國家治理的當(dāng)代審視

劉朝陽

（中共中央黨校政法教研部，北京 100091）

【政治與社會(huì)】

國家治理的當(dāng)代審視

劉朝陽

（中共中央黨校政法教研部，北京 100091）

國家治理是中國共產(chǎn)黨對(duì)中國的治理，它可以通過形成的背景、遵循的原則、施行的手段三個(gè)方面來獲得更好的理解。中國的國家治理，其提出是“治國”與“平天下”傳統(tǒng)政治思想的現(xiàn)代演繹，是實(shí)現(xiàn)中國夢(mèng)所包含的現(xiàn)代化和全球治理兩個(gè)方面訴求的必然要求；其原則是通過完善黨的領(lǐng)導(dǎo)來堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，包括使黨的領(lǐng)導(dǎo)更具“整體性”“協(xié)同性”，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)和加強(qiáng)黨的自身建設(shè)；其施行主要依靠制度化、信息化、民主化和均衡化等現(xiàn)代化的手段。

國家治理；形成背景；原則和目標(biāo)；施行手段

URI：http：//www.cnki.net/kcms/detail/65.1210.C.20161019.0115.014.html

“國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”提出以來，學(xué)界圍繞治理、治理體系、治理能力、治理體系現(xiàn)代化、治理能力現(xiàn)代化幾個(gè)方面對(duì)國家治理作出了多維度、多層次的探討。在這些探討中，有兩種傾向比較明顯：一是西方化，即承接西方式的治理理念對(duì)中國的治理進(jìn)行各種闡發(fā)；二是側(cè)重化，即較多地從政府治理、社會(huì)治理兩個(gè)角度解析國家治理。然而我們從最近中央出臺(tái)的眾多文件之中，可以發(fā)現(xiàn)以上兩種傾向可能會(huì)引發(fā)某種誤導(dǎo)，即國家治理被簡(jiǎn)化為狹義的國家治理。如果說治理可以理解為“治國理政”的話，那么這種狹義的國家治理指稱的就是“理政”，而忽視了中國共產(chǎn)黨“治國”的全局領(lǐng)導(dǎo)性，這種誤導(dǎo)有悖于“頂層設(shè)計(jì)”的初衷。本文試圖從國家治理的背景、原則、手段三個(gè)層面對(duì)國家治理進(jìn)行再分析與再討論，以期一探中國共產(chǎn)黨治國理政之宏大原貌。

一、背景：歷史傳承與中國夢(mèng)

國家治理的背景包含三個(gè)方面的基本內(nèi)容：一是歷史的軌跡與傳承，二是當(dāng)下的現(xiàn)實(shí)，三是未來的趨勢(shì)。

（一）歷史傳承：“治國”與“平天下”

“修身、齊家、治國、平天下”通常被簡(jiǎn)化為“修齊治平”，短短四字卻一直被視為儒者的終身理想。這個(gè)理想遵循了內(nèi)圣外王的邏輯進(jìn)路，治國平天下是這種邏輯的結(jié)果，而且在“治國”與“平天下”兩者之間也一樣是這種邏輯：如果說治國是內(nèi)圣，那么“平天下”就是外王。

首先，國家治理承接了傳統(tǒng)之“治國”的政治思想?！爸巍笔窃趥鹘y(tǒng)政治思想中占有重要的地位：它作為動(dòng)詞是指用符合“道”的方式統(tǒng)治國家，作為形容詞是指一種良好的國家和社會(huì)狀態(tài)。不管怎樣，“治”在傳統(tǒng)的政治思想中，都代表了對(duì)國家統(tǒng)治的美好期許，不管是從目的上還是手段上，這種“治大國若烹小鮮”“天下大治”的政治思想在中國歷史上已經(jīng)成為歷代儒生文吏的政治理想，也成為普通民眾對(duì)國家的政治期許。徐大同就認(rèn)為中國古代的政治學(xué)是一種“唯實(shí)政治學(xué)”“治理政治學(xué)”，故而國家治理首先是對(duì)傳統(tǒng)治理一種傳承，這從“小康社會(huì)”等提法中就可以看出。傳統(tǒng)的治理對(duì)象是一個(gè)超大型的多民族國家，面積大、人口多、民族多樣等是古代治理所必須面對(duì)的問題，由此也形成了“大一統(tǒng)”“中央集權(quán)”的政治傳統(tǒng)。另外，傳統(tǒng)的治理中有很多值得借鑒的觀點(diǎn)，如“德主刑輔”“舉賢任能”等——更重要的是，傳統(tǒng)治理的歷史遺產(chǎn)豐富地體現(xiàn)在對(duì)“中和”的強(qiáng)調(diào)上。

