公民財(cái)產(chǎn)權(quán)視角下民國土地改革成敗論及其當(dāng)代啟示

□羅亞海

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公民財(cái)產(chǎn)權(quán)視角下民國土地改革成敗論及其當(dāng)代啟示

□羅亞海

民國時期的土地改革，由于政治、經(jīng)濟(jì)和法律意識(文化基礎(chǔ))的缺乏，沒有體現(xiàn)出土地作為公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的應(yīng)有的規(guī)律，必然致使作為財(cái)產(chǎn)權(quán)的土地所蘊(yùn)含的經(jīng)濟(jì)和政治價值沒有得到立法的認(rèn)可和構(gòu)建，更不可能體現(xiàn)出土地改革應(yīng)有的發(fā)展趨勢，這也注定民國的土地改革是失敗的，民國時期土地改革給中國現(xiàn)代土地問題改革提供了很多的啟發(fā)和思考，例如：立憲在土地改革中的作用、對作為人權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)的尊重，對財(cái)產(chǎn)權(quán)規(guī)律的遵守等。

民國；土地改革；公民財(cái)產(chǎn)權(quán)；當(dāng)代啟示

題引：作為財(cái)產(chǎn)權(quán)問題的土地問題

民國時期的土地改革有一個了不起的開端，孫中山先生的土地改革思想，特別是“耕者有其田”的主張，讓民國的土地改革具有了公民財(cái)產(chǎn)權(quán)意識。財(cái)產(chǎn)權(quán)在憲法視野里的演進(jìn)伴隨著公民權(quán)利的成長而產(chǎn)生、發(fā)展，并嬗變?yōu)楹凸珯?quán)力的同構(gòu)，財(cái)產(chǎn)權(quán)成為一切政治制度存在的基礎(chǔ)，并成為憲法演進(jìn)的最主要的推動力和憲法模式的最終鑄造者。土地作為財(cái)產(chǎn)權(quán)的根本和基礎(chǔ)是毋庸置疑的，洛克對財(cái)產(chǎn)權(quán)的論述就是從土地問題開始的。從財(cái)產(chǎn)權(quán)的角度來探討土地的改革并思索由此引發(fā)的問題具有重要的意義，只有尊重了作為財(cái)產(chǎn)權(quán)的土地權(quán)益應(yīng)有的規(guī)律，土地改革才會取得預(yù)期的制度目的，對民國的土地改革而言亦是如此。

一、財(cái)產(chǎn)權(quán)視角下的土地問題

(一)關(guān)于公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的視角

從法學(xué)的視野來看，公民財(cái)產(chǎn)權(quán)有兩個研究的角度，具體來講可以是民法上的財(cái)產(chǎn)權(quán)，也可以是公法上的或者是憲法上的財(cái)產(chǎn)權(quán)。①民法意義上的財(cái)產(chǎn)權(quán)和公法意義上的財(cái)產(chǎn)權(quán)具有不同的制度背景和不同的關(guān)注點(diǎn)，民法視角下的財(cái)產(chǎn)權(quán)主要反映的是作為私權(quán)利主體的人與人之間的關(guān)系，公法意義上的財(cái)產(chǎn)權(quán)，特別是憲法視野中的財(cái)產(chǎn)權(quán)體現(xiàn)的是基于一種人權(quán)基質(zhì)

而闡述的個人與國家之間的關(guān)系，核心理念表述的是個人基于財(cái)產(chǎn)享有的自由的范圍和國家公權(quán)力在財(cái)產(chǎn)權(quán)上的界限，并基于對人權(quán)尊重而體現(xiàn)出對個人財(cái)產(chǎn)權(quán)規(guī)律及其倫理性規(guī)則的遵守?！霸诨緳?quán)利體系中,生命權(quán)是基本前提,財(cái)產(chǎn)權(quán)是生存基礎(chǔ),人身自由則是邏輯起點(diǎn)，可以說沒有維持生計(jì)的基本財(cái)產(chǎn),生命不在,其他權(quán)利無從談起”②。憲法意義上的財(cái)產(chǎn)權(quán)超越財(cái)產(chǎn)權(quán)所蘊(yùn)含的財(cái)富意義，從而具有了政治權(quán)利意義層面的價值，具有了對公權(quán)力的抵觸和對“有限政府”的要求。土地權(quán)利作為公民財(cái)產(chǎn)權(quán)最主要的組成部分，同樣要求土地制度的改革要關(guān)注人權(quán)的基本規(guī)律和主要的內(nèi)涵。

