切實做到“三個適應、三個著力”努力開創(chuàng)農村經管工作新局面

農業(yè)部副部長 陳曉華

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切實做到“三個適應、三個著力”努力開創(chuàng)農村經管工作新局面

農業(yè)部副部長 陳曉華

“十二五”時期，各級農經部門按照中央決策部署，在各級黨委政府領導下，開拓進取、扎實工作，取得了顯著成效。一是農村產權制度創(chuàng)新有序推進。在穩(wěn)定農村土地承包關系的基礎上，扎實推進承包地確權登記頒證試點，實測承包耕地面積近7億畝。適應農村勞動力大量轉移的新形勢，健全土地流轉管理服務政策，積極探索土地“三權分置”有效實現形式，全國承包耕地流轉面積達到4.43億畝。農村土地承包糾紛調處體系不斷健全，累計調處糾紛超過100萬件。農村集體產權制度改革邁出堅實步伐，全國已有4.7萬個村和5.7萬個組完成改革，量化資產6578.1億元，累計股金分紅2255.9億元，農村集體資產股份權能改革試點也積極穩(wěn)妥有序推進。二是農業(yè)經營制度創(chuàng)新取得重大突破。以家庭承包經營為基礎，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業(yè)經營等多種經營方式共同發(fā)展的政策框架初步確立。出臺了促進家庭農場健康發(fā)展、加強農民合作社規(guī)范化建設、支持農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)發(fā)展的意見，建立了全國農民合作社部際聯(lián)席會議制度，開展了農民合作社示范社、農業(yè)產業(yè)化示范基地創(chuàng)建，組織了政府購買農業(yè)公益性服務機制創(chuàng)新試點。家庭農場、農民合作社、農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)、農業(yè)社會化服務組織等新型經營主體超過250萬個，在發(fā)展多種形式適度規(guī)模經營、建設現代農業(yè)中發(fā)揮著越來越重要的作用。三是農村社會治理機制不斷完善。強化對農民財產權利和民主權利的保護，堅持對農民反映的突出問題開展專項治理，組織農民負擔檢查，完善農民負擔監(jiān)管制度，農民負擔始終保持在較低水平，“十二五”期間農民人均負擔降低約12.7%。推進集體財務公開和民主理財，加強農村集體“三資”監(jiān)管，“十二五”時期審計查出違紀金額32.9億多元，處理相關人員1.1萬余人?？傊?，“十二五”時期的農經工作卓有成效，推動了農業(yè)經營體制機制的不斷創(chuàng)新，探索了改造傳統(tǒng)農業(yè)的有效路徑，為現代農業(yè)發(fā)展提供了重要的制度基礎。這些成績的取得，既是黨中央國務院和各級黨委政府高度重視的結果，也是各級農業(yè)部門的同志辛勤努力工作的結果。

“十三五”時期是全面建成小康社會的決勝階段。我們要深入貫徹落實黨的十八屆三中、四中、五中全會精神，牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，以農業(yè)現代化取得明顯進展為目標，以加快轉變農業(yè)發(fā)展方式為主線，以全面提升多種形式適度規(guī)模經營的引領水平為重點，著力穩(wěn)定和完善農村基本經營制度，深入推進農村產權制度和農業(yè)經營制度改革，積極培育新型農業(yè)經營主體和服務主體，加快構建現代農業(yè)經營體系，切實維護好農民合法權益，為農村實現全面小康社會目標奠定堅實的基礎。為此，我們要努力做到“三個適應、三個著力”：

一是適應城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的要求，著力完善農村產權制度。當前，我國農業(yè)農村發(fā)展正處于動力轉換、體制轉軌的關鍵時期，農村各類資源要素配置亟待優(yōu)化，城鄉(xiāng)體制機制矛盾亟待化解，農業(yè)農村發(fā)展?jié)摿ω酱ぐl(fā)。十八屆五中全會提出，完善農村集體產權權能，穩(wěn)定農村土地承包關系，完善土地所有權、承包權、經營權分置辦法，釋放農業(yè)農村發(fā)展新動能。我們要以進一步解放和發(fā)展農村生產力為目標，建立歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的現代農村產權制度，實現農村產權有序流動、合理配置和城鄉(xiāng)要素平等交換；明確農村土地承包關系長久不變的具體規(guī)定，完善“三權分置”辦法，引導土地經營權有序流轉，推動形成集體所有、農戶承包、多元經營的新型經營機制；進一步明晰農村集體產權關系，發(fā)展股份合作等多種形式的合作與聯(lián)合，探索集體經濟新的實現形式和運行機制，鞏固以公有制為主體、多種所有制經濟共同發(fā)展的基本經濟制度。

