農(nóng)地確權(quán)中種植大戶權(quán)益保護(hù)之探討

王建華

農(nóng)地確權(quán)中種植大戶權(quán)益保護(hù)之探討

王建華

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作是維護(hù)廣大農(nóng)民合法土地權(quán)益、促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。截至今年9月底，江蘇省99%的應(yīng)確權(quán)行政村已啟動(dòng)確權(quán)工作，其中65%以上的行政村具備了登記頒證條件。從全省試點(diǎn)情況看，各地基本上做到了“應(yīng)確盡確”，極個(gè)別沒(méi)有開(kāi)展試點(diǎn)的地方要么是符合規(guī)定不進(jìn)行確權(quán)的，要么是矛盾糾紛一時(shí)難以調(diào)處暫不開(kāi)展確權(quán)的。在暫不開(kāi)展確權(quán)的情形中，就有不少種植大戶要求對(duì)其耕種的全部土地進(jìn)行確權(quán)登記頒證。近期，筆者通過(guò)深入基層調(diào)研，并翻閱相關(guān)的權(quán)屬證明和稅費(fèi)繳納憑證，對(duì)大戶要求確權(quán)產(chǎn)生的矛盾糾紛做了一些思考。

要求開(kāi)展確權(quán)種植大戶的類型

主動(dòng)“撿”地形成的種植大戶。一、二輪承包時(shí)因稅費(fèi)負(fù)擔(dān)較重被“丟棄”的地，自己“撿”過(guò)來(lái)種植形成的種植大戶。儀征市沈某在一輪土地承包時(shí)有5口人，按每人1.4畝的標(biāo)準(zhǔn)共分得承包地7畝。后來(lái)沈某每季都能“撿”一定數(shù)量的地，村里也及時(shí)將他“撿”到的地予以登記。到了1998年土地二輪承包時(shí)，沈某名下已經(jīng)擁有了80多畝地，并在二輪承包的證書(shū)上詳細(xì)記載。現(xiàn)在村里開(kāi)展土地確權(quán)工作，沈某以一、二輪承包都由自己種植且證書(shū)都有記載為由，要求把所有耕種的土地都確權(quán)登記到自己名下。

被動(dòng)“攤”地形成的種植大戶。農(nóng)戶在土地二輪承包初期都獲得了相應(yīng)的承包地，后來(lái)因外出打工將自己承包地棄耕拋荒，村里將土地重新“分?jǐn)偂苯o其他農(nóng)戶而形成的種植大戶。南京市溧水區(qū)洪藍(lán)鎮(zhèn)王某在土地二輪承包時(shí)獲得了承包地2.75畝，其間本村不少外出農(nóng)戶將自家土地棄耕拋荒，村里為了完成農(nóng)業(yè)稅費(fèi)上交任務(wù)，主動(dòng)將這些拋荒的土地“分?jǐn)偂苯o王某等農(nóng)戶耕種，并與王某簽訂了一頁(yè)紙的“承包”合同，致使王某名下?lián)碛?0多畝土地。自從開(kāi)展土地確權(quán)后，王某就一直向有關(guān)部門反映，要求把其耕種的70多畝土地確權(quán)登記到其名下。

“兩田制”形成的種植大戶。

江蘇省極個(gè)別地方至今仍實(shí)行“兩田制”，農(nóng)戶除了獲得應(yīng)有的“口糧田”外，再也沒(méi)有其他土地，如果想種更多的“責(zé)任田”，則需要向發(fā)包方繳納一定的承包金，一般每畝每年200元。個(gè)別有經(jīng)營(yíng)能力和市場(chǎng)頭腦的農(nóng)民向發(fā)包方申請(qǐng)承包數(shù)十畝以上的土地，承包期限到二輪承包期滿，承包金一次性付清?，F(xiàn)在這些農(nóng)民要求對(duì)其承包的“責(zé)任田”進(jìn)行確權(quán)，理由是：這部分“責(zé)任田”是其長(zhǎng)期承包的，承包租金都已一次性交完，理應(yīng)確權(quán)到自己的名下。

“移民”種地形成的種植大戶。土地二輪承包初期，蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展迅猛，本地農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)較為充分，不少承包地呈現(xiàn)拋荒或半拋荒狀態(tài)，鄉(xiāng)村兩級(jí)為了解決本地土地拋荒難題，引導(dǎo)部分外地農(nóng)

民承包土地種植。經(jīng)過(guò)幾年的發(fā)展，這部分農(nóng)民嘗到了甜頭，獲得了一定收益，陸續(xù)將全家人戶口遷往蘇南鄉(xiāng)村，也得到了應(yīng)有的宅基地?！耙泼瘛睉舾N的土地也取得了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)，有的“移民”戶證書(shū)上記載的土地面積多達(dá)近百畝?，F(xiàn)在這些“移民”要求村里視其為本村村民，要享有同等待遇，對(duì)其耕種的承包地要進(jìn)行確權(quán)登記發(fā)證。

對(duì)種植大戶確權(quán)要把握好幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)

把握準(zhǔn)“以二輪承包為基礎(chǔ)”的含義。中央明文規(guī)定這次土地確權(quán)登記頒證是以土地二輪承包為基礎(chǔ)，是對(duì)二輪承包工作的完善和提高，不是推倒重來(lái)，更不是打亂重分。各地要準(zhǔn)確理解“以二輪承包為基礎(chǔ)”這個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)的基本含義，對(duì)二輪承包初期獲得正常面積的土地應(yīng)該以此為基礎(chǔ)進(jìn)行確權(quán)，如果二輪承包時(shí)獲得土地比較多，明顯有失公平，雖然二輪承包證書(shū)上有登記，但證書(shū)登記的方式和內(nèi)容都不合法規(guī)，就不能簡(jiǎn)單地以二輪承包時(shí)取得的面積為基礎(chǔ)。如儀征市沈某要求確權(quán)的土地，一旦簡(jiǎn)單地以二輪承包證書(shū)上的面積進(jìn)行確權(quán)登記，則會(huì)造成“確錯(cuò)權(quán)、頒錯(cuò)證”。