財(cái)產(chǎn)權(quán)在東西方具有不同的思想和制度背景，因此財(cái)產(chǎn)權(quán)的研究應(yīng)該具有語境的差異。在中國語境下的財(cái)產(chǎn)權(quán)，由于財(cái)產(chǎn)權(quán)和所有制被人為地粘合在一起，缺乏被尊重和認(rèn)可的土壤，新中國的立憲在很長的實(shí)踐內(nèi)都沒有將公民財(cái)產(chǎn)權(quán)納入到憲法制度下予以確認(rèn)，這必然使得公民財(cái)產(chǎn)權(quán)得不到切實(shí)的保護(hù)。

隨著財(cái)產(chǎn)權(quán)研究的深入，要保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)成為共識。除卻財(cái)產(chǎn)權(quán)所承載的財(cái)富意義，財(cái)產(chǎn)權(quán)作為人權(quán)所彰顯的“人”的意義得到重視，2004年，82憲法第4次修正案將公民財(cái)產(chǎn)權(quán)表述為一項(xiàng)憲法權(quán)利，并言明公民合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯，財(cái)產(chǎn)權(quán)作為憲法基本權(quán)利在中國得到確認(rèn)。對于公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，首先要認(rèn)識到財(cái)產(chǎn)權(quán)是不同于所有制的范疇，在此前提下探求中國財(cái)產(chǎn)權(quán)制度所應(yīng)該呈現(xiàn)的規(guī)律和價值，并借以建立基于中國語境的財(cái)產(chǎn)權(quán)正當(dāng)性體系具有重要意義。

(二)民國及其之前的農(nóng)村土地改革

中國立憲史上最早的“財(cái)產(chǎn)權(quán)”條款肇始于《欽定憲法大綱》，其附則“臣民的權(quán)利和義務(wù)部分”規(guī)定：臣民之財(cái)產(chǎn)及居住,無故不加侵?jǐn)_。清末立憲的目的和制度理念雖然與我們今天對財(cái)產(chǎn)權(quán)的解讀大相徑庭，其制度理念的設(shè)計(jì)上也不存在真正的對公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的關(guān)心。但是公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利條款在憲法中出現(xiàn)，并言及“不得侵?jǐn)_”，不僅僅在王權(quán)的時代具有重要的意義，在今天來看也具有重要意義，至少在啟發(fā)民意上的價值是不容忽視的。雖然清末的立憲是為了滿足一個專制時代統(tǒng)治需要而進(jìn)行的，但是卻也蘊(yùn)含了些許的保障公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的理念，言及了財(cái)產(chǎn)權(quán)保障的意蘊(yùn)，具有了探討財(cái)產(chǎn)權(quán)正當(dāng)性的萌動，對于財(cái)產(chǎn)權(quán)而言的積極意義不言而喻。

