農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)踐與探索——基于寧波市的分析

陳紅霞，趙振宇，李俊樂

（寧波大學(xué)法學(xué)院，寧波 浙江 315211）

農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)踐與探索——基于寧波市的分析

陳紅霞，趙振宇，李俊樂

（寧波大學(xué)法學(xué)院，寧波 浙江 315211）

宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)象在我國農(nóng)村大量存在?；趯幉ㄊ修r(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的調(diào)研，分析寧波市農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)踐中的有益做法、存在問題，剖析農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的影響因素，探討促進(jìn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的途徑。結(jié)果表明，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)形式多樣化，推行宅基地使用權(quán)抵押，采用多種形式建設(shè)農(nóng)村住房、實(shí)行宅基地管理信息化等做法對(duì)提高農(nóng)村土地利用效率，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入具有推動(dòng)作用。然而，實(shí)踐中仍存在“一戶多宅”、違法違規(guī)用地建房和非法流轉(zhuǎn)交易等問題。導(dǎo)致這些問題的主要原因是社會(huì)發(fā)展對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的客觀需求，法律對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)的限制造成了宅基地使用權(quán)的隱性流轉(zhuǎn)，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)管缺位以及與宅基地相關(guān)的法律法規(guī)存在缺陷。據(jù)此，提出了改革農(nóng)村宅基地使用制度、完善宅基地相關(guān)立法、建立健全宅基地交易市場(chǎng)等對(duì)策。

宅基地；使用權(quán)；流轉(zhuǎn)；抵押；寧波

陳紅霞， 趙振宇， 李俊樂. 農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)踐與探索——基于寧波市的分析［J］. 農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究， 2016， 37（1）: 96-101.

Chen H X， Zhao Z Y， Li J L. Research on the practice of rural residential land use right circulation: A case study of Ningbo City［J］. Research of Agricultural Modernization， 2016， 37（1）: 96-101.

雖然宅基地使用權(quán)抵押正在我國部分地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，但是學(xué)者們對(duì)于宅基地使用權(quán)是否可以抵押仍然存在較多爭(zhēng)論。反對(duì)宅基地使用權(quán)抵押的學(xué)者提出了兩方面的主要原因：一是我國農(nóng)村社會(huì)保障體系仍未完全建立起來，因此宅基地對(duì)于農(nóng)民的保障功能必須保留；二是如果宅基地使用權(quán)發(fā)生抵押，處置過程中可能會(huì)發(fā)生土地用途的改變，給土地管理造成困難。而支持宅基地使用權(quán)抵押的學(xué)者則認(rèn)為，宅基地使用權(quán)應(yīng)屬于農(nóng)民的一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利，合法應(yīng)用可為農(nóng)民帶來收益［14］。針對(duì)以上兩種相反的觀點(diǎn)，本文認(rèn)為，不能因?yàn)檎鼐哂幸欢ǖ谋Ｕ瞎δ芫头磳?duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，保障功能可以通過更完善的農(nóng)村保障制度實(shí)現(xiàn)，而非一定要由宅基地來承擔(dān)。這不符合我國工業(yè)化城鎮(zhèn)化建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要。本文支持宅基地使用權(quán)抵押，但如何操作，需要從實(shí)踐中逐漸摸索，穩(wěn)妥開展。

此外，學(xué)者們對(duì)于宅基地的取得糾紛、繼承、退出受償以及農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)意愿和農(nóng)戶集中居住意愿等問題也進(jìn)行了理論分析和調(diào)查研究［15-18］。

