鄒　濤

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威海因村施策破解確權(quán)難題

鄒濤

近年來(lái)，山東省威海市把破解農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作難點(diǎn)作為一項(xiàng)重點(diǎn)工作來(lái)抓，積極探索多種對(duì)策措施，初步形成了一套比較系統(tǒng)的解決問(wèn)題的思路和措施，取得了顯著成效。

不同類型村確權(quán)難點(diǎn)解析

園區(qū)村。園區(qū)村土地征用較多，農(nóng)戶土地不均，有的村應(yīng)發(fā)放給失地農(nóng)戶土地補(bǔ)償費(fèi)未發(fā)放到位；有的土地被占用但未辦理土地征用手續(xù)；有的已與農(nóng)戶簽訂征用建設(shè)協(xié)議，但未建設(shè)具體項(xiàng)目仍由農(nóng)戶耕種；有的綠化帶占地采取以租代征方式占用，有的租賃費(fèi)至今未發(fā)放到農(nóng)戶手中。因園區(qū)發(fā)展和項(xiàng)目建設(shè)的需要，原來(lái)的地貌已經(jīng)改變，無(wú)法對(duì)農(nóng)戶的承包地進(jìn)行勘界、測(cè)量和定位。

城郊村。人均耕地較少，有的村人均耕地在0.3畝以下，有的村因城市發(fā)展征用土地造成戶均土地不均衡。

二輪延包不徹底的村。有的村土地承包資料（一輪承包）缺失，農(nóng)戶私下流轉(zhuǎn)土地情況復(fù)雜，村“兩委”不掌握具體情況；有的村雖然有一輪承包資料，但一輪承包至今村集體經(jīng)濟(jì)組織成員變動(dòng)較大，人地矛盾突出，仍以一輪延包為基礎(chǔ)確權(quán)讓很多群眾有意見。

全部叫行承包和實(shí)行兩田制的村。承包土地嚴(yán)重不均，多的十幾畝、幾十畝，少的一點(diǎn)沒(méi)有，有的農(nóng)戶在叫行的土地上種植果樹、發(fā)展大棚，為根治土地不均、依法確權(quán)帶來(lái)困難。

土地情況復(fù)雜的村。村無(wú)土地承包檔案資料，村不掌握農(nóng)戶承包土地相關(guān)情況，農(nóng)戶間因土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生爭(zhēng)議較多。

班子弱，村情復(fù)雜的村。村情復(fù)雜，群眾中存在宗族派系，新當(dāng)選的村領(lǐng)導(dǎo)班子能力不強(qiáng)，不能根據(jù)村實(shí)際情況拿出切實(shí)可行的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作方案。

因村施策，破解農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證難題

園區(qū)村、企業(yè)兼并村

用收益均等、社區(qū)融合法破解。這種模式的核心是，確權(quán)登記時(shí)不記載家庭承包地面積、地塊、區(qū)位等信息，只記載家庭共有人信息，由村委會(huì)向農(nóng)戶發(fā)放“村集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)益證書”，作為村民權(quán)益的證書。文登區(qū)小觀鎮(zhèn)所屬南海新區(qū)整體規(guī)劃的22個(gè)村全部采用此種模式，涉及農(nóng)戶5800戶，1.5萬(wàn)人，家庭承包地總面積2.6萬(wàn)畝。由鎮(zhèn)政府按每人每年1000元的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放生活補(bǔ)貼，逐年遞增100元，增至3000元不再遞增，并為其家庭成員辦理失地保險(xiǎn)，使其年滿60周歲后每月享有300元的保險(xiǎn)金，由村委會(huì)為農(nóng)戶每人每年發(fā)放20斤食用油、200斤面粉、50斤大米。