二是適應加快農業(yè)現代化的要求，著力構建現代農業(yè)經營體系。當前，農業(yè)面臨資源環(huán)境約束趨緊、生產成本上升、農產品價格下行壓力加大、國際農產品競爭加劇等諸多挑戰(zhàn)，小規(guī)模分散經營的短板效應越來越凸顯，對加快構建現代農業(yè)經營體系、提升我國農業(yè)質量效益和競爭力的要求日益緊迫。十八屆五中全會提出，構建培育新型農業(yè)經營主體的政策體系，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經營，發(fā)揮其在現代農業(yè)建設中的引領作用。我們要按照中央要求，推動完善財政、金融、保險、用地、用電等扶持政策，實施新型農業(yè)經營主體培育工程和農業(yè)社會化服務支撐工程，健全引導新型經營主體規(guī)范發(fā)展的制度體系，加快培育新型農業(yè)經營主體和新型農業(yè)服務主體，使之盡快成為建設現代農業(yè)的骨干力量，在農業(yè)供給側結構性改革中發(fā)揮引領作用。

三是適應全面建成小康社會的要求，著力維護和發(fā)展農民經濟權益。在經濟發(fā)展新常態(tài)背景下，經濟增速和勞動力轉移速度同時放緩，促進農民收入持續(xù)較快增長、縮小城鄉(xiāng)差距壓力較大。加快補齊農業(yè)農村這塊全面小康的短板，迫切需要加強對農民經濟權益的維護和發(fā)展。十八屆五中全會提出，拓展農民增收渠道，完善農民收入增長支持政策體系。全面建成農村小康社會，實現農村居民人均收入比2010年翻一番、城鄉(xiāng)居民收入差距繼續(xù)縮小的目標，既要做好加法，大力發(fā)展一村一品，推動產業(yè)增收、產業(yè)脫貧，完善新型經營主體與農戶的利益聯(lián)結機制，讓廣大農民共享現代農業(yè)發(fā)展成果；也要做好減法，完善農民負擔的監(jiān)管機制，加強農村集體“三資”管理，嚴肅查處加重農民負擔和侵占農民財物等行為，切實維護和實現農民群眾的合法經濟權益。

“三個適應、三個著力”是十三五農經工作要把握好的基本方向和主要任務。當前重點要抓好以下幾方面工作。

一、抓緊抓好承包地確權登記頒證試點工作

農村土地承包經營權確權登記頒證是全面深化農村改革的基礎性工作，對加快發(fā)展現代農業(yè)、維護農民權益意義重大，影響深遠。近年來，各地各有關部門認真貫徹落實黨中央、國務院的決策部署，集中力量，狠抓落實，試點范圍擴大至2323個縣(市、區(qū))、2.4萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、38.5萬個行政村，完成確權面積近4.7億畝。總的看，試點工作進展順利，成效明顯，解決了長期以來承包地塊面積不準、四至不清等問題，推動了土地資源的優(yōu)化配置，不僅沒有影響農村社會穩(wěn)定，還推動解決了一些歷史遺留問題，得到廣大農民群眾的擁護和支持。應該說，這些成績的取得來之不易，是上下共同努力的結果，得益于中央的正確領導，得益于各地各部門的密切協(xié)作，更得益于農民群眾的熱情參與，對此要充分肯定。

回顧起來，從2009年開始，試點工作已經有7年了。在推進試點的過程中，各地結合實際，積極探索創(chuàng)新，積累了一些好的做法和寶貴經驗，這既是做好前期試點的有力保證，也是指導下步工作的重要遵循。概括起來主要有五條：

一是堅持因地制宜，穩(wěn)步擴大試點范圍。承包地確權登記頒證情況復雜，中央要求試點先行，積極穩(wěn)妥開展。在試點安排上，我們一直堅持循序漸進，逐步擴大。從2009年開始，先從村組搞試點，然后整鄉(xiāng)鎮(zhèn)，再到整縣，最后整省試點，這兩年又漸次擴大整省試點范圍，整個過程積極穩(wěn)妥、有序進行。2014年，結合試點經驗，中央提出用5年左右時間基本完成，明確了總體進度要求。各地結合本地實際，先后明確了具體完成時間，有的早一點，有的晚一點，但都采取先試點、再擴大的步驟，確保了確權工作的順利推進。實踐證明，科學設定時間表、路線圖是做好試點工作的“指南針”，只有從實際出發(fā)，明確好總體進度，把握好具體節(jié)奏，才能確保試點工作穩(wěn)步推進。

二是堅持高位推動，強化試點組織領導。黨中央、國務院對試點工作高度重視，習近平總書記、李克強總理多次作出重要指示，汪洋副總理在2014年山東座談會上專門作了動員，對試點工作提出了明確要求。在中央層面為加強領導，專門成立了農業(yè)部、中央農辦、財政部、國土資源部、國務院法制辦、國家檔案局等六部門參加的領導小組，通過聯(lián)合下發(fā)文件、召開視頻會議、開展督導檢查等方式，加強對確權登記頒證的部署和指導。各省份也建立了高規(guī)格的試點工作領導機構，有26個省份由省領導牽頭，吉林、內蒙古還分別由省長、主席親自牽頭。各試點市(縣)也都由黨委政府主要負責人牽頭，強化組織領導。實踐證明，黨委政府高度重視是做好試點的基本前提，只有地方主要領導親力親為、主動研究、狠抓落實，試點工作才能又好又快推進。

