切莫忽視農(nóng)村資金互助合作社的監(jiān)管
——射陽縣農(nóng)民資金互助合作社發(fā)展探究與思考

□　甄圣寶

切莫忽視農(nóng)村資金互助合作社的監(jiān)管
——射陽縣農(nóng)民資金互助合作社發(fā)展探究與思考

□甄圣寶

2007年4月，江蘇省射陽縣在鹽城市擴(kuò)大農(nóng)民資金互助試點(diǎn)文件指引下，嘗試開展農(nóng)民資金互助合作組織審批登記工作。截至目前，全縣共批準(zhǔn)設(shè)立農(nóng)民資金互助合作社29家。

一、運(yùn)行現(xiàn)狀

射陽縣農(nóng)民資金互助合作社經(jīng)過多年的探索，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收所發(fā)揮的作用是肯定的。射陽縣現(xiàn)有的29家合作社中，其中18家合作社管理人員素質(zhì)高，運(yùn)行相對較好。另外11家農(nóng)民資金互助合作社基本都存在以下突出問題：

一是重要票據(jù)憑證使用管理不到位，無法對有無賬外吸納資金做出可靠評價。強(qiáng)化票據(jù)憑證管理是從源頭上遏制賬外賬的重要措施，射陽縣雖然已經(jīng)開始統(tǒng)一印制互助金存單等重要憑證，但是通過檢查發(fā)現(xiàn)，長蕩鎮(zhèn)勝利橋互助合作社仍在繼續(xù)使用自制的憑證，已經(jīng)使用統(tǒng)一印制憑證的，也沒有對過去的舊票據(jù)憑證進(jìn)行認(rèn)真清點(diǎn)、登記造冊、監(jiān)督銷毀。

二是貨幣資金管理混亂，風(fēng)險隱患較大。鹽城市有關(guān)文件對農(nóng)民資金互助合作社貨幣資金管理有明確規(guī)定，要求開設(shè)基本賬戶，嚴(yán)禁以任何名目將合作社資金存入個人存款賬戶、存折或銀行卡，對備付金實(shí)行“雙印鑒”管理。但在檢查中，筆者發(fā)現(xiàn)多數(shù)社仍以種種借口，將互助資金存入個人名義的存單、存折、銀行卡。臨海恒豐互助社將本社現(xiàn)金存入個人銀行卡內(nèi)，黃沙港互助社在存折上存款余額短缺70萬元。部分社現(xiàn)金、存款沒有嚴(yán)格分開核算，將存折、存單放在“現(xiàn)金”賬戶核算，導(dǎo)致現(xiàn)金庫存余額較大。海河鎮(zhèn)互助社將120萬元借條和45萬元銀行承兌匯票抵作現(xiàn)金庫存，將資金無償借用出去。黃沙港、海河、長蕩等互助社存在銀行利息收入偏少現(xiàn)象。

三是部分社違規(guī)投放資金，回收難度較大。市有關(guān)文件要求，堅(jiān)持小額、短期、就地投放資金，開展互助服務(wù)，這既是踐行為農(nóng)服務(wù)宗旨、惠及更多農(nóng)戶的現(xiàn)實(shí)要求，也是嚴(yán)格控制風(fēng)險的重要措施。但是筆者檢查發(fā)現(xiàn)，有些互助社大額投放、逾期投放明顯過多。黃沙港、海河、陳洋、合德、洋馬等社大額投放都占投放總額的70%以上，其中陳洋、洋馬、黃沙港等屬于大額投放；合德鎮(zhèn)社大額投放占96.3%，戴云1人借款65萬元，負(fù)責(zé)人王蘇成借款計(jì)76萬元，都是無合同、無擔(dān)保、無會辦、無審批。陳洋、洋馬兩社投放資金逾期率100%，海河、合德兩社逾期率都超過28%。

四是縣鎮(zhèn)級真正負(fù)責(zé)監(jiān)管的業(yè)務(wù)人員嚴(yán)重不足，缺乏常態(tài)化審計(jì)監(jiān)督和業(yè)務(wù)培訓(xùn)。由于各鎮(zhèn)真正負(fù)責(zé)監(jiān)管的業(yè)務(wù)人員人手太少，沒有也無法開展定期、常態(tài)化、專業(yè)性的系統(tǒng)審計(jì)，互助社存在的問題不能夠及時發(fā)現(xiàn)、及時糾正。黃沙港、海河、洋馬等社對上次審計(jì)所指出的問題基本沒有整改或整改不到位，其他4個社仍有部分問題沒有整改到位。由于缺乏具體的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，所以互助社財(cái)務(wù)管理和會計(jì)核算亟待規(guī)范。