其次，國家治理承接了傳統(tǒng)之“平天下”的政治思想。如前所述，“治國”與“平天下”本身也存在內(nèi)外的關(guān)系，天下平的前提就是“國治”。“君若欲治國強(qiáng)兵，則五子者足矣；君欲霸王，則夷吾在此”（呂氏春秋·審分覽第五·勿躬），按照中國的傳統(tǒng)，有王、霸之別，就其起源來說，是諸侯國之間的大戰(zhàn)略，這種戰(zhàn)略之后就延伸成所謂中央之國才采取的對(duì)周邊國家的戰(zhàn)略。如果說春秋戰(zhàn)國之際的列國紛爭(zhēng)所用多為霸道的話，那么儒家提出“發(fā)仁施政”以“王天下”、道家“自然無為”、墨家“非攻”乃至兵家“上兵伐謀”都代表了對(duì)以戰(zhàn)爭(zhēng)為手段的霸道的反對(duì)。王道政治其實(shí)并非僅僅關(guān)乎國與國之間的大戰(zhàn)略，其本質(zhì)上依然遵循了內(nèi)圣外王的邏輯。換言之，“外”天下之平是以“內(nèi)”國家之治為前提的。以儒家為例，不管是“治國”還是“平天下”，它所遵循的基本路線都是“政者正也”，君正則臣正，政正則民正，國正則天下正，所以本質(zhì)上來說“平天下”的王道在于“文德以來之”。同時(shí)也可以看到，中國人“始終未嘗認(rèn)為國家為人類最高團(tuán)體”，梁?jiǎn)⒊Q之為“超國家主義”，故而天下平幾乎也是國治的必然結(jié)果和必然追求，“目的在于平天下，而國家不過與家族同為組成‘天下’之一階段”［1］4。從這個(gè)意義上來說，中華民族“以天下為己任”的傳統(tǒng)也指代中華民族分享自身文明成果的傳統(tǒng)，平天下之目的是為全人類貢獻(xiàn)自身的成功經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)秀文明。

“中國夢(mèng)”是國治、天下平政治理想的現(xiàn)代演化，國家治理則是實(shí)現(xiàn)中國夢(mèng)的憑借。國家治理的提出是基于中國共產(chǎn)黨對(duì)國際國內(nèi)新形勢(shì)的新判斷，這種判斷不是僅僅局限于國內(nèi)各方面發(fā)展新情況，也應(yīng)該著眼于中國與國際社會(huì)關(guān)系的新變化。只有深刻理解中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，不僅僅肩有“治國”的歷史任務(wù)，也負(fù)有“平天下”的歷史追求，就能夠更加全面地理解國家治理的國內(nèi)與國際、“治”與“平”兩個(gè)層面。

（二）“治國”：中國夢(mèng)與現(xiàn)代化

中國夢(mèng)首先是中華民族自己的夢(mèng)。數(shù)千年來的輝煌成就與近代以來的積貧積弱，巨大的反差促使中華民族求新求變、銳意進(jìn)取。新中國是這種自強(qiáng)精神的產(chǎn)物，也是這種自強(qiáng)精神發(fā)揮的舞臺(tái)。改革開放是繼新中國成立之后最為重要的實(shí)踐，現(xiàn)代化是國家富強(qiáng)的必由之路，國家治理則著眼于處理現(xiàn)代化進(jìn)程中的各種問題。

一是國家治理是改革開放不斷深化的必然要求?，F(xiàn)代國家構(gòu)建是近現(xiàn)代以來國家建設(shè)的主題，其包含了諸多方面，其中重要的方面就是現(xiàn)代化，現(xiàn)代化不僅僅是一種潮流，它更是一個(gè)現(xiàn)實(shí)。中國的現(xiàn)代化進(jìn)程，就是改革開放的實(shí)踐過程，國家治理首先就是對(duì)改革開放實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的理論總結(jié)?！霸鯓又卫砩鐣?huì)主義社會(huì)這樣全新的社會(huì)，在以往的世界社會(huì)主義中沒有解決得很好”［2］。中國共產(chǎn)黨經(jīng)過幾十年的執(zhí)政實(shí)踐，已經(jīng)對(duì)如何執(zhí)政有了更加成熟的認(rèn)識(shí)，對(duì)如何實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化有了更高層次的理論思考，其表現(xiàn)就是開始強(qiáng)調(diào)“頂層設(shè)計(jì)”，以此來引領(lǐng)執(zhí)政理念、執(zhí)政方式、執(zhí)政路徑的改革，這是進(jìn)一步深化改革開放的必然要求。

二是國家治理是解決發(fā)展不均衡問題的必然要求。發(fā)展的不均衡不僅僅是指經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地區(qū)不平衡、城鄉(xiāng)不平衡，也是指經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展、政治發(fā)展、文化發(fā)展等方面之間發(fā)展的不平衡，這種不均衡就需要“治大國若烹小鮮”式的國家治理，以達(dá)成各方面的協(xié)調(diào)發(fā)展。

