多學科視域下的高校內(nèi)部權(quán)力運行制約與監(jiān)督

齊 明 明

（成都理工大學　馬克思主義學院，四川　成都　610051）

多學科視域下的高校內(nèi)部權(quán)力運行制約與監(jiān)督

齊 明 明

（成都理工大學馬克思主義學院，四川成都610051）

高校內(nèi)部權(quán)力運行的制約與監(jiān)督是對權(quán)力正常運行的支持與保障，對權(quán)力偏離軌道的防范與糾正。從多學科的研究視角出發(fā)，可以更為深刻地認識高校權(quán)力屬性和權(quán)力內(nèi)在制約原理，為高校內(nèi)部權(quán)力運行制約與監(jiān)督模式的構(gòu)建提供理論支持。倫理學對人類本性的研究，經(jīng)濟學、政治學、法學對權(quán)力特質(zhì)的研究，為高校內(nèi)部權(quán)力運行制約與監(jiān)督的必要性和可行性提供了邏輯論證基礎(chǔ)。政治學、法學、社會學、公共管理學從本學科研究視域出發(fā)，所提出的權(quán)力運行制約與監(jiān)督的一般制約模式，為高校內(nèi)部權(quán)力運行制約與監(jiān)督機制的構(gòu)建提供了實踐借鑒意義。

高校內(nèi)部權(quán)力運行；多學科視域；制約模式

高校內(nèi)部權(quán)力制約與監(jiān)督既具有權(quán)力制約與監(jiān)督的普遍性，又受高校組織屬性的限制具有自身的特殊性。一方面，高校內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)具有權(quán)力的共同屬性，如工具性、強制性、排他性、擴張性、侵犯性、腐蝕性等，當權(quán)力的負面特性與高校權(quán)力主體作為人的不完善性相結(jié)合時，高校權(quán)力腐敗現(xiàn)象頻繁發(fā)生；另一方面，高校以黨委權(quán)力、行政權(quán)力、學術(shù)權(quán)力為核心的多元權(quán)力結(jié)構(gòu)，使得高校內(nèi)部權(quán)力運行面臨著更為復(fù)雜的挑戰(zhàn)。

一、高校內(nèi)部權(quán)力運行制約與監(jiān)督的必要性

權(quán)力是一把雙刃劍，權(quán)力一方面具有積極的正效應(yīng)，同時又具有消極的負效應(yīng)。從消極方面來看，“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對腐敗”［1］342。公共權(quán)力具有普遍的被非公共運用的傾向，即使是在探求真理、傳授知識的高校也無法回避權(quán)力腐敗問題，這是由權(quán)力潛在的負面特性和人性的不完善所決定的。政治學、社會學、經(jīng)濟學對權(quán)力特性的研究和倫理學對人類本性的研究構(gòu)成了為權(quán)力制約與監(jiān)督必要性及可行性的理論基礎(chǔ)。正是人與權(quán)力二者之間的互動催生了各種腐敗問題，而對權(quán)力制約與監(jiān)督的必要性也要以對二者的深刻認識為根本出發(fā)點。

（一）權(quán)力的工具性與私人主體屬性相結(jié)合滋生權(quán)力腐敗

權(quán)力具有工具性，它可以調(diào)動社會資源為一定的目的服務(wù)，權(quán)力的背后代表的或公開或隱蔽的利益。社會資源的分配一方面涉及組織需求和組織利益，另一方面又與權(quán)力行使者的個人利益相聯(lián)系。當組織利益和個人利益訴求不一致時，很可能引發(fā)利益沖突。由于組織自身不能運用組織的權(quán)力，組織權(quán)力的運行和使用需要一定的私人載體，權(quán)力的私人主體屬性需要有具體的個人來承擔，因此權(quán)力運行過程必然受到掌權(quán)者個人意志的影響和作用。當掌權(quán)者將個人的意志和愿望摻雜到權(quán)力運行過程中，并為追求個人私利而背離組織的利益甚至危害組織利益的時候，權(quán)力就變成了其進行資本交換和謀取私利的工具?！肮矙?quán)力的非公共運用”致使權(quán)力腐敗的發(fā)生。權(quán)力的工具性是權(quán)力腐敗的前提，權(quán)力行使的私人主體屬性為權(quán)力腐敗留下了可操作的空間。

（二）權(quán)力的有償轉(zhuǎn)讓致使“權(quán)力尋租”現(xiàn)象發(fā)生

權(quán)力的工具性致使權(quán)力具有潛在的可交易性，這種可交易性主要表現(xiàn)為權(quán)力的“有償轉(zhuǎn)讓”，也就是經(jīng)濟學中的“權(quán)力尋租行為”。當政府因不當干預(yù)和管制經(jīng)濟時，就有可能導(dǎo)致公共權(quán)力進入市場流通領(lǐng)域，一旦權(quán)力進入市場，極易破壞公平競爭、自主發(fā)展的市場經(jīng)濟，帶來經(jīng)濟發(fā)展的“差價”。布坎南把各種生產(chǎn)要素的供求差價及優(yōu)惠條件，稱為“租金”。租金的存在，為尋租活動創(chuàng)造了機會。租金越高，尋租刺激越大，引起的權(quán)力腐敗現(xiàn)象越嚴重。尋租活動的本質(zhì)是尋租權(quán)力或權(quán)力尋租活動，也就是說“尋租者以錢尋租，腐敗者以權(quán)分利”。具體表現(xiàn)為社會活動參與者為尋求租金，通過各種或明或暗的“尋租活動”行賄掌權(quán)者，掌權(quán)者借助手中的公共權(quán)力進行權(quán)與權(quán)、權(quán)與物、權(quán)與色的交易。