五是有4家社未經(jīng)登記而在違規(guī)運(yùn)營，有1家社未運(yùn)營，但未做好后續(xù)清理撤銷工作。特庸鎮(zhèn)同勝互助社、洋馬鎮(zhèn)慶豐互助社、長蕩鎮(zhèn)勝利橋互助社、千秋鎮(zhèn)鮑墩互助社等4家互助社，縣政府已經(jīng)決定暫不登記，目前卻一直在掛牌違規(guī)非法運(yùn)營。還有1家射陽港臨港工業(yè)區(qū)富民互助社經(jīng)縣委農(nóng)工辦批準(zhǔn)、未登記，也未運(yùn)營，但至今仍未行文取消其資格，存有很大隱患。

六是備付金管理不規(guī)范、透明度不夠，未按規(guī)定實(shí)行“雙印鑒”管理。

互助社上交的備付金，全部由縣聯(lián)合會存在銀行賬戶內(nèi)，沒有實(shí)行“雙印鑒”管理，而且也只支付給互助社銀行活期利息，不符合市有關(guān)規(guī)定，也減少了互助社的效益。

七是社員制執(zhí)行非常不嚴(yán)格，違規(guī)運(yùn)營較多。社員制執(zhí)行與否直接關(guān)系到是“社員內(nèi)部互助合作”還是“非法融資”。但經(jīng)抽審，海通、黃沙港、海河、洋馬等互助社都存在問題，有的社向非法社員吸納和投放互助金；有的社社員入社手續(xù)不全，缺少社員登記簿，入社申請表不全，申請表項(xiàng)目填寫不完整，身份證粘貼率較低。

八是“三會”活動不正常，民主管理、內(nèi)部控制不到位。大部分社沒有正常開展“三會”活動，監(jiān)事會活動更少，基本沒有開展內(nèi)部稽核。

另外據(jù)調(diào)查，部分社發(fā)起人申請調(diào)整，但未制定發(fā)起人調(diào)整的管理辦法和程序，還有部分社年檢不正常。

二、遇到問題

通過調(diào)研、審計(jì)、座談、走訪，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民資金互助合作社存在以下幾種普遍性問題：

一是為農(nóng)服務(wù)意識不強(qiáng)。農(nóng)民資金互助合作社本是以屬地社員參與，屬地社員受益，堅(jiān)持“合作性”、“互助性”、“區(qū)域性”的農(nóng)民互助合作組織，服務(wù)宗旨“為農(nóng)性”，是“社員制”，類似于金融的“準(zhǔn)銀行”。然而通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動下，部分資金互助合作社在資金投放對象、投放額度，組織架構(gòu)、人員合理配置，人員參與區(qū)域、股金比例均超出了為農(nóng)服務(wù)的初衷。

二是規(guī)章制度落實(shí)不嚴(yán)。全縣14個鎮(zhèn)區(qū)29家農(nóng)民資金互助合作社，違背了每鎮(zhèn)一社的原則（合并鎮(zhèn)（區(qū)）除外）。部分農(nóng)民互助合作社從試點(diǎn)辦社開始，就存在先天性不足，業(yè)務(wù)審批領(lǐng)導(dǎo)介入，發(fā)起人人員資質(zhì)、資歷把關(guān)，試運(yùn)行狀況混亂，有審批無登記正常運(yùn)行。

三是風(fēng)險防范、規(guī)范運(yùn)行措施不力。內(nèi)部監(jiān)督管理上，農(nóng)民資金互助合作組織有自己一套規(guī)范的章程，但在實(shí)際運(yùn)行中形同虛設(shè)。就“三會”制度看，僅僅停留紙上，實(shí)際落實(shí)處于空白，月報、季審?fù)懽優(yōu)榧緢蟆⒛陮?，部分互助合作社對配合監(jiān)管態(tài)度消極。