三是國家治理是保持國家穩(wěn)定的必然要求。經(jīng)過長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展“順風(fēng)期”，我國進(jìn)入了必要的調(diào)整轉(zhuǎn)型期，這種轉(zhuǎn)型不僅僅是經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，也是社會(huì)、政治、文化、軍事、外交等方面的全面轉(zhuǎn)型。轉(zhuǎn)型期的社會(huì)矛盾、利益沖突呈現(xiàn)出多元分化、不斷加劇的特點(diǎn)，加之發(fā)展不均衡導(dǎo)致的不穩(wěn)定狀態(tài)，需要現(xiàn)代化的國家治理來調(diào)節(jié)。

故而，“治國”是中國共產(chǎn)黨對(duì)國家各方面的全方位的統(tǒng)治和管理，國家治理要處理的改革、發(fā)展、穩(wěn)定及其相互之間的關(guān)系問題，不僅僅指的是經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)三個(gè)方面的改革發(fā)展和穩(wěn)定，也是指文化、生態(tài)、軍事、外交、國防、黨的建設(shè)等全方位各方面的改革發(fā)展和穩(wěn)定。

（三）“平天下”：中國夢(mèng)與全球治理

中國夢(mèng)也是世界夢(mèng)。我們知道，中華民族向來樂于分享，也樂于對(duì)世界和人類的進(jìn)步作出貢獻(xiàn)，毛澤東同志曾說“中國應(yīng)當(dāng)對(duì)于人類有較大的貢獻(xiàn)。而這種貢獻(xiàn)，在過去一個(gè)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，則是太少了。這使我們感到慚愧”［3］156-157。我國改革開放的巨大成功，已經(jīng)使我國順利在國際上占據(jù)了一席之地?？梢灶A(yù)見的是，隨著改革開放的日益深入，中華民族的偉大復(fù)興已經(jīng)不再是夢(mèng)想，這為中華民族展示自己的優(yōu)秀文明和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)提供了舞臺(tái)和機(jī)遇。這也就使中國不可避免地面臨全球治理問題。

中國的崛起使中國面臨著國際體系的壓力，全球治理使中國面臨著內(nèi)部和外部存在的兩大風(fēng)險(xiǎn)。內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)來自于中國共產(chǎn)黨自身，外部風(fēng)險(xiǎn)則來自于國際社會(huì)。從內(nèi)部來說，一方面，中國共產(chǎn)黨能不能與時(shí)俱進(jìn)地將自身建設(shè)成為一個(gè)能夠與國際接軌的政黨是主要風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展只是國家構(gòu)建的一個(gè)方面，隨著中華民族對(duì)國際話語權(quán)的日益渴求，中國共產(chǎn)黨也必須自我調(diào)適以完成現(xiàn)代化和國際化的轉(zhuǎn)型。這種轉(zhuǎn)型不是如同以往一樣，只是經(jīng)濟(jì)上的要求，這種轉(zhuǎn)型將要求中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明以及自身建設(shè)上都具有大國的氣質(zhì)和風(fēng)范。中國共產(chǎn)黨作為我國社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者，其自身能否轉(zhuǎn)型為一個(gè)符合大國身份的執(zhí)政黨就無疑將是這種轉(zhuǎn)型能否成功的關(guān)鍵。另一方面，中國共產(chǎn)黨內(nèi)部一直注重黨的建設(shè)，但是腐?。òㄜ婈?duì)中的腐敗問題）、僵化的問題一直未能得到根治，自十八大以來，反腐工作的確取得了長(zhǎng)足的進(jìn)展，但還有很多亟需解決的問題，諸如“四大考驗(yàn)”“四大危險(xiǎn)”也需要得到妥善處理。

從外部來說，大國的興衰，必然引起國際關(guān)系的變化，中國的崛起，對(duì)現(xiàn)有國際秩序和國際格局形成了挑戰(zhàn)，“中國威脅論”就是一種來自國際社會(huì)的壓力。要繼續(xù)實(shí)行“和平發(fā)展”的策略，也就需要處理好各種外部關(guān)系，才能營(yíng)造和平穩(wěn)定的外部發(fā)展環(huán)境，這就有了新型外交關(guān)系的要求。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，軍事力量也要協(xié)調(diào)發(fā)展，這就對(duì)國防軍事有了新的要求。在全球化程度日益加深的今天，各種全球性的問題越來越要求中國承擔(dān)起大國的責(zé)任，比如全球變暖問題、恐怖主義問題、核安全問題等，這就對(duì)中國的國際領(lǐng)導(dǎo)力有了新的要求。內(nèi)部和外部的兩個(gè)風(fēng)險(xiǎn)，都預(yù)示并推動(dòng)著中國共產(chǎn)黨的轉(zhuǎn)型，這種轉(zhuǎn)型的結(jié)果就是國家治理的出現(xiàn)。

國家治理既是對(duì)中國夢(mèng)的主動(dòng)追求，也是對(duì)全球治理的積極應(yīng)對(duì)。反觀西方治理出現(xiàn)的背景就與中國的情況不同。國家職能主要有兩個(gè)方面，一是政治統(tǒng)治，二是公共事務(wù)管理。對(duì)西方資本主義國家而言，治理源自于其自身政治統(tǒng)治過程中出現(xiàn)的政府失靈和市場(chǎng)失靈，日益成長(zhǎng)的社會(huì)部門也日益成為政府和市場(chǎng)之外的不可忽視的力量。這和中國做出治理轉(zhuǎn)型的動(dòng)因是不一樣的。

