太倉市探索農(nóng)地承包經(jīng)營權抵押貸款工作的調查

■張永林倪一飛

太倉市探索農(nóng)地承包經(jīng)營權抵押貸款工作的調查

■張永林倪一飛

太倉市農(nóng)村商業(yè)銀行與市委農(nóng)辦、市農(nóng)委等部門在市政府的領導和指揮下，相互協(xié)調配合，發(fā)揮各自職能作用，勇于探索、主動創(chuàng)新，研究出臺了《太倉市農(nóng)村商業(yè)銀行農(nóng)地承包經(jīng)營權抵押貸款管理辦法》。2013年5月，太倉市農(nóng)村商業(yè)銀行與太倉市農(nóng)委正式簽訂了“十二五”期間戰(zhàn)略合作框架協(xié)議，并舉辦農(nóng)村商業(yè)銀行服務“三農(nóng)”對接會，綜合授信太倉市農(nóng)村承包土地經(jīng)營權抵押貸款10億元。同年5 月30日，城廂鎮(zhèn)東林合作農(nóng)場等5家農(nóng)場專業(yè)合作社先后獲得1億元的貸款額度，這些資金同年年底之前陸續(xù)到賬。抵押農(nóng)地承包經(jīng)營權面積20090畝。東林合作農(nóng)場以5585.5畝農(nóng)地承包經(jīng)營權作為抵押。獲得了期限5年，總額2800萬元的貸款，成為全市受益涉農(nóng)金融創(chuàng)新服務的第一單。截至2016年7月末，太倉市已累計向全市14家農(nóng)場專業(yè)合作社發(fā)放農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押貸款20230萬元，余額18330萬元，合計以46442畝農(nóng)地承包經(jīng)營權進行抵押評估價值52457萬元），（平均抵押率38.56%。

一、設計

太倉在實踐農(nóng)村承包土地經(jīng)營權抵押貸款這一項創(chuàng)舉的過程中，沒有等、靠、要，更沒有待所有條件都成熟的時段去順勢而為、做水到渠成的事情，而是以敏銳的視角、聞風而動，搶先機于萌發(fā)階段。2015年國家才將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押貸款提到操作層面，而這個時候太倉已經(jīng)實施兩年了。

成功的關鍵在于我們的制度設計。這里不得不提太倉的農(nóng)村商業(yè)銀行，它是這項改革的設計者和踐行者。在構想農(nóng)地承包經(jīng)營權抵押貸款的前期階段，一些商業(yè)性金融機構從自身利益角度出發(fā)，墨守成規(guī)，怕?lián)L險，視這項改革為負擔，畏首畏尾，甚至“退避三舍”。唯有農(nóng)村商業(yè)銀行，始終不忘初衷，牢固確立為“三農(nóng)”服務的宗旨，主動作為，大膽探索，積極創(chuàng)新，從2013年初開始醞釀設計方案到2013 年6月就正式出臺《太倉市農(nóng)村商業(yè)銀行土地承包經(jīng)營權抵押貸款管理辦法》，共六章三十二條，分為總則，貸款對象、條件及用途，貸款擔保方式、期限、利率與結息方式，貸款流程，貸后管理，以及附則。這個辦法是實施這項改革的綱領性文件。任何一項全新的改革能否獲得成功的關鍵在于它的制度設計是否科學和可操作。實踐證明，這個辦法無疑成為了這項改革創(chuàng)新推進的規(guī)范。然而，農(nóng)業(yè)的發(fā)展畢竟有著許多無法預知的風險和隱患。

為了促使改革健康發(fā)展，在風險的防控上明確了必須遵循的五大原則：即必須遵循“農(nóng)地農(nóng)貸、農(nóng)貸農(nóng)用、農(nóng)用農(nóng)管、農(nóng)管農(nóng)收、農(nóng)收農(nóng)還”這五大原則。第一，“農(nóng)地農(nóng)貸”是指農(nóng)村土地在符合承包法的前提下，具有資源性和經(jīng)營性，能夠向銀行獲得資金支持并且具有足夠的能力進行償還。這里的資源性是指土地資源的稀缺和不可再生，可以通過出租獲得租金收入；經(jīng)營性是指土地可以通過經(jīng)營獲得收益，同時享有國家政策的支持及財政補貼的利好。第二，“農(nóng)貸農(nóng)用”是指獲得貸款以后要確保?？顚Ｓ?，用于約定的高標準農(nóng)田建設等農(nóng)業(yè)項目及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的流動資金等。第三，“農(nóng)用農(nóng)管”是指對于獲得的貸款，太倉市農(nóng)委以及下屬站、所等條線負有監(jiān)管的責任，明確資金不得挪用，同時放貸銀行也要加強貸后檢查，共同實現(xiàn)農(nóng)用資金的專款專用。第四，“農(nóng)管農(nóng)收”是指專業(yè)農(nóng)場、合作社對承包的土地進行經(jīng)營、管理，享受國家補貼，獲得收益。第五，“農(nóng)收農(nóng)還”是指獲得收益后歸還銀行貸款。這五項原則環(huán)環(huán)緊扣，滴水不漏，切實把放貸風險降到了最小限度。