《南京臨時政府約法》和《保護(hù)人民財(cái)產(chǎn)令》都對財(cái)產(chǎn)權(quán)做出了規(guī)定，臨時約法將“人民”單列一章，并闡述：“人民有保有財(cái)產(chǎn)及營業(yè)之自由?！薄侗Ｗo(hù)人民財(cái)產(chǎn)令》也列明：“凡人民財(cái)產(chǎn)房屋,除經(jīng)正式裁判充公者外,勿得查封。”③上述立法在公民財(cái)產(chǎn)權(quán)制度的建設(shè)中具有重要的意義。第一，在中國的歷史上，第一次以憲法的名義確認(rèn)了對公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的尊重。雖然《欽定憲法大綱》所列舉臣民的權(quán)利的目的是為了維護(hù)其王權(quán)統(tǒng)治，對于民眾的權(quán)利是漠視的，也缺乏了保護(hù)人民財(cái)產(chǎn)權(quán)的信心和勇氣，但是卻以基本法的形式體現(xiàn)了對公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障，而且是中國歷史上的第一次，因此，其價值是值得肯定的?！杜R時約法》具有更加進(jìn)步的意義，其對財(cái)產(chǎn)權(quán)的表述放在了“人民”一章，從憲法學(xué)的角度看，規(guī)范本身的表述承認(rèn)了財(cái)產(chǎn)權(quán)是一項(xiàng)基本權(quán)利，雖然內(nèi)涵主要是保護(hù)所有權(quán)，但是對促進(jìn)以后憲法財(cái)產(chǎn)權(quán)制度的建設(shè)和財(cái)產(chǎn)權(quán)理論的發(fā)展具有非常重要的意義。值得珍視的，《財(cái)產(chǎn)令》列明了財(cái)產(chǎn)權(quán)的界限，這當(dāng)然也是財(cái)產(chǎn)權(quán)的自治領(lǐng)域，對公權(quán)力對財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵害劃定了邊界。第二，《臨時約法》和《財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)令》均規(guī)定了財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的程序條款。兩者都規(guī)定了“正式裁判”的程序性條款，公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障需要程序正義和實(shí)體正義，兩個憲法性文件對財(cái)產(chǎn)權(quán)程序的規(guī)定，對今天的憲法規(guī)范的完善同樣具有重要啟迪意義。第三，憲法文件表達(dá)了公法意義上的財(cái)產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵。無論是君主立憲制的《欽定憲法大綱》，還是民國的兩個憲法文件。對前者而言，至高無上的王權(quán)受到了憲法的限制，法律成為了真正的“國王”。《臨時約法》和《財(cái)產(chǎn)保護(hù)令》更是依托資產(chǎn)階級的制度理念而予以建構(gòu)，反應(yīng)了私有財(cái)產(chǎn)權(quán)受憲法保障的時代的迫切性和必要性，也表達(dá)了財(cái)產(chǎn)權(quán)對抗公權(quán)力，限制國家權(quán)力的品格，出現(xiàn)了財(cái)產(chǎn)權(quán)具有的規(guī)律性和價值性。

北洋軍閥政府時期頻繁的立憲活動,對公民財(cái)產(chǎn)權(quán)制度而言，同樣具有重要的意義，《天壇憲草》中的財(cái)產(chǎn)權(quán)規(guī)范秉承了南京臨時政府的立法精神，有確立和保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的強(qiáng)烈意識?！短靿瘧棽荨穼⑺袡?quán)放在“國民”一章中，雖然公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的概念和制度并沒有得到有效的列明，但是在“國民”一章能夠列明所有權(quán)并予以保護(hù)，無疑是具有積極意義的?！吨腥A民國約法》因?yàn)樵绖P的操縱，因此又被稱為“袁記約法”，雖然這部憲法表達(dá)的是對個人獨(dú)裁的認(rèn)可，但是《約法》也規(guī)定人民的家宅不受侵犯，人民于法律內(nèi)有保有財(cái)產(chǎn)之自由，除卻現(xiàn)實(shí)中是否對公民財(cái)產(chǎn)權(quán)真正的給予保護(hù)的實(shí)效問題，僅就憲法條文而言，明顯的是具有積極意義的?！吨腥A民國訓(xùn)政時期約法》在“人民權(quán)利和義務(wù)”一章涉及財(cái)產(chǎn)權(quán)的規(guī)定多達(dá)四條，規(guī)定了生存權(quán)、工作權(quán)及財(cái)產(chǎn)權(quán)之保障的權(quán)利。但是，這些憲法規(guī)定卻因?yàn)槊駠鴷r期各種政治利益集團(tuán)的博弈而未能得到有效的實(shí)施。