可以看出，學(xué)界對(duì)于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的研究不斷深化。雖然宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)目前仍受法律法規(guī)的制約，但允許流轉(zhuǎn)可以抵押的發(fā)展趨勢(shì)不可阻擋。寧波地處東部沿海，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，民營經(jīng)濟(jì)活躍。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題長期存在。寧波在宅基地使用權(quán)改革方面不斷嘗試，進(jìn)行了宅基地使用權(quán)抵押試點(diǎn)。今后改革的路要怎樣走，政府部門應(yīng)當(dāng)如何制定政策規(guī)范引導(dǎo)宅基地流轉(zhuǎn)，所有這些都是急待研究和解決的問題?；诖吮尘埃疚牧⒆阌趯幉ㄕ厥褂脵?quán)改革實(shí)踐，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和分析困境的基礎(chǔ)上，對(duì)進(jìn)一步深化寧波宅基地使用權(quán)制度改革提出設(shè)想，以期為我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度改革提供可能的借鑒和政策參考。

1 農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的歷史演進(jìn)

農(nóng)村宅基地使用權(quán)歸屬的演進(jìn)可以劃分為四個(gè)階段：土地改革階段、農(nóng)業(yè)合作化階段、人民公社階段和改革開放階段。

土地改革廢除了封建土地所有制，做到“耕者有其土，居者有其屋”，實(shí)行土地的農(nóng)民所有制，并且為每一戶頒發(fā)《中華人民共和國房地權(quán)證書》，保護(hù)農(nóng)民土地所有權(quán)和其他資料所有權(quán)。在這一階段，農(nóng)民享有房屋所有權(quán)和土地所有權(quán)，所以宅基地所有權(quán)歸農(nóng)民所有。

農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)把土地的農(nóng)民所有發(fā)展到土地集體所有。然而，合作社雖然改變土地所有制，但并沒有轉(zhuǎn)變農(nóng)民對(duì)宅基地和房屋享有權(quán)利的情況。

人民公社對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的改革提升了農(nóng)村集體所有制的公有化程度，但是農(nóng)民宅基地使用權(quán)和所有權(quán)合為一體的局面并沒有改變。當(dāng)人民公社發(fā)展到鼎盛時(shí)期時(shí)，才出現(xiàn)所謂的“一宅兩制”，即農(nóng)民建房占用的宅基地權(quán)屬仍為集體所有，宅基地上所建房屋歸農(nóng)民個(gè)人所有。宅基地所有權(quán)歸集體和房屋所有權(quán)歸農(nóng)民充分說明了宅基地所有權(quán)與使用權(quán)分離的產(chǎn)權(quán)制度正式形成。

改革開放后，在原有制度的基礎(chǔ)上，我國明確提出一戶一宅且有一定面積限制的制度，將宅基地使用權(quán)附屬在房屋上，并對(duì)城市居民購買農(nóng)村房屋及土地做出了限制，規(guī)定農(nóng)民住宅不允許出售給城市居民。

2 寧波市農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

2.1 宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)形式多樣

宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系密切，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度快的地區(qū)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程也隨之加快，區(qū)域內(nèi)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的次數(shù)也較其他區(qū)域更為頻繁。流轉(zhuǎn)使得宅基地使用權(quán)的價(jià)值得到充分體現(xiàn)。目前，寧波市農(nóng)村宅基地使用權(quán)的價(jià)值主要通過以下三種方式實(shí)現(xiàn)：一是出租。在寧波農(nóng)村，由于很多村民搬到市區(qū)或縣城里居住而出現(xiàn)了農(nóng)村房屋閑置，或是部分村民利用閑置的宅基地搭建簡(jiǎn)易房屋，并將其出租給他人居住，按年或按月收取租金。據(jù)調(diào)查，寧波市部分地區(qū)房屋租賃的收入已占農(nóng)民總收入的26%，僅次于工業(yè)收入，這說明農(nóng)村房屋租賃收入已經(jīng)成為農(nóng)民的主要收入來源。二是出售或轉(zhuǎn)讓。轉(zhuǎn)讓人經(jīng)村委會(huì)同意，并確認(rèn)受轉(zhuǎn)讓人滿足《寧波市農(nóng)村宅基地管理辦法》的要求后，由村委發(fā)公告通知。房屋和土地相互吸附原則使得房屋轉(zhuǎn)讓的同時(shí)宅基地使用權(quán)也同時(shí)轉(zhuǎn)讓給受轉(zhuǎn)讓人。三是置換。農(nóng)民可以用自己的宅基地?fù)Q取農(nóng)村集中居住點(diǎn)的房屋，或是換取城鎮(zhèn)住房。后者能夠獲得房屋所有權(quán)證，可以在市場(chǎng)上自由出售。