二、實踐

“螃蟹”已經(jīng)端上桌面，食用方法也已明確告知，到底誰敢過來嘗第一口？太倉市城廂鎮(zhèn)作為城鄉(xiāng)發(fā)展一體化綜合改革試點鎮(zhèn)，當仁不讓，挺身而出承接第一單。2013年5月30日太倉市民豐現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司（負責城廂全鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)基礎設施的投資公司）出面并與相關的五個農(nóng)場專業(yè)合作社達成協(xié)議，用20090畝農(nóng)地承包經(jīng)營權作抵押，接受農(nóng)村商業(yè)銀行1億元的放貸額度。恪守?？顚Ｓ玫脑瓌t，管理和使用好這筆資金。

資金到賬以后，民豐現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司根據(jù)各農(nóng)場需要相繼購買適用農(nóng)機具（包括對購置運輸車輛給予補貼），加大推進區(qū)域內(nèi)高標準農(nóng)田建設。包括實施對已拆遷農(nóng)戶老宅基地的平整復耕、農(nóng)田連片改造、河道疏浚、溝渠道路農(nóng)橋改造新建、綠化等建設工程。先后完成新毛片區(qū)（東林村、電站村、萬豐村）高標準農(nóng)田建設任務，并對南部片區(qū)永豐村的5800畝農(nóng)田完成高標準建設。三年來共計完成了10000畝高標準農(nóng)田建設工程。農(nóng)業(yè)機械化步伐明顯加快，新型適用農(nóng)機具基本配套完善，農(nóng)機維修中心、糧食烘干中心相繼建成并投入運營；特色農(nóng)業(yè)園區(qū)建設順利推進，先后完成市級水稻產(chǎn)業(yè)園核心區(qū)及“獨溇小海”生態(tài)農(nóng)業(yè)園區(qū)的建設，全鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展走在全市前列。尤其是東林村循環(huán)農(nóng)業(yè)項目建設得到各級領導和專家的肯定。富硒大米生產(chǎn)，秸稈加工飼料，飼料喂養(yǎng)種羊，羊糞制成肥料，肥料還田培育地力，地力提升促進了穩(wěn)定高產(chǎn)。該村把種養(yǎng)業(yè)有機結合起來，注重每個環(huán)節(jié)的深度挖掘，極大地提高土地的產(chǎn)出率和勞動生產(chǎn)力，效益顯著提高，榮獲“江蘇省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范村”、“國家美麗鄉(xiāng)村示范村”和“江蘇省最美鄉(xiāng)村”。永豐村在完成高標準農(nóng)田建設的基礎上，大力推進集體經(jīng)營的合作農(nóng)場建設，全村4400畝農(nóng)地建立23個分場，在村總場領導下全部由集體經(jīng)營，提檔改造傳統(tǒng)的水產(chǎn)養(yǎng)殖基地，優(yōu)化養(yǎng)殖結構，極大地促進了村級集體經(jīng)濟的發(fā)展，該村的村集體經(jīng)濟總收入由2013年的1023萬元和可支配收入608萬元，提升至2015年的1823萬元和1059萬元。上述成績的取得，與金融服務創(chuàng)新和獲得相關銀行的資金支持密切相關。

在城廂鎮(zhèn)實踐取得成功的基礎上，農(nóng)村商業(yè)銀行加大推進力度，2014年向瀏河鎮(zhèn)的怡源等3家合作農(nóng)場授信發(fā)放貸款5000萬元；2015年向雙鳳鎮(zhèn)的鳳揚等5家合作農(nóng)場放貸5000萬元，2016年1月又向璜涇鎮(zhèn)雅鹿村雅豐合作農(nóng)場發(fā)放貸款230萬元。至此，全市共發(fā)放農(nóng)地承包經(jīng)營權抵押貸款20230萬元。按照《管理辦法》規(guī)定，放貸以后的頭兩年為還款寬限期，第三年開始還本付息。由于2013年第一單貸款已經(jīng)到達還款期，因此銀行已收回還款1900萬元，目前貸款余額為18330萬元。