(三)土地改革在財(cái)產(chǎn)權(quán)視角下的關(guān)系論

近代西方自然法學(xué)派認(rèn)為財(cái)產(chǎn)權(quán)是一項(xiàng)先于法律的權(quán)利，因此認(rèn)為是“神圣”的，不可侵犯的，立法只是對這種自然存在權(quán)利的確認(rèn)，如洛克就認(rèn)為財(cái)產(chǎn)權(quán)是人與生俱來的，該權(quán)利包括生命、自由和財(cái)產(chǎn)，人民成立政府的目的就是為了保護(hù)自己上述的權(quán)利，因此在政府公權(quán)力的行使上，必須要體現(xiàn)出對公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的尊重④，基于此，從公法的角度來講，財(cái)產(chǎn)權(quán)就是反映公民的私益和政府公權(quán)力之間的關(guān)系。1789年的法國《人權(quán)宣言》宣布財(cái)產(chǎn)權(quán)是“神圣不可侵犯的權(quán)利”，憲法對財(cái)產(chǎn)權(quán)的規(guī)定肇始于此，也讓財(cái)產(chǎn)權(quán)具有了憲法的意義。從西方憲法發(fā)展的的歷程來看，盡管英美法系和大陸法系在財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的法律機(jī)制有所不同，但是都有憲法保障財(cái)產(chǎn)權(quán)的傳統(tǒng)。英國1825年的《自由大憲章》開啟了限制王權(quán)，保護(hù)公民公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的傳統(tǒng)，英國對王權(quán)的限制，從限制國王的征稅權(quán)開始，讓公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的憲法保障具有了深遠(yuǎn)的意義。同屬于英美法系的美國憲法的第5修正案和第14修正案設(shè)立了“征收條款”和“正當(dāng)程序”條款，列明“沒有正當(dāng)補(bǔ)償,任何人的私有財(cái)產(chǎn)均不得被征用為公共使用。”非經(jīng)正當(dāng)法律程序,人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)不得以任何的方式和任何的目的予以剝奪。

法國《人權(quán)宣言》言明財(cái)產(chǎn)權(quán)神圣不可侵犯，這是對法國人民革命成果的很好的一個總結(jié)。其后的1849年《法蘭克福憲法》草案做出了所有權(quán)不可侵犯的規(guī)定。如果要限制所有權(quán)必須根據(jù)“公共福祉”的需要，并且要先于給付公平的補(bǔ)償。德國的憲法文件也有類似的規(guī)定，如德國1919年《魏瑪憲法》就規(guī)定所有權(quán)受憲法的保障，只有在維護(hù)“公共福利”有需要時，才可以根據(jù)憲法和法律予以限制，但是要給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。正如有的研究所說的：憲法對公民財(cái)產(chǎn)權(quán)雖然有不同的表達(dá)方式，但是都言明了公民財(cái)產(chǎn)權(quán)需要受到憲法的保護(hù)，不論是對于補(bǔ)償?shù)囊?guī)定還是對于程序上的保障，著眼點(diǎn)都在國家權(quán)力在公民財(cái)產(chǎn)權(quán)上的行權(quán)界限和公民財(cái)產(chǎn)權(quán)自治領(lǐng)域的設(shè)立，并藉此實(shí)現(xiàn)對公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的有效保障。⑤

二、財(cái)產(chǎn)權(quán)視角下民國土地問題改革成敗論

(一)從階級基礎(chǔ)看，民國時期缺乏公民社會基礎(chǔ)

“公民社會”的概念來源于亞里士多德的《政治學(xué)》，其內(nèi)涵表達(dá)的是“城邦國家”和公民之間的相互關(guān)系，并基于此形成的政治共同體。奧古斯丁、托馬斯·阿奎那等思想家，均承襲了“公民社會”的這個理論傳統(tǒng)，并在同一含義中使用這個概念。在自由資本主義社會時期，洛克、孟德斯鳩、盧梭對財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行了“除魅”，從社會契約的角度來論證公民社會及其制度基礎(chǔ)。他們認(rèn)為，人類在經(jīng)歷了無政府狀態(tài)的肆虐后，為了保障自身的人身、財(cái)產(chǎn)的安全，他們訂立社會契約，作出權(quán)利讓渡，從而實(shí)現(xiàn)了從自由社會到“公民社會”的轉(zhuǎn)變，并據(jù)此形成了公權(quán)力和公民人權(quán)之間的對抗和協(xié)同。公民社會理論強(qiáng)調(diào)要從法律上劃定公權(quán)力行權(quán)的邊界，強(qiáng)調(diào)公民社會與國家相分離原則，以便實(shí)現(xiàn)使公民社會領(lǐng)域的自治，財(cái)產(chǎn)權(quán)在這種語境下也取得了以有限政府為前提要求對公民財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)施有效保護(hù)的制度內(nèi)涵。