2.2 推行宅基地使用權(quán)抵押

為了喚醒“沉睡”的農(nóng)村土地資產(chǎn)、賦予農(nóng)民和村集體更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，寧波市江北區(qū)積極創(chuàng)新農(nóng)村金融產(chǎn)品和信貸方式，推出宅基地作為抵押物進(jìn)行融資的金融服務(wù)。規(guī)定用于抵押貸款的宅基地，經(jīng)所在地村委會(huì)做出同意宅基地抵押和流轉(zhuǎn)的書面承諾后，按照“地隨房走”的原則，房屋所占有的集體土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)在同村范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)變現(xiàn)。而對(duì)宅基地使用權(quán)的抵押僅僅是寧波市江北區(qū)政府推行的“兩權(quán)一房”抵押貸款政策當(dāng)中的一部分。實(shí)際上“兩權(quán)一房”抵押貸款還包括股份經(jīng)濟(jì)合作社股權(quán)質(zhì)押貸款和土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款?！皟蓹?quán)一房”抵押政策自2009年4月實(shí)施以來，受到轄區(qū)內(nèi)農(nóng)戶的普遍認(rèn)可和歡迎。截至2014年1月，江北區(qū)農(nóng)房抵押累計(jì)發(fā)放貸款已達(dá)1.8億元，受惠農(nóng)戶775戶，戶均貸款超過20萬元［19］。這項(xiàng)試點(diǎn)盤活了農(nóng)村存量土地資源，增加了村級(jí)集體和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。同時(shí)，通過確權(quán)、登記、發(fā)證，不僅摸清了家底，也對(duì)農(nóng)村存在的一戶多宅現(xiàn)象進(jìn)行了集中清理。結(jié)合寧波市開展的“三改一拆”行動(dòng)，使得農(nóng)村面貌有了較大改觀。

2.3 采用多種形式建設(shè)農(nóng)村住房

自2007年寧波出臺(tái)《推進(jìn)農(nóng)村住房制度改革試點(diǎn)的實(shí)施意見》以來，寧波市努力改變農(nóng)村宅基地粗放式利用和農(nóng)民居住點(diǎn)布局分散、規(guī)模較小的狀況。各地區(qū)針對(duì)當(dāng)?shù)丶贝鉀Q的主要矛盾和問題，分別把拆遷安置、宅基地整理和集約開發(fā)、集中解決住房需求作為著力點(diǎn)，形成了四種不同類型的試點(diǎn)建設(shè)模式，包括整體拆遷型、梳理改造型、集聚發(fā)展型和集中解困型。農(nóng)村住房制度改革對(duì)提高農(nóng)村土地利用效率、解決農(nóng)民居住問題起到了很好的促進(jìn)作用。

2.4 實(shí)行宅基地管理信息化

為了規(guī)范宅基地的審批，提高辦事效率和用地規(guī)模控制，寧波實(shí)行了宅基地信息化管理。寧波市鎮(zhèn)海區(qū)在宅基地管理中，不再使用手工抄錄和人工查詢這些浪費(fèi)人力物力的宅基地管理方法，針對(duì)農(nóng)村宅基地申請(qǐng)人的各項(xiàng)材料，使用農(nóng)村宅基地管理系統(tǒng)，通過數(shù)據(jù)錄入、數(shù)據(jù)查詢和圖形審核等工作，可以動(dòng)態(tài)地管理家庭信息；可以疊加地塊紅線圖，分析所選地塊是否和宅基地建設(shè)要求一致，并提供詳細(xì)的相關(guān)分析數(shù)據(jù)；可以實(shí)時(shí)調(diào)取地籍管理數(shù)據(jù)庫中所需要的相關(guān)土地登記信息，在技術(shù)上為工作人員核對(duì)確認(rèn)戶主的信息提供了支持，大大提高了工作效率。