政府對經(jīng)濟生活的過度干預(yù)和官員的自裁量權(quán)太大是造成尋租活動普遍化的重要原因。在高校領(lǐng)域主要表現(xiàn)為政治權(quán)力和行政權(quán)力掌控著高校各項事務(wù)的發(fā)展，如對院系資源配置、科研項目申報和審批、職稱評審等學術(shù)事務(wù)的干預(yù)過大、力量過強，使得高校各項事務(wù)特別是學術(shù)事務(wù)發(fā)展中尋租的空間很大，導(dǎo)致高校尋租現(xiàn)象的出現(xiàn)和活躍。那些掌握高校權(quán)力的黨政機關(guān)、行政機關(guān)管理人員，利用手中的權(quán)力直接進行以權(quán)謀私的活動，實現(xiàn)“創(chuàng)租”和“抽租”，以謀取更多更大的社會資本、金錢物質(zhì)利益?？v觀近來年頻發(fā)的高校貪腐案件，絕大多數(shù)犯罪行為都與犯罪主體所承擔的管理職務(wù)密切相關(guān)，特別是“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科研經(jīng)費管理、招生錄取等環(huán)節(jié)更是貪腐高發(fā)區(qū)，成為三大‘腐敗病灶’”［2］。此外，在高校學術(shù)生態(tài)已遭破壞的情況下，普通教職員工為追求自身利益，不惜通過非法手段如賄賂、拉關(guān)系、走后門等進行“權(quán)學交易”。高校的權(quán)力尋租活動使高校發(fā)展陷入惡性循環(huán)階段，嚴重影響了高校各項事務(wù)的發(fā)展。

（三）權(quán)力的擴張性導(dǎo)致權(quán)利主體的權(quán)力膨脹

權(quán)力一方面具有規(guī)范性和指導(dǎo)性，社會運行需要權(quán)力發(fā)揮維持秩序和緩和沖突的功能，但另一方面權(quán)力還具有強制性和擴張性等特質(zhì)。強制性是權(quán)力的天然屬性，“命令—服從”是權(quán)力的一般運行軌跡。在權(quán)力關(guān)系中，權(quán)利主體（掌權(quán)者）和權(quán)力客體（受權(quán)者）的關(guān)系是單向度的，雙方的地位是不平等的，權(quán)利主體占據(jù)支配性的地位，權(quán)力客體處于受支配的被動地位。權(quán)力關(guān)系中權(quán)力主體與權(quán)力客體地位的不平等性，決定了權(quán)力具有自我擴張的本能，由此權(quán)力的擴張性是伴隨著權(quán)力的強制性而出現(xiàn)的。權(quán)力的擴張性導(dǎo)致權(quán)力的異化，在空間結(jié)構(gòu)上表現(xiàn)為破壞權(quán)力正常運行的邊界和范圍；在時間結(jié)構(gòu)上表現(xiàn)為排除異己以擴張自己的權(quán)力，權(quán)力的排他性極易導(dǎo)致專制和獨斷的產(chǎn)生。權(quán)力的強制性和擴張性一旦與掌權(quán)者的私人欲望相結(jié)合，便會致使權(quán)力在沒有任何約束的情況下具有無限擴張的傾向，導(dǎo)致越權(quán)、強權(quán)與特權(quán)的出現(xiàn)。學術(shù)權(quán)力弱化，黨政權(quán)力過分集中是我國高校權(quán)力配置中存在的嚴重弊病，黨政集權(quán)勢必形成絕對的權(quán)力，從而造成權(quán)力難以監(jiān)督、無法制約的局面，這也是我國高校權(quán)力腐敗多發(fā)于黨政系統(tǒng)的深刻原因。阿克頓也指出：“現(xiàn)代世界的法則，即權(quán)力趨于無限擴張，并超越任何國際國內(nèi)的約束現(xiàn)象，直到遇上更神圣的原則，更強大的力量的阻撓，才會停止下來?！保?］231權(quán)力的強制性和擴張性，從根本上需要為權(quán)力行使設(shè)置邊界，防止權(quán)力的濫用和異化。

（四）人性的弱點與權(quán)力的腐蝕性需要他律的限制

權(quán)力具有極強的誘惑性和腐蝕性，為保證組織權(quán)力的公共性和權(quán)力運行過程中不越軌、不異化，防止權(quán)力腐敗和權(quán)力尋租活動的發(fā)生，客觀上要求權(quán)力主體自身擁有高尚的道德和強大的自律。但權(quán)力的腐蝕性對任何人都是均等的，單純依靠道德難以起到有效的約束作用。從倫理學中人性惡的假定來說，人生來就是個人主義和利己主義者，人具有貪婪的本性，爭權(quán)奪利是人的自然傾向。人性的不完善，使得人一旦掌握權(quán)力，而對這種權(quán)力又不加以制約時，人往往就會表現(xiàn)出對這一權(quán)力濫用的天然傾向?！耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不移的一條經(jīng)驗?！保?］154經(jīng)濟學中“經(jīng)濟人”的假定認為，在資源稀缺的條件下，每個個體都會優(yōu)先追求自身利益的滿足。這一假定適用于經(jīng)濟領(lǐng)域、社會領(lǐng)域和政治領(lǐng)域。為抑制權(quán)力濫用的天然傾向，就必須要對權(quán)力的運行進行限制和約束。此外，對權(quán)力運行的制約與監(jiān)督，不但意味著對權(quán)力濫用者的懲處，同時也意味著對權(quán)力的正常運行設(shè)定邊界線，以防好人犯錯。通過來自外部的他律機制，對人性進行適時的警戒、引導(dǎo)、糾錯和矯正，以規(guī)范權(quán)力的正常運行。