民國時期的土地改革，雖然是在終結(jié)了封建主義基礎(chǔ)上進(jìn)行的，也有改變民生的強(qiáng)烈愿望，并在孫中山先生倡導(dǎo)的“耕者有其田”的原則下進(jìn)行的，但是民國時期始終沒有擺脫大地主、大資產(chǎn)階級的土地占有制度，以自由、平等為理念的公民社會階層并沒有形成，缺乏在土地改革中和“政治社會”相對抗的階級基礎(chǔ)，也缺乏對政府權(quán)力進(jìn)行限制的呼吁力量。土地被大地主、大資產(chǎn)階級所占有，同時，他們又是公權(quán)力的代理者或者代表人，財(cái)產(chǎn)權(quán)為了預(yù)防公權(quán)力的濫用而設(shè)置的目的難以實(shí)現(xiàn)。在民國時期，土地的所有者恰恰是公權(quán)力的代表者，政治社會和市民社會并沒有分離，因此，民國土地改革的命運(yùn)在改革伊始就是注定的。

(二)從政治因素看，缺乏公權(quán)力的財(cái)產(chǎn)權(quán)界限

在自由經(jīng)濟(jì)時期，經(jīng)濟(jì)形態(tài)對自由主義的促進(jìn)，使得財(cái)產(chǎn)被看做是一個人自由意志的體現(xiàn)。在黑格爾的眼中，財(cái)產(chǎn)權(quán)就是自由，他認(rèn)為：人民對擁有財(cái)產(chǎn)權(quán)的訴求就是為了維護(hù)人的自我的尊嚴(yán)和自由⑥；洛克的表達(dá)更具有了政治色彩，他認(rèn)為：財(cái)產(chǎn)權(quán)是先于法律而存在的，具有某種道德的或“自然”的權(quán)利，是基于高于制定法的自然法預(yù)設(shè)。洛克將財(cái)產(chǎn)權(quán)和生命、自由相提并論，并強(qiáng)調(diào)財(cái)產(chǎn)權(quán)是核心要素。隨著社會利益和社會公平的成長，絕對權(quán)的觀念收到質(zhì)疑和責(zé)難，認(rèn)為基于社會公共利益，可以對財(cái)產(chǎn)權(quán)利進(jìn)行限制，這種限制標(biāo)志著財(cái)產(chǎn)權(quán)從所有權(quán)絕對到接受社會限制的發(fā)展過程。

財(cái)產(chǎn)權(quán)上的限制有以科恩為代表的“內(nèi)在限制論”和“外在限制論”。內(nèi)在限制論主要的觀點(diǎn)是不需要對權(quán)利本身和權(quán)利限制做以區(qū)分，權(quán)利本身就包含權(quán)利限制的內(nèi)容，權(quán)利的限制是為了更好表達(dá)權(quán)利的存在。外在限制論認(rèn)為公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)是一項(xiàng)先于國家而存在的固有事物，國家可以基于社會公共福利等原則對財(cái)產(chǎn)權(quán)施加限制，權(quán)利本身的存在和權(quán)利限制問題沒有必然的聯(lián)系。但是基于憲法對公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制這個角度，憲法限制的正當(dāng)性的探討本身就是對財(cái)產(chǎn)權(quán)正當(dāng)性維護(hù)的最有力證明。憲法對財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制及其正當(dāng)性的獲取，并不僅是要對憲法進(jìn)行規(guī)則構(gòu)造和原則重構(gòu)，而是要探討憲法對公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行限制的正當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)，不僅是憲法立法技術(shù)的層面，也包括的道德考量、規(guī)則的正義審視，當(dāng)然包括了憲法限制規(guī)則的評價。這些考量和評價就是公權(quán)力在公民財(cái)產(chǎn)權(quán)上的界限。民國時期的土地改革并沒有注意到財(cái)產(chǎn)權(quán)為公權(quán)力設(shè)立的界限，土地改革僅僅是政府為了實(shí)現(xiàn)某種政治目的的工具，因此，民國的土地改革完全忽略作為財(cái)產(chǎn)的土地上權(quán)益彰顯的價值和規(guī)律，因此并非真正意義的土地改革。