3 寧波市農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)中存在的問題

3.1 存在一戶多宅現(xiàn)象

現(xiàn)行相關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，即一戶一宅制度。然而“戶”這個(gè)概念在法律法規(guī)中并沒有明確界定。村民因村規(guī)劃建設(shè)或自身改善居住條件，或作為親屬繼承，或是他人贈(zèng)予等原因而得到多處宅基地，導(dǎo)致“一戶多宅”現(xiàn)象較為普遍。據(jù)2008年調(diào)查統(tǒng)計(jì)，寧波市一戶多宅農(nóng)戶共有8.86萬戶［20］。一戶多宅現(xiàn)象的存在不僅違反了法律的規(guī)定，而且也造成寧波農(nóng)村土地的粗放與低效利用。2008年浙江省寧波市農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)面積為46 760.23 hm2，農(nóng)村人均居民點(diǎn)用地高達(dá)195.3 m2。

3.2 存在違法違規(guī)用地建房現(xiàn)象

由于宅基地出租可以獲得穩(wěn)定的租金收益，部分村民受到金錢利益的誘惑，不僅違規(guī)出租住房，而且還搭建違章建筑謀取更多利益。2011-2012年寧波市下轄的慈溪市因個(gè)人建房造成的違法用地面積高達(dá)25.87 hm2［21］。造成這一問題的原因在于：一方面村干部私批亂放；另一方面源于違法行為難以得到及時(shí)有效的遏制?；鶎油恋毓芾聿块T對(duì)農(nóng)村違法違規(guī)占地建造的房屋，不能強(qiáng)拆，只能制止村民建設(shè)。制止后如果村民繼續(xù)建造，就將此案件交給法院，由法院實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行。但是，法院一般不愿意接受這種情況的案件，致使農(nóng)村大量違法建筑很難得到有效的控制。

3.3 非法流轉(zhuǎn)交易大量存在

根據(jù)《寧波市農(nóng)村宅基地管理辦法》及現(xiàn)行相關(guān)的法律規(guī)定，農(nóng)村宅基地使用權(quán)只能在本村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)。然而一些村民卻將宅基地出售給非本村村民，甚至是城鎮(zhèn)居民。由于價(jià)格上存在較大優(yōu)勢(shì)，與鄰近的城鎮(zhèn)住宅相比，相差7 000-8 000元/m2，因此購買者較多。非法交易一旦出現(xiàn)糾紛，個(gè)人權(quán)益往往不能受到法律的保護(hù)，造成經(jīng)濟(jì)損失。寧波市象山縣就出現(xiàn)了這樣的案例，城鎮(zhèn)居民購買的農(nóng)村住房，在房價(jià)漲了數(shù)十倍之后，卻由法院判為無效合同，被賣主索回房屋。

4 寧波市農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的影響因素分析

4.1 社會(huì)發(fā)展對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的客觀需求

隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，流動(dòng)人口大量增加。流動(dòng)的方向主要是從農(nóng)村到城市。大量勞動(dòng)力的涌入為城市建設(shè)和發(fā)展提供了必要的人力資源。城市人口激增推動(dòng)了房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展，也推高了房屋價(jià)格。對(duì)于外來勞動(dòng)力而言，城市打工收入能夠維持基本的生活或略有剩余，但是要購買或承租城市住房還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。對(duì)于這樣的住房困難者，我國還沒有形成良好的保障制度為他們解決住房問題，因此，具有價(jià)格優(yōu)勢(shì)的農(nóng)村房屋受到關(guān)注。相同地段的房屋，價(jià)格相差幾十萬甚至上百萬，使得購買農(nóng)村住房的現(xiàn)象愈演愈烈。已有研究表明，京郊部分村鎮(zhèn)的宅基地流轉(zhuǎn)面積約占宅基地總數(shù)的10%，有的甚至高達(dá)40%以上［22］。寧波亦是如此。

