拓寬群眾監(jiān)督渠道，完善群眾舉報(bào)投訴制度；高度重視輿論監(jiān)督，支持新聞媒體對違法或不當(dāng)行政行為進(jìn)行曝光。加強(qiáng)政府內(nèi)部上下級層級監(jiān)督，保障和支持審計(jì)、監(jiān)察等部門依法獨(dú)立進(jìn)行專門監(jiān)督。完善行政問責(zé)制，堅(jiān)持有責(zé)必問。對有令不行、有禁不止、行政不作為、失職瀆職、違法行政等不當(dāng)行為，要依法依紀(jì)嚴(yán)肅追究責(zé)任人的責(zé)任，督促政府及其公務(wù)人員嚴(yán)格依法行使權(quán)力、履行職責(zé)。[35]總之，法治政府的建立與行政法律制度的完善，是催生出以自由、平等、權(quán)利等現(xiàn)代法治意識(shí)為核心的公共精神的制度空間與重要保障。

(三)深掘中國傳統(tǒng)文化，汲取優(yōu)秀思想資源

公共精神是一個(gè)民族傳統(tǒng)文化價(jià)值體系的內(nèi)核與精華，是一個(gè)民族長期的公共生活習(xí)俗在文化層面的積淀與提升。[36]中國五千多年的歷史長河，孕育了博大精深、浩瀚璀璨的傳統(tǒng)文化，其中包含了豐富的行政文化資源，這是培育公共精神的思想富礦，對當(dāng)今的國家治理而言，意義深遠(yuǎn)。涵育公共精神，提升政府執(zhí)行力，促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，必須深挖傳統(tǒng)文化資源，辯證地對待文化傳統(tǒng)，繼承和弘揚(yáng)適應(yīng)現(xiàn)代行政管理和國家治理的積極因素，剔除和批判其不利因素。

在我國傳統(tǒng)行政文化中，“無為而治”“因循守舊”“君臣綱常”“等級觀念”“特權(quán)思想”“家長制作風(fēng)”“官僚主義”等觀念根深蒂固，“普天之下，莫非王土”，“君臣父子，上下尊卑”，“不在其位，不謀其政”，“各人自掃門前雪，莫管他人瓦上霜”，“兩耳不聞天下事，一心只讀圣賢書”，“莫談國是”等論調(diào)封凍了人們的公共意識(shí)，阻滯了現(xiàn)代公共精神的生成，導(dǎo)致當(dāng)今行政管理實(shí)踐中，尤其是政策執(zhí)行過程中的敷衍、抵觸以及選擇性執(zhí)行等背離現(xiàn)代管理范式的怠政、懶政行為和政府官員服務(wù)意識(shí)稀缺、特權(quán)思想嚴(yán)重的官僚主義作風(fēng)。

但從另一方面來看，我國傳統(tǒng)文化中又儲(chǔ)備了豐厚的公共觀念和仁政德治、為政愛民的行政文化。先秦時(shí)期經(jīng)典之作《詩經(jīng)·小雅》中“雨我公田，遂及我私”，《禮記·禮運(yùn)》中“大道之行，天下為公，選賢與能，講信修睦”，《漢書》中“國而忘家，公而忘私”，《尚書·周官》中“以公滅私，民其允懷”等崇公抑私理念；孔子“為政以德，寬厚待民”；孟子“民為貴，社稷次之，君為輕”“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”“達(dá)則兼濟(jì)天下，窮則獨(dú)善其身”的仁政愛民思想；范仲淹“先天下之憂而憂，后天下之樂而樂”的奉獻(xiàn)精神；顧炎武“天下興亡，匹夫有責(zé)”的責(zé)任意識(shí)；東林黨人“國事、家事、天下事，事事關(guān)心”的參與精神，林則徐“茍利國家生死以，豈因禍福避趨之”的擔(dān)當(dāng)精神……傳統(tǒng)文化中的這種為國為民的憂患意識(shí)、積極入世的參與意識(shí)、心系天下的責(zé)任意識(shí)等，就是公共精神的重要元素。它凝聚了廣大民眾的共同利益，預(yù)示著社會(huì)文明與發(fā)展方向，是具有普世性的精粹思想、進(jìn)步觀念、優(yōu)秀文化。盡管它受封建宗法血緣倫理觀念和小農(nóng)自然經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重桎梏而未發(fā)育成為現(xiàn)代主流的公共精神，但它早已嵌入人們思想的深處，成為中華民族寶貴的基本精神質(zhì)料。如果我們對傳統(tǒng)文化資源進(jìn)行充分的開掘和批判性地傳承，它對培育公共精神，推進(jìn)我國的治道變革是有積極意義的。因此，在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的過程中，我們必須重構(gòu)傳統(tǒng)公共精神的話語系統(tǒng)，繼續(xù)堅(jiān)守“為政親民”、“執(zhí)政為民”的價(jià)值準(zhǔn)則，努力孕育法治、民主、公正、平等、合作、協(xié)商、誠信、寬容的公共精神之新內(nèi)涵。