二、高校內(nèi)部權(quán)力運行制約與監(jiān)督的可行性

雖然人性具有不完善性和權(quán)力具有消極屬性，但這并不是說權(quán)力無法遏制。從權(quán)力自身來說，權(quán)力在具有工具性、強制性、擴張性、誘惑性和腐蝕性的同時，自身也含有讓渡性、可控性和有限性。權(quán)力運行過程中可以通過法律制度約束、程序控制和權(quán)力制衡等多種方式對其進行制約和約束。

（一）權(quán)力的讓渡性使權(quán)力制約與監(jiān)督成為可能

人民主權(quán)思想認為國家權(quán)力來源于人們，社會契約理論認為任何權(quán)力都是人民權(quán)利讓渡而來。人民是國家的權(quán)力主體和國家權(quán)力的最終擁有者。我國憲法也明確規(guī)定“中華人民共和國一切權(quán)力屬于人民”。但讓所有人親自參加公共事務(wù)是不可能的，人們不便直接行使民主權(quán)利，而自愿讓渡部分權(quán)利而形成公共權(quán)力，并通過間接方式實現(xiàn)民主權(quán)利。權(quán)力的讓渡和間接行使，實現(xiàn)了權(quán)力所有者與權(quán)力行使者的分離，并在權(quán)力所有者與權(quán)力使用者之間產(chǎn)生了“委托責任關(guān)系”。

代議制在我國主要表現(xiàn)為人民代表大會制，在高校組織中主要表現(xiàn)為各種委員會和代表大會，如黨委會、校務(wù)委員會、校長辦公會、教職工代表大會、學術(shù)委員會、各院系的教授委員會、院務(wù)委員會等。高校內(nèi)外部利益相關(guān)者作為高校內(nèi)部權(quán)力的主人，把自己的各項權(quán)力委托給高校各組織機構(gòu)以及各級委員會和代表大會來行使，各組織機構(gòu)、委員會和代表大會作為權(quán)力的受托者有責任和義務(wù)向高校各利益相關(guān)者負責。權(quán)力讓渡中權(quán)力的主體并沒有發(fā)生變更，權(quán)力主體并不會因權(quán)力的委托和讓渡而導(dǎo)致權(quán)力的喪失。高校各利益相關(guān)者依然是權(quán)力最終的主人，他們掌握著權(quán)力的所有權(quán)和監(jiān)督權(quán)，這也是他們能夠行使權(quán)力制約與監(jiān)督的權(quán)力基礎(chǔ)。

（二）權(quán)力運行的有限性是權(quán)力制約與監(jiān)督的基礎(chǔ)

權(quán)力運行的有限性表現(xiàn)為“任何權(quán)力關(guān)系中都包含著某種最低限度的自愿服從”［4］362。權(quán)力必須在權(quán)力主體和權(quán)力客體共同肯定的范圍內(nèi)進行，沒有服從就無所謂權(quán)力。一旦權(quán)力行使權(quán)限超過了權(quán)利客體的承受程度，就會導(dǎo)致權(quán)力客體對權(quán)力主體的抗拒、不服從，甚至引發(fā)沖突，在沖突狀態(tài)中權(quán)力就無法運行。掌權(quán)者為維護自身權(quán)力，必須顧及受權(quán)者的承受范圍，這在一定程度上遏制了權(quán)力的無限擴張。權(quán)力運行的有限性還表現(xiàn)為權(quán)力運行的邊界范圍是可控的。不同的權(quán)力主體分享不同的權(quán)力，通過有效的分權(quán)制衡，使得權(quán)力制約成為可能。在高校領(lǐng)域主要表現(xiàn)為黨委權(quán)力、行政權(quán)力、學術(shù)權(quán)力為核心的多元權(quán)力結(jié)構(gòu)，他們分屬于不同的權(quán)力主體，在應(yīng)然狀態(tài)下這些不同權(quán)力的行使界限是明晰的。權(quán)力行使空間范圍的有限性和可控性，使得對不同權(quán)力行使內(nèi)容和范圍的劃分成為可能。

（三）權(quán)力運行的可控性保證了權(quán)力制約和監(jiān)督的有效性

權(quán)力運行的可控性表現(xiàn)為權(quán)力運行要以一定的合法性為基礎(chǔ)。這種合法性包括實體合法性和程序合法性。首先，實體合法要求權(quán)力行使主體合法、行為主體的職權(quán)合法、權(quán)利主體的權(quán)力行為和行為依據(jù)合法。在法定職權(quán)范圍內(nèi)，嚴格依照法定方式和程序行使權(quán)力，保證權(quán)力行使的正當性和正義性。高校的權(quán)力行使不僅應(yīng)遵循國家憲法、法律的要求，還要遵循高校內(nèi)部制定的章程、規(guī)章制度、管理辦法等制度條款。其次，程序合法中的程序是有效防控、減少權(quán)力行使過程中的權(quán)力異化和權(quán)力腐敗現(xiàn)象的重要保障。程序的重要性表現(xiàn)為：明確規(guī)定權(quán)力主體的權(quán)力界限和權(quán)力運作的條件、范圍及運作方式，設(shè)定權(quán)力運行過程中各個環(huán)節(jié)的操作性規(guī)則，增強權(quán)力運行的規(guī)范化和透明化，減少權(quán)力運行的隨意性和偶然性。再次，權(quán)責對等也是對權(quán)力的一種約束。組織成員將權(quán)力委托給掌權(quán)者，與此同時也要求掌權(quán)者對權(quán)力運用的行為和后果承擔相應(yīng)的責任。權(quán)力與責任是一體兩面，與權(quán)力相對應(yīng)的是一定的職責，權(quán)責對等本身就是對權(quán)力主體授權(quán)后的一種約束。