由于土地要素相對(duì)價(jià)格的上漲導(dǎo)致農(nóng)村土地存在著巨大的增值空間，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)具有巨大的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和驅(qū)動(dòng)。擅自占用集體土地建設(shè)各類住宅，建成后向社會(huì)出售或長期出租?；蛘呱暾?qǐng)使用集體土地建造住宅時(shí)打著新農(nóng)村規(guī)劃建造、農(nóng)民集中居住房、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之類的幌子，在房屋建成后，卻將其轉(zhuǎn)讓或長期租賃給沒有達(dá)到規(guī)定建房條件的本村村民、非本村村民或城鎮(zhèn)居民。或者將村民經(jīng)過合法審批和登記程序的住宅，出售給非本村村民或城鎮(zhèn)居民。這類情況廣泛存在于寧波城東的五鄉(xiāng)、邱隘，城南的姜山，城北的莊市、莊橋，城西的集士港、古林。

4.2 宅基地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)需要與法律的限制造成了宅基地使用權(quán)的隱性流轉(zhuǎn)

宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)存在合理性。隨著農(nóng)村人口大量向城市轉(zhuǎn)移，宅基地空置的情況突出。據(jù)浙江大學(xué)房地產(chǎn)研究中心統(tǒng)計(jì)，2005年東部地區(qū)有5%-10%的農(nóng)民在城市里購房，大約有1500萬戶宅基地處于閑置、空巢狀態(tài)［23］。空置的宅基地既浪費(fèi)了土地資源，也阻礙了農(nóng)民財(cái)富的貨幣化。然而，法律規(guī)定宅基地只能在本村村民間流動(dòng)，這往往造成兩種后果：一是由于缺少購買者，農(nóng)民失去處置宅基地的機(jī)會(huì)；二是造成“一戶多宅”，而這又恰恰是與我國法律規(guī)定的“一戶一宅”相違背的?，F(xiàn)實(shí)的需求與土地制度的缺陷相疊加形成了目前我國宅基地隱性流轉(zhuǎn)的大量存在，既不利于管理，又造成了大量糾紛的出現(xiàn)，增加了社會(huì)的不和諧。

4.3 宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)管存在缺位

在合法獲得宅基地后，農(nóng)民所建房屋的所有權(quán)歸農(nóng)民自己。不少村民認(rèn)為自家宅基地上的房屋，或住或租或賣都由自己，與他人無關(guān)。因此他們?cè)谔幹谜睾头课輹r(shí)缺乏法律觀念，對(duì)于自己的違法行為完全無意識(shí)。這種無意識(shí)造成了宅基地隱性流轉(zhuǎn)的大量出現(xiàn)。而對(duì)于村干部來講，約束村民的行為雖然有法律依據(jù)，但執(zhí)行起來仍然難度較大。有的村干部自己也認(rèn)為農(nóng)民自己的房子，如果他們自己不住，租或賣給外面的人，他們都不好干涉。與宅基地管理密切相關(guān)的國土資源部門、房管部門竟然也“無權(quán)插手”。房管部門的管轄范圍主要是寧波市區(qū)內(nèi)的房屋，而對(duì)于農(nóng)村房屋的管理僅限于發(fā)放農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)證。正是因?yàn)槿狈ο鄳?yīng)的監(jiān)管，宅基地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理處于真空狀態(tài)，使得農(nóng)村住房違規(guī)交易的優(yōu)勢(shì)從價(jià)格低廉又增加了交易自由，不用繳納相關(guān)稅費(fèi)，更加降低了交易成本。