三是堅持依法依規(guī)，推進試點規(guī)范開展。這次確權登記頒證是對二輪承包關系的完善，依法依政策推動實施是基本準則。為確保試點工作有規(guī)可循， 2014年中央出臺的《關于引導農村土地經營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的意見》作了系統(tǒng)部署，去年農業(yè)部等六部門聯(lián)合印發(fā)的《關于認真做好農村土地承包經營權確權登記頒證工作的意見》，明確了開展確權登記頒證的指導思想、總體要求、政策原則、重點任務。此后，農業(yè)部、財政部、國家檔案局先后又專門印發(fā)了若干配套文件，為各地規(guī)范開展試點提供了政策和制度保障。從地方看，為做好統(tǒng)籌部署，遼寧、山西、湖北、甘肅、貴州、浙江、廣東等17個省份都以省級人民政府名義召開了試點工作會議，下發(fā)了試點工作《實施意見》或《工作方案》，明確政策界限，嚴格確權程序。實踐證明，建立健全政策體系是做好試點工作的重要基礎，政策制度完善了，就能保障試點工作的規(guī)范有序開展。

四是堅持民主協(xié)商，充分調動農民群眾參與積極性。承包地確權登記頒證是對農民財產權益的保護，要以農民群眾是否滿意作為工作的出發(fā)點和落腳點。通過各地實踐，我們愈加清晰地認識到，搞好確權登記頒證，光靠鎮(zhèn)村干部和技術單位是不行的，必須充分調動農民群眾的積極性，發(fā)揮他們的主體作用。在方案制定、權屬調查、現場指界、公示監(jiān)督、簽字確認等關鍵環(huán)節(jié)，要充分保障農民群眾的參與權、決策權、監(jiān)督權，切實做到農民的事由農民自己做主。試點中遇到的各種矛盾，在法律政策未有明確規(guī)定的情況下，必須堅持民主協(xié)商，通過農民集體研究決策來化解。實踐證明，堅持民主協(xié)商是穩(wěn)妥推進試點的“黃金法則”，只有調動和發(fā)揮廣大農民群眾參與的積極性，才能確保試點工作成效好，經得起歷史的檢驗。

五是堅持強化督導，確保試點工作質量。承包地確權登記頒證事關農村長遠發(fā)展，不能怕麻煩、圖省事，更不能走形式。中央多次強調既要抓緊又要抓實抓好，農業(yè)部等六部門也組織了多次專項督導檢查。各地在推進過程中，注重強化責任意識，堅持嚴把質量關，如寧夏自治區(qū)制定了測繪技術服務單位準入標準和技術細則，湖北、云南等省份積極會同測繪部門，提出嚴格把好測繪隊伍資質、技術設計、用圖檢測和結果準確等關鍵節(jié)點。吉林、河北、陜西、甘肅等省份將確權工作納入政府年度目標考核范圍，層層簽訂目標責任書，確保思想不放松、質量不打折。實踐證明，強化督導檢查是確保試點質量的有力手段，只有明確責任主體、加強督查考核、實施責任追究，才能有效保障試點工作質量。

按照中央關于5年左右基本完成的要求，今年是爬坡邁坎的關鍵時期，是攻堅之年。今年我們再安排河北、山西、內蒙古、遼寧、黑龍江、浙江、廣東、海南、云南、陜西等10個省份開展整省試點，整省試點省份已達22個，超過全國的23，任務十分艱巨。我們要看到，一方面，前期試點工作進展順利，健全了政策框架，完善了組織機制，強化了經費保障，探明了方法路徑，為擴大試點打下了堅實基礎。另一方面，試點推進也面臨一些困難和問題，如各地進展不平衡，基層農經隊伍薄弱，一些技術單位重投標、輕質量，有的地方因政策宣傳和工作不到位造成群眾上訪等。隨著試點范圍不斷擴大，對這些問題如不加以重視和解決，可能造成難以預料的影響，特別是今年各地還面臨著縣鄉(xiāng)黨委政府換屆的任務，如何保持組織領導不放松、工作力度不減弱，需要認真應對?？偟闹v，今年任務艱巨，挑戰(zhàn)多多，需要我們從實際出發(fā)，將工作重點轉移到抓緊進度、保證質量、轉化成果上來，確保按時保質完成中央交辦的任務。