二、原則：黨的領(lǐng)導(dǎo)

（一）黨的領(lǐng)導(dǎo)：歷史的經(jīng)驗(yàn)與規(guī)律

第一，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是中華民族爭(zhēng)取民族獨(dú)立、民族解放和民族復(fù)興的根本。從鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以來，無數(shù)志士仁人為了尋求民族獨(dú)立和民族富強(qiáng)前仆后繼，但是洋務(wù)運(yùn)動(dòng)、辛亥革命等都相繼遭遇不同的困境。農(nóng)民階級(jí)、資產(chǎn)階級(jí)先后進(jìn)行的積極嘗試，最終都沒有能夠?qū)崿F(xiàn)中華民族的獨(dú)立，三座大山依舊壓在中國人民的頭上。工人階級(jí)的先鋒隊(duì)中國共產(chǎn)黨成立并逐漸發(fā)展壯大之后，中國的革命面貌為之一新，所謂“有中國人而無中國人民，中國人沒有統(tǒng)一行動(dòng)的能力”的狀況發(fā)生了根本性的改變，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位就是在救亡圖存的歷史進(jìn)程中逐漸奠定的，歷史選擇了工人階級(jí)，選擇了中國共產(chǎn)黨。隨著抗日戰(zhàn)爭(zhēng)和解放戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利，殖民統(tǒng)治和國民黨一黨獨(dú)裁也隨之終結(jié)，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)各民主黨派和各族人民取得了新民主主義革命的勝利，建立了新中國，并帶領(lǐng)全國各族人民進(jìn)行了社會(huì)主義建設(shè)，進(jìn)行改革開放，取得了一個(gè)又一個(gè)的“中國奇跡”。中國近代百年來的歷史實(shí)踐表明，只有共產(chǎn)黨才能救中國，只有共產(chǎn)黨才能發(fā)展中國，中華民族的民族獨(dú)立、民族解放和民族復(fù)興，只有在堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下才能最終實(shí)現(xiàn)。

第二，中國的現(xiàn)實(shí)國情決定了必須要有中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。中國是人民民主專政國家，中國共產(chǎn)黨代表的是大多數(shù)人民群眾的利益，她的領(lǐng)導(dǎo)地位是人民賦予的，人民按照憲法法律的規(guī)定，通過人民代表大會(huì)選擇和擁護(hù)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨在和平建設(shè)時(shí)期經(jīng)過人民的民主選舉，以領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)際成果贏得了人民的擁戴，證明了自己的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。在改革開放取得巨大成就的同時(shí)又面臨國內(nèi)國際新形勢(shì)的情況下，要繼續(xù)深化改革，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化，就必須繼續(xù)堅(jiān)持以黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心，繼續(xù)以中國共產(chǎn)黨為中流砥柱，才能積極化解各類風(fēng)險(xiǎn)，保證正確的前進(jìn)方向，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化。

（二）完善黨的領(lǐng)導(dǎo)

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)必須完善黨的領(lǐng)導(dǎo)。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)既是規(guī)律，也是目的，從馬克思主義的認(rèn)識(shí)論來說，人們的理論和實(shí)踐總是交替上升的，黨的領(lǐng)導(dǎo)也會(huì)隨著實(shí)踐的加深、外部形勢(shì)的變化而具有更加深刻的內(nèi)涵。

一是黨的領(lǐng)導(dǎo)要更具有整體性。從管理到治理的轉(zhuǎn)換，意味著中國共產(chǎn)黨將不再深入到國家管理的具體實(shí)踐上，而主要起全局性的領(lǐng)導(dǎo)作用，比如處理改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系等重大問題，在堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的同時(shí)將把社會(huì)建設(shè)、文化建設(shè)等真正落到實(shí)處。另一方面，黨的領(lǐng)導(dǎo)將更加注重頂層設(shè)計(jì)。從具體的管理到全局性的領(lǐng)導(dǎo)，就要求黨的領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)在指引方向上，更加注重通過宏觀指導(dǎo)落實(shí)微觀要求。

二是黨的領(lǐng)導(dǎo)要更具有協(xié)同性。從管理到治理的轉(zhuǎn)變并不意味著黨的領(lǐng)導(dǎo)的弱化，相反，治理意味著黨的領(lǐng)導(dǎo)將涉及更多的領(lǐng)域、上升到更高的層次。經(jīng)濟(jì)建設(shè)依然是中心，但是像生態(tài)建設(shè)、民生問題也日益成為中央關(guān)注的重點(diǎn)，這說明隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，黨的領(lǐng)導(dǎo)的著眼點(diǎn)已經(jīng)不能局限于某些領(lǐng)域，而應(yīng)該關(guān)注到所有領(lǐng)域，關(guān)注到各領(lǐng)域之間的協(xié)同作用，這也就是所謂的“系統(tǒng)性”和“協(xié)同性”。