四是協(xié)同監(jiān)管缺失。2011年7月，縣政府根據(jù)運(yùn)行狀況，經(jīng)過會辦，對要求登記的農(nóng)民資金互助合作社進(jìn)行暫緩登記，當(dāng)時主管單位已經(jīng)審批結(jié)束，相關(guān)農(nóng)民資金互助合作社已經(jīng)開始試運(yùn)行，5家只有業(yè)務(wù)主管單位批復(fù)文件，無民政部門按規(guī)定進(jìn)行登記手續(xù)的農(nóng)民資金互助合作社直至今天。

五是受民間融資影響較大。非金融組織人為抬高利息反過來沖擊農(nóng)民資金互助合作組織影響比較大，使得互助社在實(shí)際運(yùn)行中相應(yīng)抬高運(yùn)行成本，從而增大風(fēng)險隱患。

三、發(fā)展思考

（一）強(qiáng)化業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和創(chuàng)新管理。一是廣學(xué)。通過走出去、請進(jìn)來方式，加強(qiáng)與周邊市縣市域范圍內(nèi)，建設(shè)和管控走在前列的鹽都、東臺、大豐、響水等地進(jìn)行業(yè)務(wù)交流；二是深交。通過與民政、金融、公安、工商等相關(guān)工作部門溝通、聯(lián)系、咨詢、協(xié)調(diào)、交流進(jìn)一步了解掌控做好對互助社管控的最佳切入點(diǎn)；三是深研。對省、市、縣出臺的相關(guān)文件，特別是市委市政府、市委農(nóng)辦針對性指導(dǎo)性極強(qiáng)的文件精神，深入領(lǐng)會，不斷加強(qiáng)研究，及時在政策法規(guī)指導(dǎo)開展中積極落實(shí)。

（二）完善機(jī)制建設(shè)，分類實(shí)施日常監(jiān)管。一是以屬地管理為原則，加快頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)化一線有效及時監(jiān)管，充分發(fā)揮鎮(zhèn)（區(qū)）為責(zé)任主體優(yōu)勢，起草縣域鎮(zhèn)（區(qū)）《規(guī)范建設(shè)和監(jiān)督管理實(shí)施意見》，進(jìn)一步明確責(zé)任，細(xì)化管理，切實(shí)落實(shí)屬地監(jiān)管；二是聯(lián)合金融、民政、工商、公安等相關(guān)部門利用抽查、抽審進(jìn)一步掌握摸實(shí)摸清各區(qū)域內(nèi)互助社動態(tài)中的實(shí)際情況，依據(jù)掌握實(shí)際狀況提出淘汰、整改或進(jìn)入萎縮注（撤）銷工作程序，特別是“僵尸社”，在處理工作過程中要做好社會的安全穩(wěn)定和群眾利益的最大化；三是建立完善遠(yuǎn)程監(jiān)控平臺，把監(jiān)控管理納入常態(tài)化、科學(xué)化和現(xiàn)代化。四是嚴(yán)格落實(shí)月報、季審、年報、風(fēng)險排查機(jī)制，積極做好巡查、巡視，抽查抽審工作，對發(fā)現(xiàn)違規(guī)風(fēng)險隱患逐步實(shí)行“零”容忍率。

（三）全力做好指導(dǎo)、扶持、服務(wù)工作。一是對正常運(yùn)營的互助社及時做好政策法規(guī)的進(jìn)一步宣傳，加強(qiáng)行業(yè)自律；二是對相關(guān)業(yè)務(wù)或管理人員利用會議、座談、集中輔導(dǎo)等多種方式搞好培訓(xùn)，不斷提高運(yùn)營管理人員職業(yè)道德素養(yǎng)和業(yè)務(wù)素質(zhì)（從實(shí)際調(diào)研情況看：文化素質(zhì)高—道德素養(yǎng)好—資金籌措潛力大—抗風(fēng)險能力強(qiáng)是成正比的）；三是對業(yè)務(wù)開展中如年檢、變更等涉及的部門和工作做好協(xié)調(diào)服務(wù)；四是對農(nóng)民資金互助合作社運(yùn)行或萎縮過程中可能出現(xiàn)的信訪問題，做好解釋安撫工作，維護(hù)安全穩(wěn)定。

（作者單位：江蘇省射陽縣委農(nóng)工辦）