確權(quán)擴(kuò)能 還權(quán)于民
——淄博市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作紀(jì)實(shí)

■ 文/趙 勇

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確權(quán)擴(kuò)能 還權(quán)于民
——淄博市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作紀(jì)實(shí)

■ 文/趙 勇

編者按：土地是農(nóng)民的命根子，幾千年來，世世代代的農(nóng)民依靠土地生存和繁衍，土地成為農(nóng)民賴以生存的信心和保障。新中國初期的土地革命使中國農(nóng)民真正實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”的夢想；改革開放的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使農(nóng)民經(jīng)營自主權(quán)得到解放，按勞分配成為現(xiàn)實(shí)；當(dāng)前在中國廣袤的土地上進(jìn)行的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作延續(xù)了農(nóng)村土地改革的步伐，為實(shí)現(xiàn)“土地承包關(guān)系長久不變”和“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”不懈努力。

2013年4月以來，淄博市采取試點(diǎn)先行、逐步推進(jìn)的方式，開展了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作，取得了明顯成效。2015年11月27日，經(jīng)山東省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證成果檢查驗(yàn)收組的驗(yàn)收，淄博市成為山東省第一個(gè)通過省級驗(yàn)收的地級市。

試點(diǎn)先行引路，以點(diǎn)帶面穩(wěn)妥推進(jìn)。淄博市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作是在兩輪試點(diǎn)的基礎(chǔ)上逐步推開的：2013年4月在47個(gè)村開展第一批試點(diǎn)，2013年8月27日在902個(gè)村開展第二批試點(diǎn)，2014年2月在全市全面推開。工作過程中，嚴(yán)格按照農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點(diǎn)工作規(guī)程》的要求，重點(diǎn)加強(qiáng)了前期準(zhǔn)備、調(diào)查摸底、測繪測量、公示確認(rèn)、登記頒證、建立系統(tǒng)、整理歸檔和檢查驗(yàn)收等8個(gè)工作環(huán)節(jié)，將“八步工作法”細(xì)化為“5階段、14步工作流程”，即：成立機(jī)構(gòu)、制定方案、宣傳發(fā)動(dòng)、組織培訓(xùn)、前期資料準(zhǔn)備、入戶權(quán)屬調(diào)查、測繪審核、公示確認(rèn)、簽訂合同、建立登記簿、頒發(fā)證書、建立信息系統(tǒng)、整理歸檔和檢查驗(yàn)收。在全市統(tǒng)一了政策口徑、工作程序、步驟和方法，做到程序不省、步驟不缺、內(nèi)容不減，時(shí)間服從質(zhì)量，進(jìn)度服從標(biāo)準(zhǔn)，客觀全面地搞好確權(quán)登記；組織編印了《法規(guī)文件匯編》、《法規(guī)政策問題解答40問》，基本涵蓋了承包地確權(quán)登記頒證過程中各村居遇到的大部分問題和矛盾，起到了探索路子、明確方法、宣傳政策、積累經(jīng)驗(yàn)的重要作用。