分清楚土地“承包”和“流轉(zhuǎn)”的關(guān)系。在這次確權(quán)登記頒證過(guò)程中，要做好“入戶調(diào)查”工作，對(duì)種植大戶或家庭農(nóng)場(chǎng)的土地種植現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查摸底，搞清楚土地流轉(zhuǎn)的來(lái)龍去脈。重點(diǎn)分清土地的“承包”和“流轉(zhuǎn)”關(guān)系，若以家庭承包方式獲得的土地，就應(yīng)是“承包”關(guān)系，理應(yīng)將土地確權(quán)到農(nóng)戶名下；若以“流轉(zhuǎn)”方式獲得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，則就是有一定期限的“流轉(zhuǎn)”關(guān)系，不能把“流入”的土地確權(quán)到種植大戶名下。南京溧水王某要求對(duì)其耕種的所有土地進(jìn)行確權(quán)，就是以為村里已經(jīng)將別人棄耕撂荒的土地重新“承包”給本人了，并且還有一頁(yè)紙的“承包”合同作為依據(jù)。這就是對(duì)土地“承包”與“流轉(zhuǎn)”關(guān)系的誤解和混淆。

掌握好最新的土地承包狀況。

個(gè)別地方在小范圍內(nèi)調(diào)整土地，對(duì)種植大戶的面積也作了相應(yīng)的調(diào)整，應(yīng)以最新的調(diào)整現(xiàn)狀進(jìn)行確權(quán)。相關(guān)法律法規(guī)明確規(guī)定在承包期內(nèi)一般不得調(diào)整承包地，只有在幾種特殊情形下才能在個(gè)別農(nóng)戶之間進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，并且要嚴(yán)格履行相關(guān)手續(xù)。然而在現(xiàn)實(shí)生活中，承包地頻繁調(diào)整時(shí)有出現(xiàn)，有的是村民民主約定形成的慣例，有的是土地征用導(dǎo)致的結(jié)果，還有的是解決人地矛盾的方法。針對(duì)種種調(diào)整土地的情形，只要農(nóng)民都一致贊成調(diào)整承包地，對(duì)調(diào)整后的土地承包關(guān)系也沒(méi)有異議，此次確權(quán)就應(yīng)以調(diào)整后所形成最新的土地承包關(guān)系進(jìn)行確權(quán)。確權(quán)完成后，需要及時(shí)對(duì)發(fā)生面積變動(dòng)的種植大戶的土地進(jìn)行詳細(xì)記載，明確調(diào)整后各戶流入土地的面積和方位四至，從而更好地保護(hù)土地流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益。

在確權(quán)過(guò)程中保護(hù)好種植大戶權(quán)益的幾點(diǎn)思考

要進(jìn)行正確的宣傳發(fā)動(dòng)。各地在開(kāi)展確權(quán)登記頒證之前要進(jìn)行正確的政策宣傳和輿論造勢(shì)，真正做到宣傳全覆蓋、發(fā)動(dòng)無(wú)死角。重點(diǎn)要讓種植大戶知曉這次確權(quán)登記頒證的目的和意義，理解確權(quán)登記頒證的基本做法和主要內(nèi)容，領(lǐng)會(huì)“以二輪承包為基礎(chǔ)”的精神實(shí)質(zhì)，避免他們對(duì)政策知曉道聽(tīng)途說(shuō)、對(duì)政策理解一知半解，產(chǎn)生不必要的矛盾糾紛。

要做細(xì)做實(shí)工作方案。縣級(jí)主管部門在制定實(shí)施方案前，要對(duì)本區(qū)域里的種植大戶做詳細(xì)的摸底調(diào)查，明確對(duì)種植大戶確權(quán)登記頒證的基本原則和政策要求，便于基層更好地貫徹落實(shí)。鄉(xiāng)村兩級(jí)在推進(jìn)試點(diǎn)工作過(guò)程中，要制定細(xì)致靠實(shí)的實(shí)施方案，盡量做到“一村一策”、“一組一策”，解決好種植大戶土地“應(yīng)確”和“不確”的關(guān)系，切忌眉毛胡子一把抓，把所有耕種的土地都確給種植大戶，產(chǎn)生大量矛盾隱患。

要充分調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民積極性。

對(duì)一些疑難問(wèn)題的調(diào)處，要積極發(fā)揮民主自治的作用，充分依靠農(nóng)民自主協(xié)商確定糾紛調(diào)處方法。對(duì)本地農(nóng)民耕種面積“奇多”、外地農(nóng)民成為本村 “地主”等突出問(wèn)題，要依靠村里的老干部、老黨員、老群眾代表，對(duì)這些種植大戶形成的原因進(jìn)行回顧和解釋，發(fā)動(dòng)他們共同協(xié)商解決好此類矛盾糾紛的辦法，確保確權(quán)登記頒證工作真正惠民生、得民心。

要保護(hù)好種植大戶的合法權(quán)益。對(duì)種植大戶二輪承包時(shí)獲得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，這次一定要不折不扣地確權(quán)到位。對(duì)以“流轉(zhuǎn)”方式獲得的土地，要解釋這部分土地的權(quán)屬關(guān)系，征得種植大戶的理解與支持，做到明確權(quán)屬、保持現(xiàn)狀、期滿返回，確保種養(yǎng)大戶的利益不受損。

（作者單位：江蘇省農(nóng)委經(jīng)管站）