第一，進度要抓緊。中央明確用5年左右時間基本完成，時限在2018年底，這是個硬杠杠，屆時各省(區(qū)、市)、農業(yè)部等六部門都要向中央交賬。從現在看，還有不到3年，時間將要過半，任務遠未過半。應該說，經過前期試點，基本路子已經摸清了，只要各地加強領導，統(tǒng)籌協(xié)調，強化保障，是能夠如期完成任務的。從農業(yè)部調度情況看，大多數省份的進展符合預期，完成的實測面積跟得上節(jié)奏，這些省份不可松懈，要按照預定計劃繼續(xù)抓好，同時組織開展好“回頭看”，做到瞻前顧后、查缺補漏、善始善終。具體檢查驗收的形式由各省結合實際確定。計劃2015年底基本完成的山東、江西、上海、寧夏等省份，要在工作全面完成后以省級人民政府名義，及時向中央作出專門報告。這里需要特別強調的是，仍有一些省份進展較慢，完成的實測面積還不到“二調”面積的20%，如內蒙古、廣西、云南、廣東、浙江、貴州、福建，這些省份要有緊迫感，積極向黨委政府報告，采取切實有力的措施，確保加快進度。對于新疆、西藏、青海等少數民族及邊疆地區(qū)，可以結合實際，穩(wěn)扎穩(wěn)打，積極有序推進試點，但也要訂立計劃，搞好經費銜接。

第二，質量要保證。承包地確權登記頒證涉及億萬農民的切身利益，不能有絲毫應付思想，要切實把保證質量作為工作的重中之重。如何算質量過關了，關鍵看農民群眾是否認可，要嚴守政策界限，確保維護農民合法權益；要符合標準規(guī)范，確保解決承包地塊面積不準、四至不清等問題；要嚴格工作流程，確保農民全程參與。承包地如何確權，農民集體要有決議；承包地歸誰、面積多少，農民要有簽字，這樣才能保證事后“不翻燒餅”。從各方面反饋的情況看，試點以來，各地嚴格把關，工作質量有了基本保障，但仍存在部分基層政府做“甩手掌柜”、干部包辦代替、農戶簽字不規(guī)范、承包地面積不準等突出問題，且已經在群眾信訪中有所反映，我們也通過多種方式向部分省做過反饋。對這些問題，各地要高度重視，嚴格按照中央文件政策，采取切實有效措施，強化政策引導、技術指導、質量督導，積極探索建立全方位、多層次、立體式的監(jiān)管制度，實現事前、事中、事后全過程監(jiān)管，嚴格防范，及時糾正。對此，今年農業(yè)部將聯(lián)合相關部門專門下發(fā)一個文件，重點就規(guī)范招投標、加強質量控制等提出明確要求，征求意見稿已經印發(fā)會上，請大家提出修改意見；同時，將健全抽查制度，加大督查力度，對質量把關不嚴的要進行通報，這里先向大家打個招呼。我們共同努力，嚴控確權質量，確保試點工作不反復、不折騰。

第三，經費要用好。承包地確權登記頒證既是政策事，也是技術活，需要有充足的經費作保障，只有經費及時到位了，試點質量和進度才能得到保障。為此，中央在財政十分困難的情況下，按照10元畝的標準，安排了181.4億元專項補助，這是下了很大決心的。各地也從實際出發(fā)，積極推動經費落實。從目前情況看，已有25個省份明確了省級財政補助標準，其中20個省份每畝補助5-10元。山西、廣西、青海省級補助標準較高，為15元畝；北京市按山區(qū)每畝補助50元、平原每畝補助25元。對于這些資金如何使用，財政部已經印發(fā)了《中央財政農村土地承包經營權確權登記頒證補助資金管理辦法》，大家一定要嚴格執(zhí)行，規(guī)范資金使用，確保安全高效，該用的時候堅決到位，不能用的地方堅決不用。對此，審計部門也盯得很緊，已經多次向我們了解情況。從前期情況看，大家在使用財政經費方面中規(guī)中矩，但絕不能掉以輕心，各省要通過制定資金管理細則、健全監(jiān)管制度等方式，提醒具體操作的基層干部，一定要把專項經費管好用好，切實為農民辦好事，絕不能出現事情未干成、干部倒一片的事情。

第四，成果要轉化。承包地是農民的重要財產，也是農業(yè)生產的基本要素。從上到下花那么多人力財力干這件事，不僅是為了保護農民承包權益，還是為了推動現代農業(yè)建設。試點以來，各地在確實權的基礎上，積極探索成果應用，在推動規(guī)模經營、解決農民貸款難等方面取得了初步成效。如湖北沙洋將確權與推動地塊集中歸并經營相結合，解決細碎化耕作效率低的問題；黑龍江阿城區(qū)利用確權成果，在農村產權交易市場開展抵押貸款等。推動成果轉化應用，要把數據庫建起來。今年我們將著手搭建中央農村土地承包經營權信息應用平臺，各地要以縣級為單位，抓緊建立數據庫和土地承包管理信息系統(tǒng)，確保數據準確、系統(tǒng)管用，及時向中央匯交數據。要創(chuàng)新成果應用方式。各地要在做實做好確權登記頒證的基礎上，在推進土地流轉、抵押擔保、涉農補貼、承包經營權有償退出、農田整治、解決地塊細碎化等方面，積極開展成果應用探索。要加強經驗交流。從試點看，確權登記成果應用方式是多種多樣的，各地要注意對好做法、好經驗的總結提煉，開展多種形式的交流，推動確權紅利不斷釋放，實現確權經濟效益和社會效益最大化。