三、多學科視域下的權(quán)力制約模式

政治學、法學、社會學等不同的學科領(lǐng)域，基于不同的研究視角，分別提出了“以權(quán)力制約權(quán)力，以法律制約權(quán)力，以民主制約權(quán)力”的制約模式。不同的制約模式間互為補充、相互依存，共同構(gòu)成了完整的權(quán)力制約體系。下面基于不同學科視角分別探究各制約模式的內(nèi)涵特征及制約原理，為高校內(nèi)部權(quán)力制約與監(jiān)督模式的建構(gòu)提供理論支持。

（一）政治學視野下的權(quán)力制約權(quán)力模式

政治學主要關(guān)注權(quán)力間的關(guān)系，深入權(quán)力運行內(nèi)部，對不同權(quán)力體系或同一權(quán)力體系內(nèi)部不同權(quán)力間的制約關(guān)系進行了研究，具體提出“以權(quán)力制約權(quán)力”的制約模式。

1.以權(quán)力制約權(quán)力的理論基礎(chǔ)

以權(quán)力制約權(quán)力是指把公共權(quán)力分解為若干不同的權(quán)力結(jié)構(gòu)，并配置給不同權(quán)力主體，各權(quán)力主體間既相互獨立又彼此牽制，形成一種均衡態(tài)勢，表現(xiàn)為一種剛性力量受到另一種剛性力量的制約。以權(quán)力制約權(quán)力，實質(zhì)上是公共權(quán)力的結(jié)構(gòu)配置問題，它的核心要素在于分權(quán)與制衡，具體表現(xiàn)在“分”與“制”兩個方面。

首先是分權(quán)，“分權(quán)”的理論邏輯就是科學合理地配置公共權(quán)力，將公共權(quán)力分割成不同方面和不同的層次，并授予不同的權(quán)力主體分別行使，以減弱權(quán)力過分集中的破壞力，從而構(gòu)成一個合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)。權(quán)力的有效制約是建立在真正的權(quán)力分立基礎(chǔ)之上的，先有不同類型的權(quán)力結(jié)構(gòu)，才能出現(xiàn)一種權(quán)力對另一種權(quán)力的制約，分權(quán)是權(quán)力相互制約的前提和基礎(chǔ)。分權(quán)雖然達到了弱化權(quán)力的目的，但還未形成相互制約的關(guān)系。為達到權(quán)力間的制約關(guān)系，分權(quán)后各權(quán)力間必須形成對各自的相互牽制。其次是分權(quán)后不同權(quán)力間的制衡關(guān)系，“制”主要表現(xiàn)為不同權(quán)力間的限制和約束關(guān)系。權(quán)力制約權(quán)力包括兩種情形：一種是高級權(quán)力對低級權(quán)力的監(jiān)督，另一種是平行權(quán)力層級之間的相互監(jiān)督與制約。不同權(quán)力結(jié)構(gòu)間只有形成一種制約與被制約或相互制約的關(guān)系才能有效實現(xiàn)權(quán)力的制衡，制衡是權(quán)力相互制約的關(guān)鍵和保障。

2.以權(quán)力制約權(quán)力的實現(xiàn)路徑

權(quán)力分立是權(quán)力制約的前提和基礎(chǔ)，我國高校內(nèi)部的黨委權(quán)力、行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力，及其各權(quán)力主體間的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)本應(yīng)適當分離與相對獨立，為分權(quán)制約創(chuàng)造前提條件，但我國高校內(nèi)部權(quán)力配置中存在的一元化權(quán)力結(jié)構(gòu)問題，嚴重限制了以權(quán)力制約權(quán)力這一模式效用的發(fā)揮。首先是“作為黨內(nèi)監(jiān)督機構(gòu)的紀檢部門，因為在黨委的領(lǐng)導(dǎo)之下，無法對黨委形成有效的監(jiān)督”［5］。其次，在行政管理系統(tǒng)中，校長與其他行政負責人是上下級單線的權(quán)力機構(gòu)，校長及校行政系統(tǒng)作為行政權(quán)力主體，又要對政治權(quán)力主體負責。政治權(quán)力和行政權(quán)力的交織和混合運作，又增加了權(quán)力監(jiān)督與制約的復(fù)雜性。學術(shù)權(quán)力由于力量疲軟，不僅無法實現(xiàn)對政治權(quán)力和行政權(quán)力的有效制約，在強大的行政化管制下，更是受到政治權(quán)力和行政權(quán)力的長期壓制。再次，我國大學內(nèi)部呈現(xiàn)“倒金字塔式”的權(quán)力結(jié)構(gòu)，基層權(quán)力式微，嚴重影響了來自基層教職員工的民主監(jiān)督機制作用的發(fā)揮。我國高校內(nèi)部的黨委權(quán)力、行政權(quán)力和學術(shù)權(quán)力，三種權(quán)力現(xiàn)處于權(quán)力邊界模糊、權(quán)力關(guān)系紊亂、權(quán)力結(jié)構(gòu)不均衡的階段，由于權(quán)力尚未實現(xiàn)真正分立，使得我國高校內(nèi)部尚未形成有效的權(quán)力制約機制。