三是要加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)的整體性和協(xié)同性并不意味著對(duì)所有事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)是平均用力，相反，完善黨的領(lǐng)導(dǎo)需要結(jié)合具體的領(lǐng)域有所側(cè)重和強(qiáng)調(diào)，對(duì)以往關(guān)注比較少的領(lǐng)域、對(duì)比較重要的領(lǐng)域，要一以貫之地堅(jiān)持并加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)，要明確黨的領(lǐng)導(dǎo)的主要任務(wù)，著重從政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)三個(gè)方面出發(fā)，通過黨管人才，實(shí)現(xiàn)自己的戰(zhàn)略意圖。

四是加強(qiáng)黨自身建設(shè)。如同在前面提到的，打鐵還需自身硬，面對(duì)新形勢(shì)下的新風(fēng)險(xiǎn)，中國共產(chǎn)黨需要進(jìn)行主動(dòng)調(diào)整。精神懈怠的危險(xiǎn)、能力不足的危險(xiǎn)、脫離群眾的危險(xiǎn)和消極腐敗的危險(xiǎn)［4］，這四種危險(xiǎn)只有加強(qiáng)黨自身的建設(shè)可以應(yīng)對(duì)。所以，要加強(qiáng)黨內(nèi)思想政治工作，加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)、制度建設(shè)和組織建設(shè)，密切聯(lián)系群眾，發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，使中國共產(chǎn)黨成為一個(gè)更加優(yōu)秀的社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者。

三、手段：現(xiàn)代化之術(shù)

至此，有兩點(diǎn)已經(jīng)很清楚了，一是所謂國家治理，首先是黨的領(lǐng)導(dǎo)的一種創(chuàng)新，是黨執(zhí)政思想、執(zhí)政理念和執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變就是黨的領(lǐng)導(dǎo)從以往的事無巨細(xì)式管理模式向高屋建瓴式領(lǐng)導(dǎo)模式的轉(zhuǎn)變，由提供具體政策向提供整體原則的轉(zhuǎn)變。二是中國共產(chǎn)黨從具體事務(wù)中的抽離意味著國家治理的細(xì)分，如政府治理、社會(huì)治理等，這些固然與國家治理有著內(nèi)在的一致性，但是本質(zhì)上它們與國家治理存在的是器用之間的關(guān)系。以政府治理為例，如果說國家治理的一方面是指黨如何領(lǐng)導(dǎo)政府，那么政府治理就是指政府如何依靠黨制定的原則處理各項(xiàng)事務(wù)，這一點(diǎn)是時(shí)常未被注意和區(qū)分的。

所以這里提到的“手段”是一種兼具指導(dǎo)性和實(shí)踐性的混合體，其包含兩個(gè)層面：一是中觀層次上的手段，其有部分“原則”的內(nèi)涵，也有可實(shí)踐性；二是微觀層次上的手段，其主要是指一些具體的手段或技巧。從國家治理的整體角度來說，無疑引起關(guān)注的是前者，它們由完善黨的領(lǐng)導(dǎo)的幾個(gè)方面引申而出，后者只有在具體到某種治理，比如社會(huì)治理的時(shí)候，才能進(jìn)行討論。同時(shí)筆者認(rèn)為，“國家治理”并非是孤立存在的，它與“國家治理現(xiàn)代化”是一個(gè)整體?！艾F(xiàn)代化”表明國家治理的手段必須是與時(shí)俱進(jìn)的、符合時(shí)代要求的手段，“現(xiàn)代化”即是“手段”的“現(xiàn)代化”。從這個(gè)角度來看，國家治理的“手段”有以下幾種：

（一）制度化

制度化是指將管理國家的一般手段以制度的形式固定下來，并應(yīng)用這些制度進(jìn)行管理。道家說“無為而治”，儒家說“垂拱而治”，潛在的含義就是通過所掌握事物發(fā)展的規(guī)律和原則來對(duì)國家進(jìn)行統(tǒng)治或管理。在新中國建設(shè)的探索實(shí)踐和改革開放幾十年的實(shí)踐中，用制度來管人管事是最直接的經(jīng)驗(yàn)，也是治理的核心所在，“制度建設(shè)是增進(jìn)黨的回應(yīng)性和調(diào)適力、實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略重心”［5］25-32。

國家治理內(nèi)在地要求黨以制度來對(duì)國內(nèi)和國際事務(wù)進(jìn)行管理的形式進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，所以制度化首先要理順各種關(guān)系。“治理”中的“理”的首要含義即為整理，治理首先就是要處理好治理主體、客體及之間的關(guān)系，也即黨與國家、黨與政府、黨與其他黨派、黨與社會(huì)的關(guān)系。在此基礎(chǔ)上，建立一個(gè)運(yùn)行流暢的制度體系，保證各方在處理事務(wù)過程中的權(quán)力和限度，將各方的力量整合起來，形成最大的合力。

