肅州土地確權(quán)矛盾化解探討

王　平

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肅州土地確權(quán)矛盾化解探討

王平

甘肅省酒泉市肅州區(qū)轄15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，122個(gè)行政村，807個(gè)村民小組，6.22萬農(nóng)戶，耕地面積62萬畝，承包地面積57萬畝。自2014年開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證(以下簡(jiǎn)稱農(nóng)村土地確權(quán))工作以來，外業(yè)調(diào)查、資料收集、隱蔽點(diǎn)測(cè)量與留路留渠等工作已基本完成，并相繼開展了第一次、第二次公示。

確權(quán)工作中出現(xiàn)的特殊矛盾

隨著肅州區(qū)確權(quán)工作的逐步深入，一些深層次的疑難復(fù)雜矛盾逐步凸顯出來，而且頗具特殊性和普遍性，可以歸納為以下五個(gè)方面：

二輪土地承包期間操作層面引發(fā)的矛盾糾紛。二輪土地承包時(shí)，經(jīng)營(yíng)權(quán)證由村干部填寫，發(fā)包方將甲農(nóng)戶承包地寫入乙農(nóng)戶承包合同中，并依此頒發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)證引發(fā)矛盾；部分村組干部和分田代表利用權(quán)力，在簽訂的家庭承包合同之外，私下留給自己土地引發(fā)的矛盾糾紛；農(nóng)戶與發(fā)包方未簽訂承包合同，或者承包合同丟失、損毀，農(nóng)戶又未在規(guī)定期限內(nèi)補(bǔ)簽的問題；個(gè)別地方將外出務(wù)工、棄田撂荒或因其他原因口頭交還發(fā)包方的承包地進(jìn)行公開招標(biāo)發(fā)包用來抵頂稅費(fèi)（“三提五統(tǒng)”），現(xiàn)農(nóng)戶要求返還土地進(jìn)行確權(quán)的問題；在二輪土地承包之前，鄉(xiāng)政府與村民小組協(xié)商，以抵頂稅費(fèi)為條件征用農(nóng)戶承包地建設(shè)集貿(mào)市場(chǎng)、小學(xué)或作其他用途，二輪延包時(shí)未從農(nóng)戶承包合同中刪減面積，現(xiàn)農(nóng)戶要求返還承包土地進(jìn)行確權(quán)的問題；二輪土地承包期內(nèi)，農(nóng)戶把家庭承包地交回集體，集體又平分發(fā)包給其他農(nóng)戶，現(xiàn)在原承包農(nóng)戶要求收回承包地進(jìn)行確權(quán)的問題等。

“農(nóng)轉(zhuǎn)非”、“絕戶”和戶口變化引發(fā)的矛盾糾紛?！掇r(nóng)村土地承包法》實(shí)施前，農(nóng)戶全家“農(nóng)轉(zhuǎn)非”遷入小城鎮(zhèn)，口頭申請(qǐng)將承包地交回集體，現(xiàn)要求返還的問題；承包戶舉家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶，但承包地未交回，本次確權(quán)期間又申請(qǐng)回遷入戶，并請(qǐng)村民小組集體成員簽字同意為其重新確權(quán)的情況；土地承包人去世并由其子女耕種的承包地的確權(quán)問題；承包戶發(fā)生分戶、合戶時(shí)的土地確權(quán)問題等。

土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范引發(fā)的矛盾糾紛。農(nóng)戶將家庭承包地轉(zhuǎn)讓后，對(duì)方已取得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)在反悔，要求要回原承包地的問題；不同集體經(jīng)濟(jì)組織成員互換土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的問題。

開荒和宅基地復(fù)墾問題。沿灘沿邊農(nóng)戶私自開墾的“四荒地”（荒灘、荒溝、荒坡、荒山）與承包地連接后面積劇增的承包合同面積界定問題；農(nóng)戶復(fù)耕的宅基地是否登記為家庭承包地問題；自留地、以其他方式承包的集體果園的確權(quán)問題等。

因測(cè)繪操作和移民政策引發(fā)的疑惑。部分城郊村群眾對(duì)航測(cè)法提出異議要求必須進(jìn)行實(shí)測(cè)的問題；實(shí)測(cè)面積與承包合同及原來的經(jīng)營(yíng)權(quán)證書記載有出入的如何填寫登記簿和新證書問題；外來移民戶承包地確權(quán)問題等。