在搞好承包地確權登記頒證的基礎上，還要做好引導農村土地有序流轉，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經營的有關工作：一是繼續(xù)深入貫徹中辦發(fā)61號文件。這個文件是管長久的，各地要持之以恒地抓好貫徹落實。還沒有出臺實施意見的省份，今年一定要制定下發(fā)；已經出臺的，要加強對落實情況的督導檢查。對違反政策，下任務、定指標強迫農民流轉土地的，該曝光的曝光、該查處的查處。二是抓緊健全工商資本租地監(jiān)管和風險防范機制。大家要從本地實際出發(fā)，依法探索建立上限控制、分級備案、審查審核、風險保障金和事中事后監(jiān)管制度，引導工商資本有序下鄉(xiāng)，帶領農民群眾發(fā)展現代農業(yè)，遏制“非糧化”傾向、 嚴禁“非農化”行為。三是進一步提升農村土地承包經營糾紛調解仲裁能力。隨著確權登記頒證深入推進、土地流轉規(guī)模不斷擴大，一些遺留問題浮出水面，特別是由于經濟下行壓力加大，就業(yè)形勢十分復雜，農民工返鄉(xiāng)要地的情況可能出現，由于農產品價格下行、經營效益下降，土地流轉合同毀約的情況可能增多，糾紛調處任務更加繁重。要通過健全機構、完善制度、加強基礎設施建設、強化考評、鼓勵先進等方式，不斷提升糾紛調解仲裁能力，確保把矛盾化解在基層，為土地制度改革順利推進提供重要保障。四是積極開展重大理論問題的實踐探索和創(chuàng)新。當前，工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現代化深入推進，對創(chuàng)新土地經營制度提出了迫切要求。如何貫徹中央精神，落實好“長久不變”、“三權分置”等重大理論創(chuàng)新，推動農村基本經營制度的完善，都需要大家的實踐探索和理論思考。希望大家結合本地實際，開展多種形式的調查研究，為進一步推動農村土地制度和農業(yè)經營制度創(chuàng)新提供參考。

二、加快構建現代農業(yè)經營體系

十八屆五中全會提出，著力構建現代農業(yè)產業(yè)體系、生產體系、經營體系，走產出高效、產品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好的農業(yè)現代化道路。在三大體系中，經營體系處于支撐地位，當前又是短板。與產業(yè)體系、生產體系不同，經營體系的創(chuàng)新和構建，既涉及生產力的提升，更涉及生產關系的調整，事關農民福祉和農村和諧，需要在多難選擇中尋找最大公約數。構建現代農業(yè)經營體系，培育多元經營主體是基礎，促進融合發(fā)展是關鍵，完善政策支持體系是保障。要大力培育家庭農場、農民合作社、農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)、社會化服務組織，使他們能夠各得其所、競相發(fā)展。要推動各主體之間融合發(fā)展，不斷豐富和創(chuàng)新現代農業(yè)經營模式，通過資源共享、優(yōu)勢互補、協(xié)調行動，實現農業(yè)生產要素在更大范圍的優(yōu)化配置，提升農業(yè)經營效益。要針對不同主體的特點，運用適宜的政策工具，推動健全相應的政策支持體系，為新型經營主體健康發(fā)展、構建現代農業(yè)經營體系創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。

(一)積極培育家庭農場。當前，我國家庭農場處于起步階段。工作的重點是鼓勵發(fā)展、支持發(fā)展，并在實踐探索中逐步規(guī)范。一是探索建立家庭農場認定制度。我們所稱的家庭農場，實質上是從事集約化、商品化農業(yè)生產經營的規(guī)模農戶，在日本稱為“核心競爭力農戶”，在我國臺灣稱為“大佃農”，歐美則叫“家庭農場”。要重點扶持，就需要明確認定的標準。這幾年各地積極探索，有了一定基礎，要加大工作力度?？梢韵葟氖锌h做起，爭取盡快在涉農市縣都建立起家庭農場認定制度。二是研究制定符合家庭農場特點的扶持政策。與農民合作社、龍頭企業(yè)不同，家庭農場更多地集中在生產環(huán)節(jié)，直接從事土地經營。當前面臨的困難主要是如何穩(wěn)定經營規(guī)模、改善生產條件，各地要重點從補貼、貸款、保險、抵押、用地等方面，推動出臺相應的扶持措施。為實現對新型主體的精準扶持，今年部里將探索建立新型農業(yè)經營主體生產經營直報信息制度，這有利于家庭農場發(fā)展。各地要加快建立家庭農場名錄，引導家庭農場健全財務核算，積極配合這項工作的開展。