(三)從文化原因看，缺乏財(cái)產(chǎn)權(quán)意識的培育

財(cái)產(chǎn)權(quán)是生命權(quán)和自由權(quán)的延伸，作為公民能夠有尊嚴(yán)的活著，當(dāng)然需要一定的物質(zhì)作為支撐，并通過對財(cái)產(chǎn)的保有而享受一定的自由，這就是公民財(cái)產(chǎn)權(quán)制度存在制度基礎(chǔ)。而這種自由的獲取，需要有來自于公民的和國家的對財(cái)產(chǎn)權(quán)規(guī)律的雙重遵守，當(dāng)然最終也必將體現(xiàn)為兩者之間的對抗和協(xié)調(diào)。從19世紀(jì)中期以來，出現(xiàn)了公共利益和公民私人財(cái)產(chǎn)利益的抗衡，財(cái)產(chǎn)被認(rèn)為具有社會因素，而不是無限制的私有權(quán)絕對，財(cái)產(chǎn)權(quán)不僅僅表達(dá)的是個人的尊重，還要有社會的基礎(chǔ)。⑦財(cái)產(chǎn)權(quán)的維護(hù)卻給社會制造了難題，如亨利﹒喬治所認(rèn)為的“使以前每一種文明歸于毀滅的原因，無一不是財(cái)富和權(quán)利分配不均的趨勢”⑧。

由于民國時期沒有形成具有普適性的人權(quán)觀念，更難得將財(cái)產(chǎn)權(quán)看做人權(quán)的核心要素，因此，在民國土地改革中的“抗?fàn)幰庾R”淡漠，民國土地改革完全是當(dāng)時的政府在唱“獨(dú)角大戲”，土地只是政府實(shí)現(xiàn)某種政治目的的工具，雖然在民國的土地改革中，有些許的改善民生的意愿和沖動，當(dāng)然也有一些改善民生的政策，但是民國時期的土地改革絕對沒有觸及到人權(quán)這一基本概念，并沒有把人權(quán)當(dāng)做民國土地改革的首要的因素。改來改去的民國土地制度，沒有改變傳統(tǒng)的所有模式和經(jīng)營模式，租佃制度也仍然是以傳統(tǒng)模式為主。土地改革成為統(tǒng)治集團(tuán)之間的利益和博弈，在財(cái)產(chǎn)權(quán)上體現(xiàn)的個人和國家之間的關(guān)系表現(xiàn)的是一邊性的傾斜。

三、對當(dāng)代中國土地改革問題的啟示

公民財(cái)產(chǎn)權(quán)經(jīng)過歷史的論證和成長，已經(jīng)成就為任何意識形態(tài)下的法制文明不可或缺的制度，土地是公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的主要承載者，因此土地制度改革成敗與否對公民財(cái)產(chǎn)權(quán)制度的意義自不待言。土地制度的改革雖然具有語境主義的差別，但是普適性的價值和規(guī)律是無論如何都不能被漠視的，當(dāng)然更不能被忽略。民國土地改革的失敗給我們很大的思索空間，并引發(fā)我們對現(xiàn)代中國土地制度改革問題的反思：

(一)土地制度改革要從人權(quán)的高度關(guān)注財(cái)產(chǎn)權(quán)

憲法被視為人類共同體的規(guī)則，而組成憲法制度最主要之基礎(chǔ)就是公民財(cái)產(chǎn)權(quán)，并自始至終處于最主要的地位。因此，憲法自始至終需要有保障公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的功能，這些功能的整合被被抽象成了“人權(quán)”。財(cái)產(chǎn)權(quán)作為人權(quán)的核心要素，財(cái)產(chǎn)權(quán)制度的保障當(dāng)然要以滿足維護(hù)人權(quán)需要為第一要義。因此財(cái)產(chǎn)權(quán)的制度改革就是依靠制度的不斷完善去維護(hù)人權(quán)制度發(fā)展的需要。對于土地改革亦是如此，土地制度的改革應(yīng)該具有根本法的高度，需要有人權(quán)保障的意識。