(四)凸顯教育功能，凈化社會(huì)環(huán)境，健全公共精神網(wǎng)絡(luò)生成機(jī)制

社會(huì)道德教化是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，既需要家庭、學(xué)校、社區(qū)、單位等組織共同參與，發(fā)揮各自的教育作用，更離不開充滿正能量的社會(huì)氛圍的熏陶。

塑造一種共同的價(jià)值認(rèn)同，教育手段不可或缺。柏拉圖認(rèn)為，教育是改造人性的必要手段，通過適當(dāng)?shù)慕逃?，可以使人“成為有理性的人”。[37]51-57因此，應(yīng)由政府統(tǒng)一管理和指導(dǎo)公共精神培育工作，充分發(fā)揮行政與法制的力量，積極利用各種社會(huì)資源，有效協(xié)調(diào)公共精神教育之行為體之間的關(guān)系。政府應(yīng)加大教育投入，完善公民教育體系，培養(yǎng)具有獨(dú)立人格意識(shí)的現(xiàn)代公民，使公民在接受教育的過程中逐漸形成崇高的社會(huì)理想，促進(jìn)公民公共精神的生成。同時(shí)，還要強(qiáng)化公務(wù)員的職業(yè)倫理教育培訓(xùn)，持續(xù)開展官德教育、廉政教育、勤政教育，并使這種教育機(jī)制規(guī)范化、機(jī)制化和常態(tài)化。通過各種形式的教育培訓(xùn)，鍛造公務(wù)員的公共精神，提升其應(yīng)對高社會(huì)期望值挑戰(zhàn)的能力和有效執(zhí)行的能力。

公共精神的養(yǎng)成與升華除了教育灌輸渠道以外，還需要源自主體內(nèi)心的情感自律與道德自覺。人是生活在社會(huì)之中的，社會(huì)環(huán)境會(huì)對人的道德行為產(chǎn)生一種無形的規(guī)范和約束。因此，公共精神的養(yǎng)成與良好的社會(huì)風(fēng)尚和社會(huì)氛圍密不可分。當(dāng)下，“拜金主義”“享樂主義”、極端“個(gè)人主義”以及奢靡之風(fēng)的盛行，嚴(yán)重沖擊人們的公共道德情感，導(dǎo)致了社會(huì)道德滑坡，敗壞了社會(huì)風(fēng)氣，無益于公共精神的涵養(yǎng)。因而，凈化社會(huì)環(huán)境，樹立尊道貴德的社會(huì)風(fēng)尚是培育公共精神的理性選擇。凈化社會(huì)環(huán)境應(yīng)以凈化網(wǎng)絡(luò)環(huán)境、影視環(huán)境等為抓手，樹立先進(jìn)典型，強(qiáng)化大眾傳媒的宣傳力度，加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，形成示范效應(yīng)。

近年來，隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的飛速發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)已深入社會(huì)的各個(gè)角落，成為政府、企業(yè)和廣大民眾不可或缺的工具?；ヂ?lián)網(wǎng)是一個(gè)開放、多元而包容的媒介平臺(tái)，它在某種程度上扮演著公共空間的政治角色。不同的聲音可以在網(wǎng)上碰撞與對話，人們可以自由地表達(dá)觀點(diǎn)，通過交流、討論，形成群體認(rèn)同，進(jìn)而推動(dòng)公共話語、公共理性和公共精神的構(gòu)建。可以說，網(wǎng)絡(luò)空間的興起，能為公共精神的生成與傳播提供嶄新的空間平臺(tái)。然而，網(wǎng)絡(luò)空間中時(shí)常有網(wǎng)絡(luò)公共事件的發(fā)生。網(wǎng)絡(luò)公共事件是指有較多網(wǎng)民參與討論或表達(dá)意見并產(chǎn)生一定社會(huì)影響的公共事件。網(wǎng)絡(luò)表達(dá)的強(qiáng)大聚合功能，使網(wǎng)絡(luò)公共事件成為一種新的集體行動(dòng)方式，為各種政治和社會(huì)力量在網(wǎng)上參與“建構(gòu)議題”和“共意動(dòng)員”提供了便利。[37]公共精神本質(zhì)上體現(xiàn)為政治學(xué)意義上公民對社會(huì)的責(zé)任、權(quán)利以及自覺的參與精神。因而，網(wǎng)絡(luò)公共事件自然成為公共精神得以被識(shí)別、被激活、被生產(chǎn)、被傳播的非常有效的切入路徑，為激活公共精神提供了良好的話語空間。因此，培育公共精神，必須健全公共精神的網(wǎng)絡(luò)生成機(jī)制。