4.4 與宅基地相關(guān)的法律法規(guī)存在缺陷

目前，我國宅基地管理實(shí)行“一戶一宅”制度。但對(duì)于“戶”這一概念的界定卻缺乏統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，造成宅基地取得過程中產(chǎn)生大量糾紛。對(duì)于宅基地是否具有可繼承性也沒有明確的規(guī)定。農(nóng)民房屋產(chǎn)權(quán)個(gè)人所有與農(nóng)民宅基地產(chǎn)權(quán)集體所有之間的矛盾導(dǎo)致農(nóng)村房屋繼承權(quán)問題的復(fù)雜性。繼承人是否是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員、繼承人是否擁有宅基地、房屋是否仍具有使用價(jià)值等都會(huì)對(duì)繼承人是否可以繼承宅基地而產(chǎn)生決定性的影響。對(duì)于繼承人非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的是否具有繼承權(quán)，從法律的角度分析就存在矛盾。

《中華人民共和國繼承法》第三條規(guī)定：“遺產(chǎn)是公民死亡時(shí)遺留的個(gè)人合法財(cái)產(chǎn)”，在個(gè)人的合法財(cái)產(chǎn)中包括公民的房屋。由此可知，房屋是可以被繼承的?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》中明確規(guī)定了房屋與土地之間的關(guān)系，即“房隨地走”或“地隨房走”。據(jù)此判斷，對(duì)于繼承人為非集體組織成員的，仍然具有房屋的繼承權(quán)并擁有宅基地的使用權(quán)。然而，《土地管理法》中明確規(guī)定，宅基地使用權(quán)只能在農(nóng)村集體組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，不得流出本集體組織。即便是對(duì)于繼承人是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員且已經(jīng)擁有宅基地的，就其是否具有繼承權(quán)學(xué)界仍存在爭(zhēng)論，并形成了“贊成繼承”與“反對(duì)繼承”兩種觀點(diǎn)。實(shí)踐中，各地的操作也各不相同。寧波市有些村鎮(zhèn)對(duì)于繼承人為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的，并不限制其對(duì)被繼承人宅基地及其房屋的繼承。而有些村鎮(zhèn)則通過補(bǔ)償回購的方式嚴(yán)格執(zhí)行“一戶一宅”的規(guī)定。但這種方式卻經(jīng)常引發(fā)村民的不滿，造成社會(huì)矛盾。

5 促進(jìn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的途徑

5.1 改革農(nóng)村宅基地使用制度

隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快，傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元體制的隔閡正在不斷被消除，農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)已勢(shì)在必行，農(nóng)村宅基地使用制度改革迫在眉睫。改革要具有針對(duì)性，努力解決實(shí)踐中存在的農(nóng)戶宅基地取得困難、利用粗放、退出不暢等問題；堅(jiān)持“一戶一宅”，逐步解決不同原因形成超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地和一戶多宅等問題。在保障農(nóng)民宅基地權(quán)益的前提下，要從以下幾個(gè)方面著手：一是要建立自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地制度，讓進(jìn)城落戶農(nóng)民的宅基地能在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部合理流轉(zhuǎn)，提高土地利用效率。二是要改革宅基地審批制度，發(fā)揮村民自治組織的民主管理作用，探索農(nóng)民住房保障在不同區(qū)域戶有所居的多種實(shí)現(xiàn)形式。三是建構(gòu)宅基地有償流轉(zhuǎn)和無償流轉(zhuǎn)的分類制度。農(nóng)村集體組織成員可以無償申請(qǐng)宅基地，體現(xiàn)其身份性和保障性，而非集體組織成員想要獲得宅基地，必須以有償流轉(zhuǎn)方式進(jìn)行，有償流轉(zhuǎn)的制度設(shè)計(jì)可以參照國有土地流轉(zhuǎn)的制度設(shè)計(jì)，如此既有利于提升農(nóng)村土地利用效益，也有助于提升集體組織成員的福利水平。