在“工具理性”的時代，財(cái)產(chǎn)權(quán)，特別是土地制度的立法根本缺乏從人權(quán)角度進(jìn)行構(gòu)建的意識，由于對公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和私有制的關(guān)系的錯誤理解，公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障被排斥在憲法關(guān)注之外。同時，由于我國憲法關(guān)于土地所有制的規(guī)范將土地區(qū)分為集體所有和國家所有兩種形式，不能夠?qū)⒏街谕恋厮兄粕系耐恋刎?cái)產(chǎn)權(quán)益進(jìn)行獨(dú)立和保護(hù)，土地所有權(quán)和使用權(quán)所體現(xiàn)的土地權(quán)益得不到財(cái)產(chǎn)權(quán)角度的保護(hù)。作為憲法重要制度的公民財(cái)產(chǎn)權(quán)當(dāng)然要承載人權(quán)保障的使命，該使命的實(shí)現(xiàn)在于憲法制度的維護(hù)。因此，憲法規(guī)范要徹底矯正將財(cái)產(chǎn)權(quán)看做實(shí)現(xiàn)國家歷史階段特殊任務(wù)的一種工具的做法和實(shí)踐，對土地制度而言也是如此。因此，土地的現(xiàn)代問題應(yīng)當(dāng)將人權(quán)作為首要的參考價值，任何目的的需求都要服從優(yōu)位的人權(quán)價值保護(hù)這個原則。

(二)土地改革要符合財(cái)產(chǎn)權(quán)制度的目的和體現(xiàn)財(cái)產(chǎn)權(quán)規(guī)律

財(cái)產(chǎn)權(quán)制度的目的就是要求政府能夠接受行權(quán)上的謙抑性，遵守財(cái)產(chǎn)權(quán)所應(yīng)有的自治領(lǐng)域，除卻財(cái)產(chǎn)權(quán)上的社會義務(wù)和公共征收，公權(quán)力都不得再成為財(cái)產(chǎn)權(quán)規(guī)則的主導(dǎo)者和利益的分配者，更不能依據(jù)政府的權(quán)威而在公權(quán)力上肆意妄為。財(cái)產(chǎn)權(quán)雖然有語境上的差異，但是財(cái)產(chǎn)權(quán)制度的目的性和規(guī)律性卻具有普適意義。憲法在土地制度完善上要遵守這種目的性和規(guī)律性，并依據(jù)這種目的和規(guī)律對公民財(cái)產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行憲法上的構(gòu)建。

作為財(cái)產(chǎn)權(quán)的土地在增值和價值紅利上都有應(yīng)有的規(guī)律，但是中國現(xiàn)行的土地制度無視財(cái)產(chǎn)權(quán)規(guī)律的存在，忽略財(cái)產(chǎn)權(quán)的價值體系，讓政府成為土地權(quán)利的主宰者和分配者，國家借助對土地市場壟斷地位，獨(dú)居國家土地一級市場壟斷者地位，將土地紅利和土地增值利益從土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利益主體手中剝奪，造成了土地作為財(cái)產(chǎn)權(quán)所體現(xiàn)的規(guī)律的扭曲，嚴(yán)重的損害了土地所有者及其使用者的權(quán)益，也造成了很多的社會問題。

民國時期的土地改革主要表現(xiàn)為政策的多變性和制度的混亂性，立法層次較低，缺乏法律應(yīng)有的權(quán)威，導(dǎo)致改革上的政策性的反復(fù)，地方立法的混亂，中央的土地改革得不到地方的有效的維護(hù)，除了政治因素的障礙之外，這恐怕和民國時期土地改革沒有通過憲法給予彰顯所致?，F(xiàn)代中國的土地改革同樣需要將符合土地權(quán)益作為財(cái)產(chǎn)權(quán)所體現(xiàn)的規(guī)律性和普適性為立法所吸納，并最終納入到憲法的視野中，通過憲法實(shí)體和程序規(guī)范的完善，實(shí)現(xiàn)土地制度的價值構(gòu)造和制度構(gòu)建。