化解矛盾對(duì)策

二輪土地承包期間操作層面引發(fā)矛盾糾紛的處理對(duì)策。肅州區(qū)在1996年開展二輪承包期間，由于各級(jí)重視不夠，未能組織成立相應(yīng)機(jī)構(gòu)、認(rèn)真扎實(shí)進(jìn)行督促檢查，而是將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證加蓋政府印章后交由鄉(xiāng)政府轉(zhuǎn)給村委會(huì)填寫，一些不負(fù)責(zé)的村班子又交由組長(zhǎng)填寫，甚至有個(gè)別村至今沒有給承包農(nóng)戶簽訂承包合同和發(fā)放土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書，導(dǎo)致個(gè)別承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證出現(xiàn)填寫內(nèi)容錯(cuò)誤、地塊重復(fù)等問題，造成二輪土地承包資料不全、面積不準(zhǔn)、位置不明、四至不清等情況。針對(duì)歷史遺留的問題，應(yīng)遵循以下化解方法：

1. 填寫承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證錯(cuò)誤問題，在確權(quán)中還較為普遍，應(yīng)根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，按程序申請(qǐng)糾正變更。例如三墩鎮(zhèn)長(zhǎng)城三組村民吳國(guó)立和李建明的經(jīng)營(yíng)權(quán)證書均記載了同樣的8.4畝地所引發(fā)的糾紛，在本次確權(quán)中得以糾正。

2. 二輪承包時(shí)，部分村組干部和分田代表等人員私下留給自己未簽訂家庭承包合同的地塊，因所耕種的土地未經(jīng)承包合同確認(rèn)，不具備法律效力，故不能登記為該戶的家庭承包地，應(yīng)作為集體機(jī)動(dòng)地處理。

3. 二輪承包期間未簽訂承包合同，二輪承包資料全部丟失、損毀的，應(yīng)當(dāng)按照二輪承包方案和土地承包臺(tái)賬進(jìn)行補(bǔ)簽。二輪承包期間未簽訂承包合同現(xiàn)在農(nóng)戶又不愿補(bǔ)簽的，鄉(xiāng)村干部應(yīng)當(dāng)向其宣傳土地承包合同的法律效力和對(duì)土地承包關(guān)系的保護(hù)作用，按照法律規(guī)定，由發(fā)包方與農(nóng)戶簽訂書面承包合同。

4. 二輪承包期內(nèi)，個(gè)別地方將外出務(wù)工、棄田撂荒或因其他原因口頭申請(qǐng)將承包地交回集體，集體重新進(jìn)行了發(fā)包，現(xiàn)在原承包農(nóng)戶要求返還的，可采取將這些承包地先確權(quán)給原承包農(nóng)戶，待已經(jīng)形成的發(fā)包合同到期后再返還原承包戶進(jìn)行耕種經(jīng)營(yíng)的形式進(jìn)行處理。對(duì)個(gè)別農(nóng)戶被村組以抵償債務(wù)方式收回承包地的，可根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第三十五條之規(guī)定，現(xiàn)在若原承包戶要求收回原承包土地的，在確權(quán)時(shí)應(yīng)還權(quán)給原承包戶，按原承包土地?fù)?jù)實(shí)進(jìn)行確權(quán)登記。

5. 二輪承包前，鄉(xiāng)村自行建設(shè)占地引發(fā)的矛盾，如三墩鎮(zhèn)政府從三墩村3組征地，建設(shè)棉紗廠，現(xiàn)村民小組要求返還這些土地問題的，應(yīng)根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，由村委會(huì)向國(guó)土資源部門提出解決土地所有權(quán)爭(zhēng)議的要求，國(guó)土資源部門提出行政處理意見并報(bào)同級(jí)政府作出行政處理決定。

6. 農(nóng)戶外出務(wù)工或服刑未分得承包地的問題，如鏵尖鄉(xiāng)小沙渠村民辛某在二輪承包期間服刑，村委會(huì)將其承包地調(diào)整給其他農(nóng)戶，該農(nóng)戶要求返還承包地的，應(yīng)按照《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善解決當(dāng)前農(nóng)村土地承包糾紛的緊急通知》“對(duì)外出農(nóng)民回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，只要在土地二輪延包中獲得了承包權(quán)，就必須將承包地還給原承包農(nóng)戶繼續(xù)耕作。鄉(xiāng)村組織已經(jīng)將外出農(nóng)民的承包地發(fā)包給別的農(nóng)戶耕作的，如果是短期合同，應(yīng)當(dāng)將承包收益支付給擁有土地承包權(quán)的農(nóng)戶，合同到期后，將土地還給原承包農(nóng)戶耕作。如果是長(zhǎng)期合同，可以修訂合同，將承包地及時(shí)還給原承包農(nóng)戶；或者在協(xié)商一致的基袖上，通過給予或提高原承包農(nóng)戶補(bǔ)償?shù)姆绞浇鉀Q?！?/p>