(二)提高農民合作社發(fā)展質量。農民合作社到去年底已達到153萬家，近幾年平均每個月增加3萬家。現在看數量不是問題，關鍵要提高質量。因此，工作的重點是一手抓規(guī)范、一手抓創(chuàng)新，提高發(fā)展質量，真正讓合作社發(fā)揮好作用。一要加強合作社規(guī)范化建設。把合作社規(guī)范化建設放在突出位置，指導合作社建立健全規(guī)章制度，完善民主管理和盈余分配，讓成員公平受益，有更多獲得感。深入推進示范社創(chuàng)建，要嚴格把關、寧缺毋濫、加強監(jiān)測，真正把示范社打造成合作社的典范。二要引導合作社創(chuàng)新發(fā)展。鼓勵農民以土地經營權、財政量化到戶資金、技術等要素入股合作社，發(fā)展專業(yè)合作、股份合作等多元化、多類型合作社；支持合作社拓展服務內容，積極發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、直供直銷、電子商務等新產業(yè)新業(yè)態(tài)。鼓勵發(fā)展聯(lián)合社，加強合作社之間的聯(lián)合與合作。積極配合銀監(jiān)會穩(wěn)妥開展信用合作試點，各地要健全風險防范化解機制。三要加快培養(yǎng)合作社帶頭人。人才是合作社發(fā)展的根本動力。要把人才培養(yǎng)作為一項長期任務和緊迫工作，抓緊抓實。充分運用各類培訓資源，加大對現有合作社帶頭人的培養(yǎng)，并注重加強對新農民、返鄉(xiāng)農民工等群體的宣傳引導，為合作社發(fā)展增添新鮮血液。

(三)促進農業(yè)產業(yè)化健康發(fā)展。當前農業(yè)產業(yè)化已進入促進農村三產融合發(fā)展的新階段。因此，工作的重點是增強帶動能力，完善聯(lián)結機制，延伸產業(yè)鏈、提升價值鏈。一方面要支持龍頭企業(yè)轉型升級。引導龍頭企業(yè)適應消費結構的變化，加大科研投入力度，大力發(fā)展電子商務、互聯(lián)網+等新興業(yè)態(tài)，創(chuàng)新經營方式和管理方式，提高生產效率和資源利用效率。支持龍頭企業(yè)向農業(yè)導入先進生產要素，對接市場需求與農業(yè)生產，在轉變農業(yè)發(fā)展方式、推動農業(yè)供給側結構性改革等方面發(fā)揮示范引領作用。做大做強龍頭企業(yè)，使龍頭企業(yè)成為農村一二三產業(yè)融合發(fā)展的重要主體。另一方面要完善促進一二三產業(yè)融合發(fā)展的利益聯(lián)結機制。創(chuàng)新和完善龍頭企業(yè)與農戶的利益聯(lián)結關系，深入推進土地經營權入股發(fā)展產業(yè)化經營，讓農民以股東身份參與企業(yè)經營、分享二三產業(yè)增值收益。以農業(yè)產業(yè)化示范基地為載體，組織實施三產融合發(fā)展試點示范，探索創(chuàng)新產業(yè)融合發(fā)展模式。要看到，在當前經濟形勢下，許多企業(yè)生產經營十分困難，我們要加強形勢分析研判，系統(tǒng)梳理現有扶持龍頭企業(yè)的政策措施，強化監(jiān)督檢查，推動貫徹落實，幫助企業(yè)減輕壓力。深入貫徹中央1號文件和國辦關于推進農村產業(yè)融合的意見，研究提出新常態(tài)下支持龍頭企業(yè)發(fā)展的政策，進一步優(yōu)化龍頭企業(yè)發(fā)展環(huán)境。