(三)現(xiàn)代土地改革要體現(xiàn)出規(guī)則的普適性并依賴于憲法的彰顯

人類立憲的文明抽象出很多普適性的憲法規(guī)則，這些規(guī)則跨越了國家的界限，成長為整個人類憲政文明均可借鑒的的制度和規(guī)則。從人類公民財(cái)產(chǎn)權(quán)發(fā)展的歷史來看，規(guī)則的抽象并不能有效的解決公民財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的問題，唯有依據(jù)作為最高效力的憲法的認(rèn)可和憲法制度構(gòu)建，公民財(cái)產(chǎn)權(quán)才能被立法、行政和司法所貫徹和遵守。人類立憲的規(guī)律告訴我們，財(cái)產(chǎn)權(quán)首先要接受憲法的認(rèn)可，并基于憲法應(yīng)有的規(guī)則和精神做具體的制度構(gòu)建和規(guī)則的設(shè)計(jì)，財(cái)產(chǎn)權(quán)制度應(yīng)有的法律地位才會得以確立。當(dāng)然，這里的前提是確立公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的憲法切實(shí)有效的吸納了立憲文明的規(guī)則和應(yīng)有憲法原則之精神。

立憲主義認(rèn)為，真正的憲法法制文明不僅要充分的關(guān)注人權(quán)，還要建立“有限政府”，并將這些原則能夠有效的寫進(jìn)成文憲法。因此作為人權(quán)的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)要依靠憲法的權(quán)威才能夠得到有效的實(shí)施，這也是依憲治國原則的要求。土地制度的改革在遵循土地作為財(cái)產(chǎn)所彰顯的規(guī)律外，也即要遵循其他國家在土地改革上的成功的經(jīng)驗(yàn)，借鑒國外具有普適意義的原則和實(shí)踐，并以憲法的形式予以確認(rèn)。在此基礎(chǔ)上，以憲法委托立法的方式，讓法律在遵守憲法精神和準(zhǔn)則的前提下，對土地制度予以構(gòu)建，以詳略得當(dāng)?shù)挠行Х梢?guī)則，保障中國土地改革的有效推進(jìn)和維護(hù)社會正義目的的實(shí)現(xiàn)，唯有如此，現(xiàn)代中國土地改革方能取得預(yù)期之目的。

注 釋：

① 具體參見肖金明,馮威：《公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的制度化路徑——一個人權(quán)和憲政的視角》，《法學(xué)論壇》，2003年第2期。

② 汪進(jìn)元,高新平：《財(cái)產(chǎn)權(quán)的構(gòu)成、限制及其合憲性》，《上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》，2011年第5期。

③ 張晉藩：《中國法制通史》(第九卷)，北京：法律出版社，1999年,第396頁。

④ 具體參見[英]洛克：《政府論(下)》，北京：商務(wù)印書館，1983年，第71頁。

⑤ 相關(guān)論述參見肖金明等：《公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的制度化路徑——一個人權(quán)和憲政的視角》，《法學(xué)論壇》，2003年第2期。

⑥ 具體參見[美]羅伯特·考特,托馬斯·尤倫《法和經(jīng)濟(jì)學(xué)》，張軍等譯，上海：三聯(lián)出版社，1991年，第163頁。

⑦ 具體參見 [英]霍布豪斯：《自由主義》，北京：商務(wù)印書館，1996年第97頁。

⑧ [美] 亨利﹒喬治：《進(jìn)步與貧困》，第278頁。

[1] 肖金明，馮威.公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的制度化路徑——一個人權(quán)和憲政的視角[J].法學(xué)論壇，2003，(2).

[2] 汪進(jìn)元，高新平.財(cái)產(chǎn)權(quán)的構(gòu)成、限制及其合憲性[J].上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2011，(5).

[3] 張晉藩.中國法制通史(第九卷)[M].北京：法律出版社，1999：396.

[4] [英]洛克.政府論(下)[M].北京：商務(wù)印書館，1983：71.

[5] 肖金明等.公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的制度化路徑——一個人權(quán)和憲政的視角[J].法學(xué)論壇，2003，(2).

[6] [美]羅伯特·考特,托馬斯·尤倫.法和經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].張軍等譯.上海：三聯(lián)出版社，1991：163.

[7] [英]霍布豪斯.自由主義[M].北京：商務(wù)印書館，1996：97.

[8] [美]亨利﹒喬治.進(jìn)步與貧困.278.

2015-11-17

山東農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，山東 泰安，271018

羅亞海(1976- )，男，山東省費(fèi)縣人，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)憲法學(xué)與行政法學(xué)博士研究生，山東農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院講師，研究方向：憲法學(xué)，經(jīng)濟(jì)法學(xué)。

K25

A

1008-8091(2016)01-0001-05