嚴(yán)格執(zhí)行政策，關(guān)鍵環(huán)節(jié)準(zhǔn)確把握。堅(jiān)持以群眾認(rèn)可為標(biāo)準(zhǔn)，凡是法律法規(guī)和現(xiàn)行政策有明確規(guī)定的，嚴(yán)格按照規(guī)定處理；凡是法律法規(guī)和現(xiàn)行政策沒有明確規(guī)定的，依照法律法規(guī)和現(xiàn)行政策的基本精神，充分尊重廣大農(nóng)民意愿，由村民協(xié)商解決。堅(jiān)持每個(gè)步驟都由農(nóng)民群眾醞釀?dòng)懻?，每個(gè)環(huán)節(jié)都邀請群眾參與，每個(gè)爭議都由村民協(xié)商解決，每項(xiàng)成果都要公示，并經(jīng)群眾簽字確認(rèn)。對承包關(guān)系不完善、權(quán)利不落實(shí)和管理工作不到位的，先予以依法糾正。對土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬存在爭議和糾紛的，先依法解決，再進(jìn)行確權(quán)登記。對每一個(gè)工作環(huán)節(jié)都確定一個(gè)工作重點(diǎn)：在調(diào)查摸底階段，以保證“真實(shí)”為重點(diǎn)，由鎮(zhèn)、村工作人員深入農(nóng)戶進(jìn)行排查摸底，逐戶查清農(nóng)戶家庭成員原、現(xiàn)狀及承包土地情況。在地籍測繪階段，以保證“準(zhǔn)確”為重點(diǎn)，采取統(tǒng)一采購程序、統(tǒng)一測繪方法、統(tǒng)一信息管理軟件的“三統(tǒng)一”管理模式，保障測繪成果的準(zhǔn)確；在公示確認(rèn)階段，以保證“公正”為重點(diǎn)，嚴(yán)格公示程序、地點(diǎn)和時(shí)間，嚴(yán)格農(nóng)戶簽字確認(rèn)手續(xù)，使農(nóng)戶既明白自己的承包情況，又通過公開信息監(jiān)督其他村民的承包情況，避免人情地、關(guān)系地等暗箱操作行為；在登記頒證階段，以保證“合法”為重點(diǎn)，按照“發(fā)包方申請、鎮(zhèn)辦初審、區(qū)縣審核”的程序建立《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記簿》，并向農(nóng)戶頒發(fā)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》；在歸檔整理階段，以保證“規(guī)范”為重點(diǎn)，按照綜合管理類、確權(quán)登記類、糾紛調(diào)處類和特殊載體類進(jìn)行分類、整理、歸檔，實(shí)行專人專柜保管，實(shí)現(xiàn)了全市土地承包檔案管理的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。

積極探索創(chuàng)新，“確權(quán)確股不確地”破解難題。通過試點(diǎn)發(fā)現(xiàn)，越是土地承包關(guān)系穩(wěn)定的村（居），確權(quán)登記頒證工作難度越小；越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、土地承包關(guān)系發(fā)生變動(dòng)的村（居），確權(quán)登記頒證工作難度就越大。隨著確權(quán)登記頒證工作的全面推開，部分城區(qū)村、園區(qū)村及土地面積少、因流轉(zhuǎn)導(dǎo)致四至不清的村（居）確權(quán)登記頒證矛盾逐步顯現(xiàn)。一方面是近郊承包戶的確權(quán)呼聲越來越高，另一方面是部分干部的“擔(dān)心”越來越大，甚至少數(shù)干部出現(xiàn)了抵觸和畏難發(fā)愁的情緒，此外還有部分村的土地面積極少，承包到戶已不切合實(shí)際。為了盡快解決這些突出矛盾，淄博市根據(jù)2014年中央1號文件“充分依靠農(nóng)民群眾自主協(xié)商解決工作中遇到的矛盾和問題，可以確權(quán)確地，也可以確權(quán)確股不確地”的精神，積極探索農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)“確權(quán)確股不確地”的有效實(shí)現(xiàn)形式。在廣泛調(diào)研考察的基礎(chǔ)上出臺了《淄博市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)“確權(quán)確股不確地”工作指導(dǎo)意見》，明確了“控制范圍、民主自愿、依法依規(guī)、積極穩(wěn)妥”4項(xiàng)原則，嚴(yán)格了12步工作流程，采取依法依規(guī)、民主決議的辦法確立股東成員資格、股權(quán)收益分配、股權(quán)管理等制度，保障了農(nóng)戶的合法權(quán)益。按照該意見，淄博市對90多個(gè)村采取“確權(quán)確股不確地”方式完成了承包地確權(quán)登記頒證工作，通過確權(quán)確股，既保障了承包農(nóng)戶的承包權(quán)和收益權(quán)，又保障了經(jīng)營者的經(jīng)營權(quán)，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作走出了一條新路。