“盡管我國大學的權(quán)力結(jié)構(gòu)是一元化的，但客觀上存在多元的權(quán)力和權(quán)力主體”。［6］其中政黨組織機構(gòu)和黨務(wù)工作人員、行政組織系統(tǒng)和行政工作人員、大學教師集體和個人分別享有黨委權(quán)力、行政權(quán)力和學術(shù)權(quán)力。我國高校以權(quán)力制約權(quán)力模式建構(gòu)的核心，在于打破行政化管理體制下一元化權(quán)力控制問題。首先，改革大學內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)，調(diào)整大學權(quán)力關(guān)系，構(gòu)建多元權(quán)力主體共享大學治理權(quán)力的管理模式，實現(xiàn)黨委權(quán)力、行政權(quán)力、學術(shù)權(quán)力的適當分離；明確各權(quán)力主體的權(quán)力邊界、職責權(quán)限、責任義務(wù)、行使程序，避免權(quán)力運作的混雜不清。第二，在縱向權(quán)力配置上，構(gòu)建校、院、系三級管理體制，在不同權(quán)力層次間適當分權(quán)，實現(xiàn)治理權(quán)力重心的下移，改變權(quán)力過于集中頂層的局面，對校、院、系不同層級的職責權(quán)限明確定位，合理配置校、院、系三級治理權(quán)力。其次，在分權(quán)后的制衡上，針對高校的學術(shù)組織特性和學術(shù)運行要求，要特別注重培育高校學術(shù)權(quán)力，樹立學術(shù)權(quán)力主體的權(quán)威地位，讓那些本應(yīng)由學術(shù)權(quán)力主體決策和評議的學術(shù)事務(wù)歸還學術(shù)權(quán)力主體，學術(shù)權(quán)力主體全面享有決策、評定、審議等職權(quán)。通過分權(quán)制衡實現(xiàn)權(quán)力分解、職能分置、機構(gòu)分設(shè)、人員分離，達到各權(quán)力主體各司其職、各負其責同時又相互牽制的效果，避免權(quán)力的僭越和濫用。

（二）法學視野下的法律制約權(quán)力模式

在法治社會，法治是權(quán)力控制的最根本方式和手段。法學主要從法律與權(quán)力的關(guān)系視角，提出以法律化的規(guī)則和程序制約權(quán)力，即“以法律制約權(quán)力”的制約模式。

1.以法律制約權(quán)力的理論基礎(chǔ)

以法律制約權(quán)力具體指權(quán)力的設(shè)置、授予、運行、監(jiān)督等都由憲法和法律來規(guī)范和調(diào)整，以實現(xiàn)權(quán)力的法律化和制度化。以法律制約權(quán)力包括兩層含義，一是在靜態(tài)的權(quán)力設(shè)置和授予上，法律要明確規(guī)定權(quán)力行使的主體，并對權(quán)力行使主體的權(quán)力進行明確授予；二是在動態(tài)的權(quán)力運行中，法律要明確權(quán)力運行的方式、方法和程序。通過法律的手段，防止權(quán)力運行過程中的越軌和異化。用法律對權(quán)力進行全方面的制約，以實現(xiàn)“在事前的權(quán)力授予上，做到授予有據(jù)；在事中的權(quán)力行使上，做到行使有規(guī)；在事后的權(quán)力監(jiān)督上，做到監(jiān)督有效”［7］27。

法律對權(quán)力的制約作用建立在法律至上的原則之上。在法律和權(quán)力的關(guān)系上，法高于權(quán)，法律支配權(quán)力，法律為約束和限制權(quán)力而產(chǎn)生。法律在本質(zhì)上就是對權(quán)力行使的一種限制，“法律對于權(quán)力來講是一種穩(wěn)定器，而對于失控的權(quán)力來講則是一種抑制器”［8］317。法律至上意味著一切權(quán)力都要經(jīng)由法定方式授予，一切權(quán)力都要在法律規(guī)定或允許的范圍內(nèi)作為，一切權(quán)力行為主體都要對其權(quán)力行使后果負責。以法律制約權(quán)力確立了權(quán)力運行的制度安排、理性規(guī)則、程序標準和公正秩序。法律所具有的理性、穩(wěn)定性和強制性，為權(quán)力運行提供了合法性基礎(chǔ)和有效的秩序保障，法律所具有的懲罰機制和震懾力量，有效保障了權(quán)力的正常運行。

2.以法律制約權(quán)力的實現(xiàn)路徑

為發(fā)揮法律的控制作用，保證權(quán)力始終沿著法定軌道正常運行，客觀上要求制定權(quán)力運行規(guī)則。首先，明確權(quán)力行為主體行使權(quán)力的法律依據(jù)。通過法律的形式對權(quán)力運行的標準、程序、職權(quán)等問題加以明確規(guī)定，一切權(quán)力都必須符合法律的授權(quán)，越權(quán)無效。其次，明晰權(quán)力運行的邊界。嚴格按照法定的權(quán)力邊界和職權(quán)范圍運作權(quán)力，實現(xiàn)權(quán)力運行的法律化和制度化。再次，設(shè)定權(quán)力運行程序。程序是法律的生命形式，程序不僅是實現(xiàn)實體法的基本保障，也是控制權(quán)力運行的有效手段。

高校人治的色彩、法律制度的不完善、各項規(guī)章制度的執(zhí)行效力低等原因致使法律制約權(quán)力在高校實踐層面效果不佳。為規(guī)范高校權(quán)力運行，客觀上要求制定權(quán)力運行規(guī)則并遵照執(zhí)行。首先，明確高校內(nèi)部各項權(quán)力行使的法律依據(jù)。國家層面要加大立法并根據(jù)高校實際修訂完善各項法律法規(guī)；高校內(nèi)部要科學編制大學章程、各委員會章程、各項議事規(guī)則、各項工作制度和各項規(guī)定并切實發(fā)揮其制度約束效力。其次，明晰高校各項權(quán)力運行的邊界。通過法律的形式對高校內(nèi)部權(quán)力運行的標準、程序、職權(quán)等問題加以明確規(guī)定。再次，設(shè)定高校內(nèi)部各項權(quán)力運行的程序，增強權(quán)力運行過程的可控性。