當(dāng)網(wǎng)絡(luò)公共事件發(fā)生時(shí)，政府應(yīng)注意科學(xué)引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)流行語的生產(chǎn)與傳播，因?yàn)榱餍姓Z具有很強(qiáng)的公共滲透力，可在短時(shí)內(nèi)積聚人們的興趣，吸引人們的眼球。流行語的每一次轉(zhuǎn)發(fā)和分享，都致力于創(chuàng)建一個(gè)時(shí)代的認(rèn)同話語。當(dāng)前，精彩紛呈的網(wǎng)絡(luò)造句運(yùn)動(dòng)更是極大地激活了民眾參與的公共精神。[38]政府應(yīng)通過網(wǎng)絡(luò)公共事件喚起民眾的公民意識(shí)，使人們在網(wǎng)絡(luò)公共交往中培養(yǎng)公共心、責(zé)任心與同情心，訓(xùn)練公共生活技能，養(yǎng)成公共生活習(xí)慣，最終推進(jìn)公共精神的厚植。

四、結(jié)　語

近年來，中央極為重視政策落實(shí)問題，認(rèn)為“一分部署，九分落實(shí)”。改革舉措的真正落地生根是“讓人民群眾有更多獲得感”的關(guān)鍵所在。中央十分清楚，再好的改革政策，如果不執(zhí)行落地就是空中樓閣。只有動(dòng)真格，求實(shí)效，確保改革政策落實(shí)到位，民眾才能更多享受到全面深化改革的紅利。政策落實(shí)轉(zhuǎn)換為公共政策學(xué)和公共行政學(xué)的學(xué)術(shù)話語便是政策執(zhí)行、政府執(zhí)行，這涉及政府執(zhí)行力的問題。隨著推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化和全面深化改革總目標(biāo)的提出，國家治理開始實(shí)現(xiàn)由“管理”向“治理”的新跨越，政府執(zhí)行力被賦予了新的時(shí)代內(nèi)涵和使命。政府執(zhí)行力的提升絕非政府單方面的事情，需要公民、企業(yè)和社會(huì)組織等多種社會(huì)力量的廣泛參與。治理理論認(rèn)為，一個(gè)良性的國家治理結(jié)構(gòu)，不單純是政府自上而下的權(quán)威“統(tǒng)治”，而是上下互動(dòng)的治理范式，需要不同治理主體的分工協(xié)作，形成多中心治理結(jié)構(gòu)的“合作伙伴關(guān)系”。人的行為是受某種思想或精神力量驅(qū)使的，必須有一種精神植入其中，通過其價(jià)值導(dǎo)向功能，協(xié)調(diào)不同社會(huì)主體的利益取向。這種能將各種社會(huì)主體凝聚起來，協(xié)同行動(dòng)的軟力量就是公共精神。當(dāng)政府、公民、企業(yè)和社會(huì)組織等各種社會(huì)主體都將公共精神內(nèi)化于己時(shí)，政府執(zhí)行力就有了共同的價(jià)值基礎(chǔ)，國家治理機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)就能更加和諧、更加持久。[39]

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(責(zé)任編輯：周成璐)

Public Spirit as the Inner Value Engine of Governmental Executive Power: From the Perspective of National Governance

KONG Fan-he

(SchoolofInternationalStudiesandPublicAdministration,ShanghaiUniversityofPoliticalScienceandLaw,Shanghai201701,China)

With the proposal of the objectives for the modernization of national governance, governmental executive ability is endowed with new connotation over the times. The interpretation of governmental executive ability cannot be confined to the level of instrumental rationality which leads to “concealment of value rationality by instrumental rationality”, but seek solution from the fundamental perspective of value rationality while eliminating the hegemony of instrumental rationality. The value rationality of governmental executive power involves subjects’ and objects’ voluntary initiatives, executive willingness, value appeal, intrinsic motivation, etc.. The governmental executive power is in the final analysis driven by spiritual strength. Public spirit as an invisible dominant force pervades many aspects such as subjects, objects, means, value orientation and executive goals, and has an bearing on governmental executive power through influence on subjects, objects, resources and environment. When public spirit is internalized by a variety of social subjects, governmental executive power will have shared value foundation, and the operation of national governance mechanism will be more harmonious and enduring. The public spirit in our country is still a scarce resource, hardly meeting the value requirements for elevating governmental executive power and promoting the modernization of national governance. So we must carry out a concrete and effective system design and make public spirit rooted in the heart of social subjects as a moral belief, life style and habitual conduct naturally acknowledged by the public.

public spirit; governmental executive power; national governance; government by law; civil society

10.3969/j.issn 1007-6522.2016.04.008

2016-03-09

上海政法學(xué)院創(chuàng)新性學(xué)科團(tuán)隊(duì)項(xiàng)目(GH16049)；上海市高原學(xué)科建設(shè)項(xiàng)目(GH16047)

孔凡河(1968-)，男，山東泗水人。上海政法學(xué)院國際事務(wù)與公共管理學(xué)院副教授、法學(xué)博士、公共管理博士后。主要研究方向: 公共行政理論與實(shí)踐。

D035

A

1007-6522(2016)04-0098-14