制度化的一種重要形式就是法治。“國家治理的法治化是構(gòu)建現(xiàn)代國家治理體系的基本邏輯”［6］11-17，法律是國家管理重要的依據(jù)，但是長(zhǎng)期以來法律并沒有很好地得到實(shí)施，諸如施政者的主觀隨意性、法律體系的不夠健全、法律意識(shí)的淡薄等都對(duì)法治國家建設(shè)造成了困難。中國共產(chǎn)黨在過去幾十年的執(zhí)政實(shí)踐中，對(duì)依法治國、依法執(zhí)政、依法行政的認(rèn)識(shí)日益深入，特別是在改革開放進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水期，如何在有效規(guī)避常見的誤區(qū)和雷區(qū)的同時(shí)全面深化改革，成為中國共產(chǎn)黨面臨的新任務(wù)?！爸卫怼钡奶岢霰砻魑覈鴮[脫傳統(tǒng)的單純依靠管理者能力的管理形式，轉(zhuǎn)而依靠法律對(duì)國家進(jìn)行管理。法律法規(guī)一方面可以行之有效地對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理，讓人民群眾對(duì)社會(huì)秩序的應(yīng)有狀態(tài)能預(yù)期且也有合理預(yù)期；另一方面也能對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家提供客觀依據(jù)，使黨幾十年的執(zhí)政實(shí)踐在發(fā)揮應(yīng)有作用的同時(shí)又克服執(zhí)政者可能存在的誤區(qū)。故而，選擇法治中國是現(xiàn)代化的必然要求，也是堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義道路的必然選擇。

制度化是國家治理的最重要的方面，也是國家治理的應(yīng)有之義。規(guī)范化、程序化的制度體系讓決策更加透明、公開，也更加合理、有效，依照制度對(duì)公共性事務(wù)進(jìn)行管理讓制度的力量發(fā)揮到最大，也使非理性的人治傳統(tǒng)得到有效的規(guī)制。

（二）信息化

信息化是當(dāng)今世界的潮流，現(xiàn)在及未來的時(shí)代是信息的時(shí)代，國家治理理應(yīng)“既蘊(yùn)含傳統(tǒng)行政手段也需要適應(yīng)新興信息技術(shù)的發(fā)展”［7］43-49。信息技術(shù)對(duì)政治領(lǐng)域也有深刻的影響，電子政府、電子民主等概念和實(shí)踐對(duì)一國的政治過程也有所重塑。特別是現(xiàn)代技術(shù)手段引發(fā)的信息公開相關(guān)的大討論、網(wǎng)絡(luò)媒體和自媒體的出現(xiàn)，使當(dāng)下的政治生態(tài)有了重大的變化。各國已經(jīng)開始直面信息時(shí)代的政治問題，并試圖以信息化來進(jìn)行應(yīng)對(duì)。就我國而言，信息化盡管提上日程已經(jīng)很久，也取得很大進(jìn)展，但是信息時(shí)代的優(yōu)勢(shì)仍未被我們所充分利用，對(duì)信息化的理解很多仍舊停留在書面數(shù)據(jù)（紙質(zhì)數(shù)據(jù)）的電子化層面上，但是在一些能夠真正體現(xiàn)信息時(shí)代特性方面的卻少有建樹。不過幸好，“人類歷史中的許多災(zāi)難都源于這樣一個(gè)事實(shí)，即社會(huì)的變化總是遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于技術(shù)的變化”［8］1，信息化在先進(jìn)國家的作用固然體現(xiàn)得更為明顯，但是遠(yuǎn)未到革命性的地步，中國仍然有時(shí)間迎頭趕上。

推進(jìn)電子公共事務(wù)建設(shè)和信息公開。各級(jí)黨委、政府、國有企事業(yè)單位等公共部門應(yīng)掌握使用現(xiàn)代信息手段處理公共事務(wù)的能力，推進(jìn)在線服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)辦公；搭建穩(wěn)定、可靠、統(tǒng)一的信息平臺(tái)，促進(jìn)中央和地方、各部門之間的信息溝通和共享。信息公開是權(quán)力監(jiān)督的有效手段，也是人民知情權(quán)的體現(xiàn)和必然要求。傳統(tǒng)政治有意將政治過程神秘化，對(duì)政治決策、政治信息等常常采取秘而不宣的態(tài)度，這和公開透明的現(xiàn)代政治理念是相悖的。當(dāng)前信息公開的主要問題有兩個(gè)方面，一是資源和人力所限，信息無法做到公開，二是相關(guān)部門不愿意公開。在信息化建設(shè)的過程中，針對(duì)以上兩個(gè)問題應(yīng)有針對(duì)性地進(jìn)行突破，比如建立統(tǒng)一的信息公開平臺(tái)和信息公開機(jī)制，明確信息公開的范圍，進(jìn)行強(qiáng)制性公開等。