（三）社會學視野下的民主制約權(quán)力模式

社會學從公民個人和社會團體的視角出發(fā)，提出“以民主制約權(quán)力”模式。民主制約的實質(zhì)在于以權(quán)利制約權(quán)力。

1.以民主制約權(quán)力的理論基礎(chǔ)

以民主制約權(quán)力模式認為民主具有限制和約束權(quán)力的功能，這種功能的發(fā)揮主要表現(xiàn)為公民享有的一些權(quán)利能夠制約那些被委托出去的權(quán)力。這一模式具有消極制約和積極制約兩重含義。消極制約指的是權(quán)力抑制型，公民所享有的法定權(quán)利起到屏障與保護的作用，為保障個人的自由權(quán)力，公共權(quán)力的行使不能逾越法定的界限而侵入公民的權(quán)利領(lǐng)域。當“權(quán)利”的領(lǐng)域成為“權(quán)力”的邊界時，公民權(quán)利對公共權(quán)力的濫用發(fā)揮阻礙與制約作用。積極制約指的是權(quán)力行使型，公民雖不直接掌握權(quán)力，卻擁有法律賦予的權(quán)利，如選舉權(quán)、檢舉權(quán)、言論自由權(quán)、參與權(quán)、結(jié)社權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、行政訴訟權(quán)等，當掌權(quán)者權(quán)力行使不當時，公民可以利用這些法定權(quán)利做出積極的反抗，或?qū)?quán)力行使過程實施監(jiān)督，以規(guī)范掌權(quán)者的權(quán)力行為。

代議制學說、人民主權(quán)論和多元主義民主是以民主制約權(quán)力這一制約范式的重要的理論基礎(chǔ)。根據(jù)人民主權(quán)原則和代議制學說，公共權(quán)力的合法性來自于人民的授權(quán)。代議制下的民主制約主要體現(xiàn)在權(quán)力來源于權(quán)利、受托于權(quán)利，因此權(quán)力必須以權(quán)利為界限、由權(quán)利來制約。個人在公共權(quán)力面前是渺小和獨立的，但個人可以作為組織或利益集團中的一員來參與社會治理。多元主義民主認為，社會中存在多種社會組織和利益集團，這些多元參與者主體共同分享著有限的且相對自主的專有權(quán)，其中沒有任何一個決策主體能夠行使終極壟斷權(quán)，不同主體的權(quán)力是受到限制與約束的，這種多中心的權(quán)力分配和制衡格局，對國家權(quán)力形成強有力的制約。

2.以民主制約權(quán)力的實現(xiàn)路徑

高校治理中公共權(quán)力的合法性從根本上來源于人民授權(quán)，為發(fā)揮基層民主的制約作用，從根本上需要保障并發(fā)揮具有積極制約作用的公民權(quán)利。這些公民權(quán)利主要表現(xiàn)在：（1）教職員工通過行使選舉權(quán)和罷免權(quán)，直接發(fā)揮權(quán)利對權(quán)力的制約作用。教職員工享有選舉權(quán)，他們可以選舉那些他們認為合格的人代表其行使權(quán)力，也可以運用自己的罷免權(quán)力剝奪那些濫用權(quán)力之人的公共權(quán)力。（2）教職員工可以在法定范圍內(nèi)，行使言論自由權(quán)，發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，以對權(quán)力濫用行為構(gòu)成輿論壓力。（3）高校教職員工通過行使知情權(quán)和參與權(quán)，可以增強高校權(quán)力的透明化運作，對權(quán)力運行中的暗箱操作起到一定的抑制作用。（4）高校教職員工可以通過結(jié)成團體以增強權(quán)利制約的效果。他們可以通過借助集體的力量來保障和維護其合法權(quán)益。（5）高校教職員工可以對權(quán)力濫用行為直接行使舉報、檢舉、控告權(quán)等，通過申訴、申請行政復(fù)議和提起行政訴訟等方式獲得自身的救濟權(quán)利。

（四）公共管理學視野下的有限權(quán)力運行模式

公共管理的基本目的是，運用公共權(quán)力，實現(xiàn)社會公共意志，維護社會公共利益。公共管理學從權(quán)力的公共性出發(fā)，具體關(guān)注公共權(quán)力的有限運行問題。

1.公共管理視野下的有限權(quán)力運行問題

公共管理是對公共事務(wù)的管理，公共管理視野中的權(quán)力，是代表了公共機構(gòu)和替代社會公共意志行使的公共力量，公共性和服務(wù)性是公共權(quán)力運行的核心?！肮矙?quán)力的特征是其公共性。它是社會公共領(lǐng)域中由公眾所賦予和認同的，能給公眾提供公共物品和服務(wù)的集體性權(quán)力?！保?］現(xiàn)代社會由于公共事務(wù)涉及內(nèi)容和對象的復(fù)雜性和多樣化，以及管理技術(shù)要求的專業(yè)化和技術(shù)化，每一個社會成員都親自參加公共事務(wù)管理是不可能的，社會成員只能委托部分人代為其履行公共管理的職責。作為公共管理最大提供者的政府正是這樣的代理者，政府通過履行代理人職責，執(zhí)行公共意愿，滿足公民即委托人的利益并為他們服務(wù)。政府與公民間的關(guān)系實質(zhì)上是權(quán)力所有者與權(quán)力使用者之間的“委托—責任關(guān)系”?！坝邢拚?、“服務(wù)型政府”的提出體現(xiàn)了我國公共服務(wù)領(lǐng)域政府角色和職能的全面變革。