(四)大力發(fā)展農業(yè)社會化服務。農業(yè)社會化服務是現代農業(yè)經營體系的重要支撐，是實現農業(yè)適度規(guī)模經營的重要路徑。要看到，隨著農村勞動力轉移增多和土地流轉加快，農民對社會化服務的需求越來越迫切，一個龐大的市場正在形成。因此，工作的重點是培育主體、發(fā)育市場，一要研究提出促進農業(yè)生產性服務業(yè)發(fā)展的政策舉措。深入了解發(fā)展農業(yè)生產性服務業(yè)的實踐經驗和政策需求，推動完善促進農業(yè)生產性服務業(yè)發(fā)展的財政、稅收、金融等扶持政策，大力培育新型農業(yè)服務主體，拓展農業(yè)生產性服務領域。二要擴大政府購買農業(yè)公益性服務機制創(chuàng)新試點。要對前期試點工作進行督導檢查，總結形成一批可復制可推廣的做法經驗。進一步擴大試點范圍，探索購買服務內容、承接主體資質、購買服務程序、服務績效評價和監(jiān)督管理機制等方面的有效做法。三要強化社會化服務能力建設。引導支持服務組織建設亟需的集中育秧、糧食烘干、農機場庫棚和倉儲物流等服務基礎設施，鼓勵地方搭建區(qū)域性農業(yè)社會化服務綜合平臺，跨區(qū)域提供專業(yè)化服務，提升服務設施條件和裝備能力。農業(yè)社會化服務是個系統(tǒng)工程，涉及方方面面，農業(yè)部門主要抓農業(yè)生產性服務業(yè)發(fā)展，農經系統(tǒng)主要是發(fā)揮好綜合協(xié)調的作用，工作還是要靠各行業(yè)結合生產指導去做。

三、穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革

農村集體產權制度改革事關重大，中央高度重視。習近平總書記、李克強總理多次作出重要指示批示，汪洋副總理親自組織調研和專題研討。這項改革，涉及農村生產關系的調整和完善，牽一發(fā)而動全身，是具有“四梁八柱”性質的重大改革。近些年，各地積極探索實踐，取得了一些可貴的經驗和成果。但也要看到，與建立社會主義市場經濟體制的新要求比，與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化不斷加快的新形勢比，與廣大農民的財產、民主意識日益增強的新變化比，集體資產歸屬不清晰、權能不完整、流轉不順暢、保護不嚴格等問題越來越突出，改變這種狀況，出路在改革。黨的十八屆三中、四中、五中全會都提出了改革農村集體產權制度的要求，我們要認真貫徹落實。

(一)深刻領會中央農村集體產權制度改革的精神。

這項改革是基礎性、制度性改革，改革就是要逐步構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農村集體產權制度，著力發(fā)展新型集體經濟，建立符合市場經濟要求的集體經濟運行新機制，形成有效維護集體經濟組織成員權利的治理體系。這項改革十分重大，也十分復雜，要試點先行、由點及面、分類實施、分步開展。對于資源性資產，重點是按照中央已有部署，開展土地承包經營權確權登記頒證，目標是構建物權保護制度，這項工作正在進行。對于經營性資產，重點是在試點的基礎上，逐步推進以股份合作為主要形式的改革，將其以股份或者份額形式量化到本集體經濟組織成員，作為成員參加集體收益分配的依據。這項改革主要是在有經營性資產的村鎮(zhèn)，特別是城中村、城郊村和經濟發(fā)達村開展。對于非經營性資產，重點是探索有效運行管護機制，確保為農民群眾提供公益性服務。這方面各地都有很好的做法，要認真總結經驗。按照中央要求，部里正會同中農辦等部門抓緊修改完善文件，文件下發(fā)后，各地要按中央精神抓好貫徹落實。

(二)切實抓好農村集體資產股份權能改革試點。按照中央審議通過的方案，去年，經國務院同意，我們幾部門批復在全國29個縣開展試點，下半年又組織有關部門對試點情況進行了督導檢查?？偟目?，各地試點工作正在積極穩(wěn)妥有序推進，但在督導檢查中也發(fā)現一些問題：有些地方對試點的重要性認識不到位，主要領導過問較少、重視不夠，省里也缺少具體指導和督促；有的地方缺少主動性和進取心，存在試點覆蓋范圍偏小、改革進展較慢、改革深度不夠的現象；有些地方缺少推進試點的思路辦法，對試點政策學習不夠、研究不透，推進試點的思路和辦法不多；有的地方沒有專職人員和專項經費，沒有成立試點專門工作機構，也沒有明確相關部門的職責分工，難以保障各項工作正常開展。按照中央部署，全部試點工作要在2017年底完成。大家要充分認識到試點是中央安排的改革事項，目的是探索總結可復制、可推廣的改革經驗和做法，各地要切實把試點擺上重要議事日程。今年，部里將加大指導力度，加強督導檢查，開展現場觀摩，組織中期評估，確保試點工作穩(wěn)妥有序進行。省級聯(lián)系單位要加強對試點工作的跟蹤指導與監(jiān)督檢查，抓好各項任務的落實，督促試點縣定期上報情況，按照改革新要求充實完善試點內容，著力在集體資產股份權能完善等關鍵環(huán)節(jié)和重點領域爭取突破，確保試點改有所進、改有所成。