用土地股份合作社法破解。榮成市嶗山街道辦事處針對(duì)園區(qū)發(fā)展和項(xiàng)目建設(shè)占地多的問(wèn)題，在調(diào)研的基礎(chǔ)上，廣泛征求群眾意見，探索建立農(nóng)村土地股份合作社，解決園區(qū)村土地確權(quán)面臨的難題。工作中，他們嚴(yán)格遵照《農(nóng)村土地承包法》，堅(jiān)持農(nóng)民自愿原則，依據(jù)農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行以土地入股的模式，引導(dǎo)村民簽訂土地入社《申請(qǐng)書》，注明入股土地的位置及畝數(shù)，將農(nóng)戶已流轉(zhuǎn)的土地，每畝折算為1股，以村為單位，成立土地股份合作社，明確農(nóng)戶承包土地的股權(quán)，用股權(quán)證代替土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證發(fā)放到村民手中，由合作社對(duì)外租賃，所得租金按入股土地分配給農(nóng)民。

乳山市白沙灘鎮(zhèn)望海莊村以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，委托合作社統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，實(shí)行定量不定位，每畝一股，由合作社發(fā)放股權(quán)證給土地入股村民，入股農(nóng)民每年每畝可獲得800元的保底分紅；合作社統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)土地，年終視經(jīng)營(yíng)情況按股權(quán)數(shù)再次進(jìn)行分紅；未被合作社統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)使用的土地，仍由原農(nóng)戶耕種，所有收益歸農(nóng)戶自己所有，但不享受二次分紅；對(duì)入股土地被國(guó)家征用的，所獲得的補(bǔ)償資金歸全體股東共同所有，按股權(quán)數(shù)進(jìn)行統(tǒng)一分配。

案例分析：園區(qū)村、企業(yè)兼并村土地確權(quán)工作，不論是社區(qū)融合法還是土地股份合作法，其核心內(nèi)容都是通過(guò)簽訂協(xié)議或發(fā)放股權(quán)證，將農(nóng)民土地收益權(quán)與土地承包權(quán)置換，完成土地確權(quán)工作。同村農(nóng)民不論有地還是失地，不論地多還是地少，都能獲得等額的有保障的土地收益，并且這個(gè)收益大于農(nóng)民自己經(jīng)營(yíng)土地的所得，同一個(gè)村甚至同一個(gè)鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)都一致，體現(xiàn)了公平、公正原則，所以群眾都擁護(hù)，取得的成效也很明顯。

城郊村

用作股量化法破解。文登區(qū)針對(duì)城郊村人均土地面積很少、失地農(nóng)民數(shù)量逐年增加現(xiàn)狀，把確權(quán)登記頒證和產(chǎn)權(quán)制度改革工作結(jié)合起來(lái)，把土地這一資源性資產(chǎn)作股量化，增加少地農(nóng)民和無(wú)地農(nóng)民的實(shí)際收益，既完成了產(chǎn)權(quán)制度改革和確權(quán)登記頒證工作，又把承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變成了收益權(quán)。

用確權(quán)確利不確地法破解。乳山市城區(qū)街道辦事處東耿家村耕地總面積145畝，人均0.5畝地，全部由村集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，結(jié)合農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革工作，經(jīng)村黨員、村民代表會(huì)議議定，將土地股權(quán)與資產(chǎn)股權(quán)兩種股權(quán)相結(jié)合設(shè)置社員股權(quán)，社員按股分紅，通過(guò)這種方式完成土地確權(quán)。

案例分析：將產(chǎn)權(quán)制度改革與土地確權(quán)工作結(jié)合起來(lái)，共同開展工作，一舉兩得，事半功倍，是破解城郊村確權(quán)工作難點(diǎn)的一種有效方式。實(shí)踐證明，通過(guò)股權(quán)保障農(nóng)民土地收益，是對(duì)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)保護(hù)的有效手段，實(shí)際工作中群眾反響良好。