推進(jìn)成果應(yīng)用，抵押貸款激活權(quán)能。在全面推進(jìn)承包地確權(quán)登記頒證工作的同時(shí)，積極探索農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置的有效實(shí)現(xiàn)途徑，充分利用確權(quán)登記頒證工作成果，開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易和抵押融資平臺建設(shè)。在3個(gè)區(qū)縣和58個(gè)涉農(nóng)鎮(zhèn)（辦）初步建起了土地流轉(zhuǎn)和抵押融資服務(wù)平臺，為流轉(zhuǎn)雙方提供流轉(zhuǎn)信息、合同簽訂等服務(wù)，為缺乏生產(chǎn)資金的農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體探索土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)抵押融資服務(wù)。市政府出臺了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)《流轉(zhuǎn)管理辦法》、《價(jià)值評估辦法》、《抵押融資管理辦法》（試行）等3個(gè)配套文件，截至2015年底，發(fā)放《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)證》37本，實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款6456萬元。

開展自查自糾，確權(quán)成果真實(shí)有效。淄博市始終把測繪成果的真實(shí)準(zhǔn)確作為承包地確權(quán)登記頒證工作的生命線，始終如一地重視確權(quán)登記頒證成果的準(zhǔn)確，保證登記信息資料的合法有效，從嚴(yán)控制工作質(zhì)量。在工作開展期間，市確權(quán)辦組織專業(yè)技術(shù)人員，進(jìn)行了2次調(diào)查測繪成果的準(zhǔn)確性檢查，以區(qū)縣測繪形成的地籍?dāng)?shù)據(jù)作為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)源進(jìn)行實(shí)測比對，對超出精度要求及其他存在的問題，在全市進(jìn)行通報(bào)并限期整改。工作全面結(jié)束后，采取市、區(qū)縣聯(lián)合檢查的方式，依據(jù)農(nóng)業(yè)部登記試點(diǎn)操作規(guī)程、三項(xiàng)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以及成果檢查驗(yàn)收辦法，對全市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作進(jìn)行了自檢、核檢。對2785個(gè)村（居）內(nèi)業(yè)成果資料進(jìn)行了全面核檢，對1390個(gè)村居6950戶農(nóng)戶的證書頒發(fā)情況和滿意度情況進(jìn)行了面對面核實(shí)，委托第三方專業(yè)公司進(jìn)行外業(yè)成果自檢核查。為增加工作透明度、保障驗(yàn)收成效，2015年11月9日在《淄博日報(bào)》向全市公示市、區(qū)（縣）檢查驗(yàn)收情況。

可以說，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證，給農(nóng)民吃了一顆真正的定心丸，農(nóng)民拿到鮮紅的印燙著鮮紅國徽圖案的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》，普遍感到確了權(quán)，四至面積清楚，心里更明白了；登了記，權(quán)利有保障，心里更放心了；發(fā)了證，有法律依據(jù)，投入更大膽了。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證，在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的基礎(chǔ)上，既保護(hù)了承包農(nóng)戶的承包權(quán)，又保護(hù)了土地流轉(zhuǎn)雙方的經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)，讓廣大農(nóng)民享有了更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，有效杜絕了村集體隨意調(diào)整承包地、隨意收回承包地、違法征占承包地等現(xiàn)象。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易服務(wù)平臺和有形市場的建立，加強(qiáng)了對流轉(zhuǎn)雙方的服務(wù)和管理，通過提供信息發(fā)布、政策咨詢、合同簽訂、糾紛調(diào)解等服務(wù)，規(guī)范了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的有序流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的抵押融資探索，激活了農(nóng)村要素資源，促進(jìn)了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的健康發(fā)展，也激發(fā)了金融部門創(chuàng)新農(nóng)業(yè)金融的熱情，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)注入了新的活力，給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體更大的信心和動(dòng)力。

欄目編輯：劉媛媛

作者單位：（山東省淄博市農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理指導(dǎo)站）