5.2 完善宅基地相關(guān)立法

目前關(guān)于宅基地使用權(quán)的主要法律規(guī)定是《土地管理法》和《物權(quán)法》。要完善《土地管理法》與《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定，必須明確以下問題。

一是立法完善具有深刻的時(shí)代背景。隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程和戶籍制度改革的加快，宅基地的身份性和保障性已經(jīng)不再那么明顯，“農(nóng)村宅基地使用權(quán)承載的保障功能逐漸減弱，該權(quán)利的身份性也將消解，繼承將成為流轉(zhuǎn)的常態(tài)”［24］。

二是理順“一戶一宅”和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的關(guān)系。“一戶一宅”制度的基礎(chǔ)是宅基地的身份性與保障性，是為了保障農(nóng)村村民“居者有其宅”，因此限定集體組織成員身份和一戶只能申請(qǐng)一塊宅基地，即便流轉(zhuǎn)，也要求發(fā)生在集體組織成員之間。但是，要提高農(nóng)村土地的利用效率和效益，就必須打破身份限制，保留保障性質(zhì)，即宅基地可以在非集體組織成員之外流轉(zhuǎn)，且必須優(yōu)先保障集體組織成員的利益。對(duì)于“一戶只能擁有一處宅基地”的限制性規(guī)定，應(yīng)當(dāng)理解為是對(duì)宅基地使用權(quán)初始取得的限制。即現(xiàn)行法律不允許村民多次申請(qǐng)取得宅基地使用權(quán)。但對(duì)于村民因繼承而造成實(shí)際擁有兩處及以上宅基地的不應(yīng)當(dāng)禁止［25］。

三是有必要制定專門的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法。我國沒有一部系統(tǒng)規(guī)范的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的專門法典，這使得情況多樣且復(fù)雜的宅基地流轉(zhuǎn)無法可依。為保證宅基地使用權(quán)的順利流轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)制定專門的法律法規(guī)對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)行為進(jìn)行規(guī)范。2014年7月國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》正式公布，提出取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，建立居住證制度。因此，制定宅基地流轉(zhuǎn)專門法可以對(duì)宅基地的權(quán)屬、使用權(quán)流轉(zhuǎn)條件、流轉(zhuǎn)管理、繼承、違法責(zé)任等方面進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定，并充分考慮我國社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況。

5.3 建立健全宅基地交易市場(chǎng)

十八屆三中全會(huì)指出要建立城市農(nóng)村建設(shè)用地可以統(tǒng)一流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)，集體土地和國有土地可以共同進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行無差別流轉(zhuǎn)。按照這一改革方向，寧波市率先對(duì)農(nóng)村住房抵押和上市交易進(jìn)行試點(diǎn)。由試點(diǎn)情況來看，只有農(nóng)村合作社參與農(nóng)村住房抵押，其他國有銀行對(duì)此政策并不支持，導(dǎo)致農(nóng)村土地的真正價(jià)值難以實(shí)現(xiàn)。因此，要推進(jìn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)與抵押，必須盡快完善交易條件、交易制度以及相關(guān)的配套制度，以便讓金融機(jī)構(gòu)，社會(huì)機(jī)構(gòu)等各方面共同配合共同實(shí)現(xiàn)，做到真正建立健全農(nóng)村宅基地交易市場(chǎng)。

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（責(zé)任編輯：童成立）

Research on the practice of rural residential land use right circulation: A case study of Ningbo City

CHEN Hong-xia， ZHAO Zhen-yu， LI Jun-le
（School of Law， Ningbo University， Ningbo， Zhejiang 315211， China）