2.公共管理視野下的有限權(quán)力運行模式

各利益相關(guān)者的權(quán)力委托是高校內(nèi)部治理中公共權(quán)力的直接來源。高校內(nèi)外部利益相關(guān)者作為權(quán)力的主人，把自己的各項權(quán)力委托給高校各組織機構(gòu)、各級委員會和代表大會來行使，如學校黨委會、校長辦公會、校務(wù)委員會、學術(shù)委員會、教職工代表大會及各院系的教授委員會、院務(wù)委員會等，這些代理組織與高校各利益相關(guān)者之間形成了一種“權(quán)力委托”關(guān)系，代理組織作為權(quán)力的受托者有責任和義務(wù)向高校各利益相關(guān)者負責，并代為行使高校各項公共事務(wù)的管理職責。在具體的管理過程中，首先要樹立“有限行政”和“服務(wù)”的觀念，打破行政權(quán)力一攬獨大的局面。使那些本應(yīng)由學術(shù)權(quán)力主體決策和評議的學術(shù)事務(wù)交由學術(shù)權(quán)力和學術(shù)委員會治理，以改變學術(shù)依附行政的局面，行政組織主要發(fā)揮咨詢、服務(wù)的職能。其次，學院作為教學、科研和行政組織的基本運作單位，學院要承擔一定的學術(shù)管理及行政管理職責，學院作為學術(shù)組織的特性決定了其必須要享有充分的學術(shù)權(quán)力，在學術(shù)事務(wù)的管理和決策中有一定的自主地位。學校要積極構(gòu)建以二級學院為主體的管理模式，如基層學科的建設(shè)、專業(yè)設(shè)置、課程改革、實驗室建設(shè)、科研事務(wù)管理等管理權(quán)限要下放到學院，實現(xiàn)學院的實體化運作。再次，民主監(jiān)督的核心在于教職員工的參與，教職員工要積極參與與自己切身利益相關(guān)的高校事務(wù)管理，積極發(fā)揮各級委員會和代表大會的作用，維護自身合法權(quán)益。

四、多學科研究成果對高校內(nèi)部權(quán)力制約模式構(gòu)建的啟示

多學科視域下的權(quán)力運行制約與監(jiān)督研究，從多個視角闡述了權(quán)力制約與監(jiān)督的必要性、可行性與制約模式。不同的權(quán)力制約模式之間并不是彼此對立和相互隔絕的，并且也沒有嚴格的學科劃分，他們互為依存，相互補益，共同構(gòu)成了多元化的權(quán)力制約模式。多學科視域的研究成果對我國高校內(nèi)部權(quán)力運行制約與監(jiān)督模式的構(gòu)建具有重要的啟示意義。

（一）構(gòu)建多元化的權(quán)力制約模式，形成權(quán)力制約與監(jiān)督的合力

不同學科視域下的制約模式有其不同的理論基礎(chǔ)、價值預(yù)設(shè)和適用條件要求，每一種權(quán)力制約模式都有其具體的適用范圍和作用條件。

首先，從控權(quán)機制來看，以權(quán)力制約權(quán)力是從權(quán)力自身視角來探究如何控權(quán)的機制，它是對權(quán)力運行的“內(nèi)部控制”；以民主制約權(quán)力是從權(quán)力主體（權(quán)力歸屬主體和權(quán)力行使主體）的視角來考察由誰來制約的問題，它是對權(quán)力運行的“外部控制”；以法律制約權(quán)力是從控權(quán)方式和手段的視角，來考察如何制約權(quán)力的問題。它是以民主制約和以權(quán)力制約兩種模式的具體實現(xiàn)路徑，是對權(quán)力的“硬控制”。

其次，從控權(quán)主旨來看，分權(quán)制約的必要前提是民主，因為分權(quán)機制只有在民主的基礎(chǔ)上才能正常運作；民主制約模式的本質(zhì)是，國家權(quán)力和公民個人權(quán)力以及集體權(quán)力之間的平衡問題；法律制約的本質(zhì)是為防止公共權(quán)力濫用，保障公民個人權(quán)利不受權(quán)力的非法侵害。

再次，從各自的適用局限來看，每一種權(quán)力制約模式都有其適用范圍和作用條件。權(quán)力制約模式是發(fā)軔于西方的制約模式，我國社會主義政體的性質(zhì)就決定了不能完全照搬。以權(quán)力制約權(quán)力的剛性特征導(dǎo)致其彈性不足，這種制約機制僅局限于權(quán)力運行內(nèi)部的制約，而忽視了社會組織和公民個人的制約力量；以民主制約權(quán)力的根本前提，在于國家權(quán)力是否能夠保障公民權(quán)力和集體權(quán)利的合理分配與行使，權(quán)利在一定程度上也要受到國家權(quán)力的牽制；以法律制約權(quán)力在于立法主體是否能夠堅持人民主權(quán)的原則，以及在具體執(zhí)行過程中能否發(fā)揮其權(quán)威性和威懾力。只有構(gòu)建多元化的權(quán)力制約模式，才能發(fā)揮不同制約模式的優(yōu)勢，形成權(quán)力制約與監(jiān)督的合力，保障權(quán)力的規(guī)范運行。

（二）立足高校的組織屬性，構(gòu)建“三位一體”的權(quán)力體系

高校內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性和權(quán)利主體的多元性，構(gòu)成了高校內(nèi)部權(quán)力運行制約與監(jiān)督的組織基礎(chǔ)，多元權(quán)力主體的多樣化利益訴求使得高校內(nèi)部權(quán)力制約與監(jiān)督機制的構(gòu)建顯得更為復(fù)雜；高校內(nèi)部黨委權(quán)力、行政權(quán)力、學術(shù)權(quán)力三者力量的不均衡性和各自職責權(quán)限的模糊性增加了權(quán)力制約與監(jiān)督的困難性；高校內(nèi)部存在大量“雙肩挑”的兼職人員，這些人員所代表的權(quán)力主體身份的復(fù)雜性和多重性影響了權(quán)力制約與監(jiān)督模式構(gòu)建的針對性和有效性。高校權(quán)力制約與監(jiān)督模式的構(gòu)建，必須立足權(quán)力制約與監(jiān)督的一般共性，同時針對高校內(nèi)部權(quán)力運行的特殊性，有針對性地分析和設(shè)計。