兩田制、全部叫行村

用優(yōu)先確權(quán)，多寡結(jié)合法破解。文登區(qū)經(jīng)過(guò)多次實(shí)地調(diào)研，反復(fù)征求鎮(zhèn)村兩級(jí)干部及黨員、村民代表意見建議，探索出了“確定基準(zhǔn)、優(yōu)先確權(quán)、民主自愿、多寡結(jié)合”的確權(quán)方案，其核心內(nèi)容就是先對(duì)分配均等的口糧地進(jìn)行確權(quán)登記，同時(shí)根據(jù)村實(shí)際耕地面積確定基準(zhǔn)線，對(duì)基準(zhǔn)線內(nèi)的土地，原承包的村民優(yōu)先選擇地塊進(jìn)行確權(quán)登記，對(duì)于超出基準(zhǔn)線的“多地戶”和低于基準(zhǔn)線的“少地戶”，親朋好友、鄰里之間自愿結(jié)合達(dá)成一致意見后，由結(jié)合者到村委會(huì)統(tǒng)一填寫基本信息表，簽字蓋章確認(rèn)進(jìn)行確權(quán)登記。這一模式以土地均等化為核心，堅(jiān)持公平公正公開，充分發(fā)揮干部群眾的主體地位，實(shí)現(xiàn)了土地均等化，解決因土地不均形成的確權(quán)工作難題。

用土地找差法破解。榮成市蔭子鎮(zhèn)頭甲村在充分調(diào)查、廣泛征求群眾意見的基礎(chǔ)上，通過(guò)土地找差的辦法解決兩田制土地不均問(wèn)題，取得較好效果。該村明確規(guī)定村人均0.8畝口糧地不動(dòng)，剩余的土地按享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的人口，平均分配，多退少補(bǔ)。土地不分等級(jí)，農(nóng)戶與農(nóng)戶之間自愿結(jié)合，相互找差。鐵路征地，農(nóng)戶已經(jīng)一次性領(lǐng)取承包期內(nèi)補(bǔ)償款的，在應(yīng)承包土地畝數(shù)中扣除。

用土地找利法破解。榮成市滕家鎮(zhèn)康家村針對(duì)土地確權(quán)工作中存在的兩田制問(wèn)題，多次召開會(huì)議討論土地確權(quán)方案，逐戶走訪農(nóng)戶，了解村民對(duì)這次土地確權(quán)的想法。最后采取在保持現(xiàn)有種地戶耕種土地面積不變的情況下，將全村土地按人口進(jìn)行平均分配，根據(jù)全村耕地總面積，確定每個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織成員確權(quán)1.6畝土地。規(guī)定現(xiàn)有耕種面積多于確權(quán)面積的農(nóng)戶，每年按每畝100元的價(jià)格向村集體交費(fèi)，以補(bǔ)償耕地面積少于應(yīng)確權(quán)面積的農(nóng)戶，該方案已經(jīng)村黨員、村民代表會(huì)議討論通過(guò)，目前，該村試點(diǎn)正在進(jìn)行中。

案例分析：對(duì)于兩田制、全部叫行村確權(quán)，各區(qū)市因村制宜，充分發(fā)動(dòng)和依靠群眾，成功探索出了破解兩田制、全部叫行村工作難點(diǎn)的新思路。在具體工作中，主要做好了以下幾點(diǎn)：一是嚴(yán)格遵守土地承包法律法規(guī)規(guī)定的同時(shí)，充分考慮村（居）的實(shí)際情況，充分依靠群眾，廣泛聽取村群眾的意見，工作方案通過(guò)黨員、村民代表會(huì)議討論決定，注意做好有不同意見特別是有叫行土地群眾的工作，減小確權(quán)工作引起的波動(dòng)。二是對(duì)叫行承包中，未按合同約定繳納承包金（因承包方已單方違約）、叫行土地合同已到期（因合同已履行完畢）的土地，通過(guò)鎮(zhèn)、村干部講政策、做工作的辦法或通過(guò)法律渠道收回，由村統(tǒng)一分配。三是對(duì)叫行承包、機(jī)動(dòng)地承包合同未到期且承包方按合同約定按期交納承包金的，土地一般仍由承包方或租賃方耕種，通過(guò)組建土地股份合作社的方式，按人平均分配的原則，將該部分土地以股權(quán)的形式確認(rèn)給村民，土地承包金、租金村收取后應(yīng)全部付給享有該部分土地股權(quán)的村民。

作者單位：（山東省威海市農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)管理站）