Residential land use right circulation in rural areas is common in China. Based on the survey data of Ningbo，this paper summarized the beneficial practices， analyzed the existing problems and influencing factors， and provided some suggestions. Results showed that useful practices of Ningbo， including varied forms of rural residential land use right， promoting mortgage of rural residential land use right， different means of building rural residential houses， creating information system of rural residential land， were helpful to raise rural land use efficiency and farmers' income. At the same time， there are many existing problems， including unoccupied rural residential houses， illegal rural residential land use right circulation， illegal house building and “one household， multiple housing lands”， etc. The reasons of causing these problems include the practical demands for the transfer of the rural residential houses with the development， the implicit transfer of rural residential land because of the limit of the law， lack of supervision for the transfer， and the imperfection of laws and regulations. This paper suggests that the government should reform rural residential land use right system，perfecting the laws and regulations of rural residential land， and strengthening trading market of rural residential land circulation.

rural residential land； use right； circulation； mortgage； Ningbo

農(nóng)村宅基地是農(nóng)民通過農(nóng)村集體組織的分配而獲得的重要財(cái)富，它是農(nóng)民生存的基礎(chǔ)，涉及農(nóng)民的切身利益。農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)現(xiàn)象不僅廣泛存在而且十分頻繁。隨著我國城市化進(jìn)程的加快，宅基地使用權(quán)私下流轉(zhuǎn)、村民違法違規(guī)建房等問題呈現(xiàn)出愈演愈烈之勢(shì)。解決宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題已迫在眉睫。十八屆三中全會(huì)提出，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度。報(bào)告指出可以在全國范圍內(nèi)選擇若干地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。可見，農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)已成為當(dāng)前社會(huì)發(fā)展中必須解決的重要問題。

學(xué)界對(duì)于農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)問題持兩種態(tài)度。部分學(xué)者認(rèn)為宅基地還不具備直接上市流轉(zhuǎn)的條件，對(duì)于流轉(zhuǎn)持謹(jǐn)慎態(tài)度［1-2］。而多數(shù)學(xué)者對(duì)此表示樂觀，認(rèn)為宅基地流轉(zhuǎn)不僅符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律，符合效率和公平的雙重標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也可以消除隱形市場(chǎng)，更加有效地實(shí)現(xiàn)資源的合理配置［3-5］。學(xué)者們根據(jù)理論研究和實(shí)踐考察，歸納了三種宅基地的流轉(zhuǎn)方式：一是由政府主導(dǎo)，以宅基地?fù)Q房、“兩分兩換”模式、“地票”交易等方式實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)［6-9］。較為典型的地區(qū)是天津、嘉興和重慶等地。這種方式突破了城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)的二元分割，提高了城鄉(xiāng)土地資源的配置效率。二是宅基地使用權(quán)直接上市流轉(zhuǎn)［10-12］。這種流轉(zhuǎn)交易方式自由簡(jiǎn)便，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)較為普遍。但大多是私下交易，形成了宅基地的隱形市場(chǎng)。三是由集體經(jīng)濟(jì)組織作為中間人，推動(dòng)宅基地流轉(zhuǎn)。比較典型的就是浙江的“城仙居”模式。這種方式并不多見，且合法性以及可能引發(fā)的問題受到學(xué)者們的質(zhì)疑［13］。

Key Project of Social Science Planning of Zhejiang Province (15NDJC008Z); National Social Science Foundation for Young Scholars of China (13CFX032).

CHEN Hong-xia, E-mail: chenhongxia@nbu.edu.cn.

22 May, 2015; Accepted 01 October, 2015

F321.1

A

1000-0275（2016）01-0096-06

10.13872/j.1000-0275.2015.0155

浙江省社科規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目（15NDJC008Z）；國家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目（13CFX032）。

陳紅霞（1978-），女，黑龍江哈爾濱人，博士，副教授，主要從事農(nóng)村土地制度研究，E-mail: chenhongxia@nbu.edu.cn。

2015-05-22，接受日期：2015-10-01