構(gòu)建多元利益主體共享高校治理權(quán)力的權(quán)力格局。在黨委體系、行政體系、學術(shù)體系三者的基礎(chǔ)上，構(gòu)建以“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長治校、教授治學”三位一體的權(quán)力體系，并通過法律和制度約束的方式明確三種權(quán)力的行使范圍、職責權(quán)限和運行程序，形成三種權(quán)力之間彼此牽制的制衡格局。

首先，從黨委權(quán)力來看，我國高校實行的是“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制”，在外部權(quán)力制約上，高校黨委是在高校黨的代表大會選舉的基礎(chǔ)上，由上級黨委任命的，因此它要對高校的黨員代表大會和上級黨委負責，接受黨員代表大會的監(jiān)督與上級黨委的領(lǐng)導(dǎo)。在內(nèi)部權(quán)力制約上，高校內(nèi)部各級黨組織作為下級組織“要向上級組織請示和報告工作”，黨委權(quán)力制約表現(xiàn)為自上而下權(quán)力線中的忠誠與附庸的關(guān)系。發(fā)揮黨委權(quán)力的宏觀指導(dǎo)作用，從宏觀管理的角度保證黨的方針政策在高校的落實。

其次，從行政權(quán)力來看，行政權(quán)力是來源于職位的法定權(quán)力，我國高?！包h委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制”中的校長負責制是一種“首長制”，校長作為學校的法定代表人，是學校行政管理工作的最高負責人，全面負責本校的教學、科學研究和其他行政管理工作。在首長制內(nèi)部，校長與其他行政負責人是上下級關(guān)系，后者接受校長的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，對校長負責，這種首長制內(nèi)部也是單線的權(quán)力結(jié)構(gòu)，因此對首長制的權(quán)力制約，主要來自外部的權(quán)力制約，這種外部權(quán)力制約主要指校長及校行政系統(tǒng)作為行政權(quán)力主體，要對政治權(quán)力主體負責。作為決策領(lǐng)導(dǎo)層的行政權(quán)力，要把握學校的辦學方向，負責學校的整體規(guī)劃，協(xié)調(diào)、監(jiān)督與評估全局性工作。學校各職能部門行使參謀協(xié)調(diào)、服務(wù)保障、檢查評估等職責權(quán)限。

再次，從學術(shù)權(quán)力來看，學術(shù)權(quán)力是以專業(yè)知識為基礎(chǔ)的軟性權(quán)力，大學是一個以學科和專業(yè)為基礎(chǔ)的“底部沉重”的學術(shù)組織，大學組織的學術(shù)性本質(zhì)決定了學術(shù)權(quán)力的行使是建立在以院系為核心的基層學術(shù)組織之上的自下而上的權(quán)力運行系統(tǒng)。院系作為大學獨立的學科專業(yè)建制組織，本應(yīng)享有對學術(shù)事務(wù)的管理和決策權(quán)，但在行政化管理模式下，我國高校行政權(quán)力的重心集中在學校頂部，這種以行政權(quán)力為核心的校級集權(quán)模式侵占了院系的學術(shù)管理權(quán)限。我國大學內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出上端行政權(quán)力膨脹，基層學術(shù)權(quán)力式微，形成“倒金字塔式”的權(quán)力結(jié)構(gòu)。這種處于邊緣化和弱勢地位的學術(shù)權(quán)力，不僅無法實現(xiàn)對政治權(quán)力和行政權(quán)力的制約，更是受到政治權(quán)力和行政權(quán)力的壓制。針對高校的學術(shù)組織特性和學術(shù)運行要求，要特別注重培育高校學術(shù)權(quán)力，樹立學術(shù)管理主體的權(quán)威地位。權(quán)力運行的制約與監(jiān)督問題，不僅是一個理論問題，更是一個重要的實踐問題。理論設(shè)計的精密最終需要實踐領(lǐng)域中的推行和堅守。

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［責任編輯：羅雯瑤］

The Theoretical Basis for Power Restriction and Supervision in Institutions of Higher Learning： A Multidisciplinary Perspective

Qi Ming-ming
( College of Marxism, Chengdu University of Technology, Chengdu, Sichuan610051, China )

The purpose of power restriction and supervision is to protect the normal operation of power, and to prevent and correct power abuse. Multidisciplinary perspectives can deepen our understanding of the power restriction mechanism in institutions of higher learning in China and can provide theoretical support for internal power restriction and supervision mode construction. From perspectives of ethics in the study of human nature, economics, politics and law research on power characteristics, the study provides a logical argument based on these disciplines. Politics, law, sociology and public administration each provide a separate restriction model that has practical significance to institutions of higher learning.

power of institutions of higher learning; multidisciplinary perspectives; restriction and supervision mode

齊明明（1987—），女，河南長垣人，博士，成都理工大學馬克思主義學院講師，主要從事高等教育管理、高等教育政策、高校發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行研究。

教育部哲學社會科學研究重大課題攻關(guān)項目“高校內(nèi)部權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系研究”（項目編號：14JZD051）的階段性研究成果。

G647

A

2095-7068(2016)03-0015-08

2016-07-21