以信息化促進(jìn)決策科學(xué)化。信息的作用除了通過信息公開達(dá)成權(quán)力監(jiān)督，還有通過決策支持系統(tǒng)（DSS）達(dá)成決策科學(xué)化?！耙蕴煜轮恳?，則無不見也；以天下之耳聽，則無不聞也；以天下之心慮，則無不知也”（管子·九守第五十五·主明），決策支持系統(tǒng)通過提供決策所需的相關(guān)信息——也包括歷史上相似決策的信息，提供決策方案及評(píng)價(jià)等，為決策者提供一個(gè)較為客觀的參考，使現(xiàn)存信息的效用得到發(fā)揮，是對(duì)信息的真正意義上的利用。通過這種途徑，信息化將使決策科學(xué)化，擺脫以往拍腦袋決策的傳統(tǒng)，使所有決策在有法可依的同時(shí)也有“信息”可依。

（三）民主化

這里的民主化指的是工作方法和工作方式層面的民主作風(fēng)，它是官僚作風(fēng)的對(duì)立面。

民主化就要堅(jiān)持走群眾路線。民主的工作方法就是尊重并堅(jiān)持人民群眾主體地位，人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，也是國家的主人。相信人民群眾的創(chuàng)造力和自主性，在決策之前充分從群眾中獲取信息，在決策中認(rèn)真聽取群眾的意見，在決策實(shí)施過程中持續(xù)接受群眾的監(jiān)督，在決策生效后主動(dòng)調(diào)查群眾感受到的實(shí)際效果。保障人民群眾的知情權(quán)，重要的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展事項(xiàng)要及時(shí)公開使人民群眾知悉，重要的制度規(guī)章要及時(shí)向人民群眾宣傳。民主的工作作風(fēng)是保證決策正確的重要條件，也是提升決策合法性的重要途徑，更是發(fā)揮群眾創(chuàng)造力的重要方式，它著眼于消除脫離群眾的不良作風(fēng)，比如官僚主義、形式主義。

民主化就要堅(jiān)持人民民主。堅(jiān)持人民民主就是確保人民群眾對(duì)公共事務(wù)的平等參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在處理公共事務(wù)，不管是政治事務(wù)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)還是社會(huì)事務(wù)等的過程中，要通過民主的方式作出決策，“是民主的即說服的方法，而不是強(qiáng)迫的方法”［9］1476，要逐步使人民群眾真正能夠參與到?jīng)Q策過程中來。人民監(jiān)督是社會(huì)主義民主的重要特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，平等的參與本身也就是一種監(jiān)督。加強(qiáng)人民群眾對(duì)黨、政府、國有企事業(yè)單位等各類公共性質(zhì)部門的監(jiān)督，是公共權(quán)力正常運(yùn)行、合法運(yùn)行的重要保證。

（四）均衡化

均衡化是指各方面的平衡發(fā)展。均衡是一種平衡狀態(tài)，在這種平衡狀態(tài)下，體系保持著穩(wěn)定狀態(tài)。如果說國家治理的各個(gè)方面一起構(gòu)成了一個(gè)多邊形，那么任何一條邊上施加的力度過大就會(huì)導(dǎo)致整個(gè)多邊形的崩解。因此，均衡化意味著協(xié)調(diào)發(fā)展，“國家治理現(xiàn)代化就是政黨、國家、市場(chǎng)、社會(huì)不同要素功能的科學(xué)定位以及相互關(guān)系的均衡狀態(tài)”［10］5-12。

均衡化首先意味著國家治理的各個(gè)方面的均衡。黨對(duì)政府的領(lǐng)導(dǎo)、對(duì)民主黨派的領(lǐng)導(dǎo)、對(duì)各項(xiàng)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)、對(duì)國有企事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)、對(duì)社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)等在不同的時(shí)期各自有所側(cè)重。但是當(dāng)某個(gè)方面在黨的領(lǐng)導(dǎo)下已經(jīng)發(fā)展成長(zhǎng)起來，明顯地和其他方面已經(jīng)不匹配，那么適時(shí)的轉(zhuǎn)移發(fā)展重點(diǎn)也就是必須的。比如之前在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上用力較多，那么在經(jīng)濟(jì)已經(jīng)發(fā)展到一定階段之后，就應(yīng)該注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題。均衡化也意味著治理各個(gè)方面內(nèi)部的均衡，比如在讓一部分先富起來之后，就應(yīng)該考慮共同富裕的問題。

均衡化還意味著治理主體之間的均衡。如前所述，治理要首先厘清各個(gè)主體之間的關(guān)系，這種關(guān)系也就是一種均衡。比如，黨對(duì)政府的領(lǐng)導(dǎo)如果超出了其限度，那么越位現(xiàn)象就出現(xiàn)了，如果領(lǐng)導(dǎo)不足，那么缺位現(xiàn)象就出現(xiàn)了。只有黨和政府的關(guān)系處于一種均衡的狀態(tài)，才能夠既保證黨的有效領(lǐng)導(dǎo)，又保證政府有效的管理。