(三)不斷加強農村集體資產財務管理。這是農經工作的看家活，也是農村集體產權制度改革的基礎工作，需要抓牢抓實，持續(xù)發(fā)力，久久為功。一是推動農村集體資產管理制度化、規(guī)范化、信息化。嚴格落實農村集體資金、資產、資源各項管理制度，加強集體資產臺賬管理，規(guī)范集體資產和資源承包租賃合同管理；繼續(xù)開展農村集體“三資”管理示范縣創(chuàng)建，發(fā)揮典型示范帶動作用，提升集體資產管理水平；加快推進農村集體資產監(jiān)管平臺建設，逐步實現省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級聯(lián)網。二是規(guī)范農村財務管理。適應新型農業(yè)經營主體的發(fā)展要求，建立健全家庭農場、農民合作社會計核算制度，修訂完善農村集體經濟組織財務會計制度。三是強化農村審計監(jiān)督。做好財務收支等定期審計和村干部經濟責任等專項審計，建立問題移交、定期通報和責任追究制度，切實維護集體經濟組織及其成員的財產權益，切實防止發(fā)生在農民群眾身邊的腐敗行為。

最后，再強調幾件事情：

一是關于減輕農民負擔工作。當前減負工作總的局面是穩(wěn)定的，但從近年負擔檢查和農民信訪情況看，一些地方問題仍存在。對減輕農民負擔，中央一直重視，年年中央一號文件都有要求，去年汪洋副總理講，在制度不完善的背景下，減負工作稍有放松就會反彈，必須持之以恒抓好。新修訂的《中國共產黨紀律處分條例》，明確規(guī)定各種加重農民負擔的問題屬于違反群眾紀律的行為，應當視具體情節(jié)給予紀律處分。因此，對減負工作要始終重視，一刻也不能放松。一方面要持續(xù)開展負擔檢查和重點治理。當前部分基層干部減負意識淡化，農民負擔趨于隱蔽，各級要堅持每年開展負擔檢查，促使地方在減負工作中不放松、不懈怠。要堅持問題導向，對農民反映突出的問題，積極組織相關部門開展專項治理。今年要把貧困地區(qū)作為治理的重點，為貧困地區(qū)農民脫貧致富提供好的環(huán)境。另一方面要進一步完善農民負擔監(jiān)管制度。對涉農收費、一事一議等方面的制度，既要抓好落實，也要根據形勢的變化進一步完善。對村級組織負擔、新型農業(yè)經營主體負擔等新情況新問題，要加強調查研究，探索建立事前監(jiān)管制度，防患于未然。

二是關于產業(yè)扶貧工作。中央下發(fā)了《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，農業(yè)部前幾天剛在恩施州召開了定點扶貧工作座談會，對產業(yè)扶貧和精準扶貧提出了明確要求，我們要把扶貧開發(fā)作為重大政治任務，結合農經工作實際，研究制定具體扶貧措施，實現無縫對接。具體講，重點抓好三個方面：一要推進一村一品扶貧。實施貧困村一村一品產業(yè)推進行動，總結推廣一村一品扶貧開發(fā)模式。深入推進一村一品示范創(chuàng)建，強化品牌建設、推動村企對接，促進貧困地區(qū)特色產業(yè)發(fā)展。加大對一村一品致富帶頭人的培養(yǎng)。二要通過新型經營主體帶動扶貧。包括推動新型主體通過土地托管、牲畜托養(yǎng)和吸收農民土地經營權入股等方式帶動貧困戶增收。鼓勵愿意務農的貧困農戶擴大經營規(guī)模，發(fā)展適度規(guī)模的家庭農場。發(fā)揮農民合作社組織化優(yōu)勢，引導帶動貧困地區(qū)農民抱團發(fā)展優(yōu)勢產業(yè)，走向共同富裕。引導龍頭企業(yè)采取直接投資、聯(lián)合合作、產銷對接等形式，與貧困地區(qū)廣泛對接，促進貧困地區(qū)特色產業(yè)發(fā)展和貧困農民增收。三要通過農村集體產權制度改革扶貧。創(chuàng)新農村集體經營方式，鼓勵集體經濟組織利用集體積累或幫扶資金，領辦、出資入股農民合作社，參股農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)。

三是關于農經體系建設工作。今年的重點仍是貫徹習近平總書記關于“加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村經營管理體系建設”的批示和中央1號文件精神的要求，我們要繼續(xù)加強與相關部門溝通，推動下發(fā)加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村經營管理體系建設的文件。各地也要抓住有利契機，不等不靠、主動作為，爭取體系建設有大的突破。現在，河北省已經開了個好頭，農業(yè)廳會同省委組織部、省編辦等五部門聯(lián)合下發(fā)了專門《意見》，明確了加強農經體系建設的具體要求，值得大家學習借鑒。各地要結合實際情況，采取多種方式向前“拱”，讓地方黨委政府重視起來，讓編制部門行動起來，最好是出臺加強體系建設的專門意見，也可以在綜合性文件中明確提出加強體系建設的具體措施。

(本文系作者2月25日在全國農村經營管理暨土地承包經營權確權工作會議上的講話，編輯略有刪節(jié)。)