7. 關(guān)于二輪承包期內(nèi)，農(nóng)戶把家庭承包地交回集體，集體平分發(fā)包給其他農(nóng)戶，現(xiàn)在原承包農(nóng)戶申請(qǐng)要回承包地的問題，一是首先確定農(nóng)戶交回承包地的時(shí)間。如在《農(nóng)村土地承包法》實(shí)施前交回的，不能適用《農(nóng)村土地承包法》的有關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)雙方協(xié)商解決或按照當(dāng)時(shí)政策和地方性法規(guī)規(guī)定處理。如在《農(nóng)村土地承包法》實(shí)施后交回的，應(yīng)當(dāng)按照《農(nóng)村土地承包法》有關(guān)規(guī)定處理。二是農(nóng)戶交回承包地，應(yīng)當(dāng)有書面材料。未提供書面材料的，應(yīng)按照最高人民法院司法解釋精神認(rèn)定為非自愿交回。三是農(nóng)戶在二輪土地承包期內(nèi)，按照法定程序交回承包地的，在本輪承包期內(nèi)不得再要求承包土地，二輪土地承包期結(jié)束后，按照國(guó)家有關(guān)法律政策執(zhí)行。

因“農(nóng)轉(zhuǎn)非”、“絕戶”和戶口變化引發(fā)矛盾的處理對(duì)策。

1.《農(nóng)村土地承包法》實(shí)施前后，農(nóng)戶全家“農(nóng)轉(zhuǎn)非”遷入小城鎮(zhèn)，口頭申請(qǐng)將承包地交回集體，現(xiàn)要求返還。如三墩鎮(zhèn)長(zhǎng)城村3組某農(nóng)戶1996年將戶口遷到新疆奎屯市158團(tuán)，承包地長(zhǎng)期未交回集體，現(xiàn)要求確權(quán)。處理此類問題的依據(jù)和辦法：一是《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點(diǎn)方案和關(guān)于完善農(nóng)村戶籍管理制度意見的通知》規(guī)定：“經(jīng)批準(zhǔn)在小城鎮(zhèn)落戶人員的農(nóng)村承包地和自留地，由其原所在的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)收回，憑收回承包地和自留地的證明，辦理在小城鎮(zhèn)落戶手續(xù)”。二是《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革意見的通知》：“對(duì)經(jīng)批準(zhǔn)在小城鎮(zhèn)落戶的人員，不再辦理糧油供應(yīng)關(guān)系手續(xù)，根據(jù)本人意愿，可保留其承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，也允許依法有償轉(zhuǎn)讓”。三是《農(nóng)村土地承包法》第二十九條規(guī)定：“承包期內(nèi)，承包方可以自愿將承包地交回發(fā)包方。承包方自愿交回承包地的，應(yīng)當(dāng)提前半年以書面形式通知發(fā)包方。承包方在承包期內(nèi)交回承包地的，在承包期內(nèi)不得再要求承包土地”。

2. 承包戶舉家遷入市區(qū)，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶，但承包地未交回，本次確權(quán)期間又申請(qǐng)回遷入戶，并請(qǐng)村組集體成員簽字同意的問題。按照《農(nóng)村土地承包法》第26條執(zhí)行。對(duì)于回遷入戶且已經(jīng)過村組集體經(jīng)濟(jì)成員簽字同意的，按照有關(guān)戶籍政策執(zhí)行；但已不具備承包土地資格，原承包地未交回的，本次確權(quán)期間由村集體通知交回承包地，本次不予確權(quán)。

3. 土地承包人去世并由其子女耕種的承包地確權(quán)問題。如下河清鄉(xiāng)紫金村4組農(nóng)戶王晉軍父母雙亡，要求將父母名下的5.54承包地確權(quán)給自己。處理原則是：承包人單獨(dú)立戶，現(xiàn)已去世，該承包人的承包地不再確權(quán)登記，發(fā)包方應(yīng)收回集體，納入集體機(jī)動(dòng)地管理；若承包人與其子女在同一個(gè)戶口本上，可將其承包地確權(quán)給其子女。五保戶死亡后，更不得由其親屬繼承。