均衡化不是平均化。均衡是一種平衡的狀態(tài)，并不代表各個(gè)組成部分是等量的，平均只有一種情形，但是均衡有很多種情形，此消彼長(zhǎng)是允許的，只要是在一定的范圍內(nèi)。均衡化也不是僵化、不發(fā)展。均衡代表的是一種較優(yōu)的狀態(tài)，在這種狀態(tài)下，體系向前發(fā)展的阻力是較小的，整個(gè)體系是處于一種穩(wěn)定的、但同時(shí)又隨時(shí)在調(diào)整的狀態(tài)，其調(diào)整是根據(jù)體系發(fā)展的具體環(huán)境和具體階段決定的。

四、結(jié)語

中國共產(chǎn)黨提出的國家治理是一個(gè)宏大的命題，其指涉的客體是執(zhí)政，國家治理能力首要的便是領(lǐng)導(dǎo)能力。理解這一點(diǎn)就能從整體上把握國家治理的背景、原則和手段，進(jìn)而對(duì)國家治理能力和治理體系有更準(zhǔn)確和全面的理解。筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段有些研究依然延續(xù)的是傳統(tǒng)的管理思維，沒有從整體執(zhí)政的高度來對(duì)國家治理進(jìn)行界定和分析。國家治理這個(gè)新概念的提出代表的是管理到治理的轉(zhuǎn)變，其實(shí)質(zhì)是黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變最直觀的形式是制度化——用制度來管人管事，但是其深層次的內(nèi)涵就涉及到黨從具體事務(wù)管理中的退出，轉(zhuǎn)而從全局的高度通過整體性的“頂層設(shè)計(jì)”實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)。所以，從這個(gè)意義上來說，國家治理內(nèi)含了制度化。那么治理的技術(shù)，自然也就是指治理的現(xiàn)代化，本文嘗試分析了哪些“手段”可以稱得上是現(xiàn)代化的“手段”。當(dāng)然，國家治理的提出、黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的轉(zhuǎn)變，自然也會(huì)帶來其他參與治理主體的從管理向治理的轉(zhuǎn)變，比如從社會(huì)管理到社會(huì)治理，這些轉(zhuǎn)變就是為現(xiàn)在較多學(xué)者所研究的。

［1］梁?jiǎn)⒊?先秦政治思想史［M］.上海：上海古籍出版社，2013.

［2］習(xí)近平.切實(shí)把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會(huì)精神上來［EB/OL］.（2013-12-31）［2015-07-24］http：//news.xinhuanet.com/ politics/2013-12/31/c_118787463.htm.

［3］毛澤東.毛澤東文集：第7卷［M］.北京：人民出版社，1999.

［4］習(xí)近平.在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)工作會(huì)議上的講話［EB/OL］.（2013-6-18）［2015-07-24］http：//old.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_176/201307/154752.html.

［5］唐皇鳳.中國國家治理現(xiàn)代化的實(shí)踐探索與基本特征［J］.湖北社會(huì)科學(xué)，2015，（2）.

［6］于江，魏崇輝.國家治理的他國鏡鑒與引申［J］.重慶社會(huì)科學(xué)，2015，（6）.

［7］張琳，楊毅.大數(shù)據(jù)視野下國家網(wǎng)絡(luò)治理路徑優(yōu)化研究［J］.湖北社會(huì)科學(xué)，2015，（5）.

［8］［美］斯塔夫里阿諾斯.全球通史——1500年以后的世界［M］.吳象嬰，梁赤民，譯.上海：上海社會(huì)科學(xué)院出版社，1999.

［9］毛澤東.毛澤東選集：第4卷［M］.北京：人民出版社，1991.

［10］姜裕富.社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷與國家治理體系現(xiàn)代化［J］.重慶社會(huì)科學(xué)，2015，（4）.

（責(zé)任編輯：趙旭國）

Contemporary Re-cognitions of National Governance

LIU Chao-yang

（Department of Political Science and Law，Party School of the Central Committee of C.P.C，Beijing 100091，China）

National governance is the governance of China by the Communist Party of China，which can beget a better understanding form the three aspects of background，principle，and method.The carrying out of China’s national governance is the modern deductive of traditional political thoughts of“state governing”and“make the world peaceful”，namely the inevitable requirement of the realization of the Chinese dream that contains both modernization and global governance；Its principle is to stick to the leadership of the party by improving the leadership of the party，including making the leadership more“holistic”，more“collaborative”，and strengthen the construction of key areas and the leadership of the party itself.Its implementation relies mainly on the modern means such as systematization，informatization，democratization and equalization.

national governance；formation background；principle and goal；implementation method

D63

A

1671-0304（2016）05-0048-07

2016-03-01

時(shí)間］2016-10-19 1：15

劉朝陽，男，江西贛州人，中共中央黨校政法教研部博士生，主要從事協(xié)商民主研究。