4. 關(guān)于分戶合戶問題，也是本次確權(quán)中群眾普遍提出的問題。部分農(nóng)戶在二輪承包時(shí)兒子年齡不夠分戶條件，現(xiàn)在兒子均已成家，雖然承包地早已劃開經(jīng)營(yíng)，但只有一個(gè)權(quán)證，要求單獨(dú)立戶，本次確權(quán)可以允許分戶。但是對(duì)于有合戶要求的，一般情況是屬于父母年老或身體狀況欠佳需要繼承承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的情況，為體現(xiàn)公平原則，本次確權(quán)規(guī)定不得改變現(xiàn)狀。

因土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范引發(fā)的矛盾糾紛處理對(duì)策。農(nóng)戶將家庭承包土地轉(zhuǎn)讓后，對(duì)方已取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)戶反悔要回原承包地的，處理此類問題應(yīng)當(dāng)把握的原則是:一是如果轉(zhuǎn)讓符合《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，則轉(zhuǎn)讓成立，應(yīng)當(dāng)維護(hù)受讓方依法取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，轉(zhuǎn)出方不得反悔要求返還。二是如果承包方未經(jīng)發(fā)包方同意，采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的，轉(zhuǎn)讓合同無效，轉(zhuǎn)出方可以要求返還承包地。

開荒和宅基地復(fù)墾問題的處理對(duì)策。對(duì)農(nóng)戶開墾的土地和復(fù)耕的土地是否登記為家庭承包地，也是本次確權(quán)遇到較多的問題。由于肅州區(qū)除城郊以外的大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)均不同程度靠近沿灘沿邊區(qū)域，可開墾的土地面積較大，許多農(nóng)戶均有自墾荒地面積，另外部分群眾復(fù)墾宅基地、磚廠取得土地后要求確權(quán)的，可根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好治理開發(fā)農(nóng)村“四荒”資源工作的通知》的規(guī)定，農(nóng)戶未經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織同意私自開墾的土地和復(fù)耕的窯場(chǎng)、水渠、河灘、宅基地等，已按規(guī)范程序作為家庭承包土地的，可以進(jìn)行確權(quán)登記頒證；沒有作為家庭承包土地的，若確屬農(nóng)戶違法私自開墾的土地，不予確權(quán)登記，發(fā)包方應(yīng)依法收回，所收回的土地納入集體機(jī)動(dòng)地管理；如果存有爭(zhēng)議，按照法律程序解決爭(zhēng)議后，再進(jìn)行確權(quán)登記頒證。農(nóng)戶原宅基地已復(fù)耕的，應(yīng)納入其承包土地確權(quán)登記；廢棄宅基地不予確權(quán)登記。農(nóng)戶超越地類界限自行開墾的土地以及有權(quán)屬爭(zhēng)議的土地，不予確權(quán)登記。農(nóng)戶私自在國(guó)有林地、集體林地、責(zé)任果園毀林開荒新增的耕地，必須進(jìn)行退耕還林，不得納入農(nóng)村土地承包地登記。

實(shí)測(cè)土地面積與承包合同及原經(jīng)營(yíng)權(quán)證書記載有出入的，如何填寫登記簿和新經(jīng)營(yíng)權(quán)證證書。本次確權(quán)測(cè)量面積與原承包合同面積比較普遍偏大，因此，確權(quán)登記頒證應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村土地承包法律政策規(guī)定，按照實(shí)測(cè)面積，經(jīng)公示后據(jù)實(shí)登記，并在登記簿中如實(shí)填寫“承包地二輪合同面積”和“實(shí)際測(cè)量面積”。對(duì)二輪承包合同面積因地塊等級(jí)不同折畝計(jì)算的，要在登記簿“承包地塊情況”的“承包地——二輪合同面積”欄內(nèi)予以注明；對(duì)出入較大的要比照土地地籍草圖進(jìn)行審核，在村、組進(jìn)行公示，公示無異議后，才能確權(quán)登記。

外來移民戶承包地如何確權(quán)登記的問題。政策性安置的移民戶，所耕種的地塊四至邊界明確，無爭(zhēng)議的，按現(xiàn)狀確權(quán)登記頒證；群眾自行協(xié)商接收的移民戶，其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)仍按原承包戶確權(quán)登記。

作者單位：（甘肅省酒泉市肅州區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理站）