三、思考

農(nóng)地的承包經(jīng)營權是一種用益物權。它通過與所有權分置的形式存在并獨立地體現(xiàn)其價值，從而獲得商業(yè)性的金融部門的認可，名正言順地抵押給銀行獲取資金。這無疑是前所未有的一大創(chuàng)舉，但需重大政策的支撐，更需相關法律的護佑。

太倉市實施這項改革三年多來，路途艱辛，體會頗深。正面總結至少有四大特點：一是敢為人先。在沒有任何成功范例可以借鑒的情況下，勇于探索，善于創(chuàng)新，大膽實踐并走出了富有地方特色的金融改革之路。以集體經(jīng)營的農(nóng)場專業(yè)合作社為受益人，以鎮(zhèn)級全資的農(nóng)業(yè)發(fā)展投資公司為載體，與相關銀行協(xié)商確定放貸標的。扎口授信，統(tǒng)一資金應用和管理。將上級財政下?lián)艿捻椖抠Y金、鎮(zhèn)級自籌的配套資金和農(nóng)地經(jīng)營收益納入設定的專戶管理，以確保對融入資金的償還，盡可能規(guī)避風險。在2013年上半年就成功授信放貸，在全省乃至全國是走在前列的。二是初具規(guī)模。這項金融服務的改革從2013年5月下放第一單貸款至2016年6月底，先后為全市的14家農(nóng)場專業(yè)合作社發(fā)放貸款20230萬元。放貨盤子是比較可觀的。三是放水養(yǎng)魚。在實施這項改革的操作中，農(nóng)村商業(yè)銀行實施了利率優(yōu)惠的政策，即下放貸款的利率執(zhí)行央行同檔基準利率上浮20%。以1-5年期檔次貸款為例，非房地產(chǎn)抵押的普通工商業(yè)貸款的指導利率為9.25%，而農(nóng)地承包經(jīng)營權抵押貸款指導利率為5.7%，優(yōu)惠3.55%，優(yōu)惠幅度達38.37%。假如以貸款1000萬，期限為兩年的授信為例，可節(jié)省利息71萬元。這充分體現(xiàn)了農(nóng)商行服務“三農(nóng)”的宗旨。實施放水養(yǎng)魚，必須予以褒獎。四是成效明顯。通過已經(jīng)授信的4鎮(zhèn)14家農(nóng)場專業(yè)合作的實踐可以看出，相關的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的高標準農(nóng)田建設步伐加快，裝備設施迅速得到改良配套，產(chǎn)業(yè)層次顯著提升，生產(chǎn)能力增強，生產(chǎn)效益提高，集體經(jīng)濟發(fā)展，農(nóng)民獲得增收。

然而，回顧總結三年的改革歷程，困惑依然存在，矛盾和問題顯而易見。從實施這項改革的整體來看，暴露四個方面的不足：一是拓展度不夠。表現(xiàn)為局限性明顯，惠及面不廣。雖說2億元的實際放貸具有一定規(guī)模，但除雅豐農(nóng)場專業(yè)合作社以外，整整2億元的貸款全部放在鎮(zhèn)級平臺上運作，雖然在一定程度上降低了風險系數(shù)，但與設計初衷明顯缺位。面廣量大的合作農(nóng)場參與度不高，家庭農(nóng)場、種養(yǎng)專業(yè)大戶尚未取得突破。二是評估主體不適當。農(nóng)委是政府的職能部門，不具備評估資質，由它去履行農(nóng)地承包經(jīng)營權價值評估與確定的職能，顯然缺少合法性。三是土地流轉市場不健全。農(nóng)地承包經(jīng)營權抵押融資制度的建立與推廣需要健全的流轉市場作為交易平臺。但從我國目前的法律和現(xiàn)實情況看，土地流轉要素還缺乏，規(guī)范的土地流轉市場尚未形成。四是抗風險能力不強。農(nóng)業(yè)是弱質產(chǎn)業(yè)，抵御自然災害的能力薄弱，具有高風險的特征。相應的風險分擔與補償機制尚未建立和完善，金融部門存在著不可預知的風險隱患。

四、建議

農(nóng)村承包土地經(jīng)營權抵押貸款這項全新的金融改革，至今只能說已經(jīng)做成，離做好還有不小的差距，與中央的要求，政府的期望和農(nóng)民群眾的期盼相距甚遠。必須再接再厲，迎難而上，化解矛盾，解決困難，進一步提高服務的質量。

一是不斷深化改革，擴大惠及面。就是要進一步完善制度設計，相關各方必須靜下心來研究對策。針對目前存在的問題進行分析，解剖。吸引更多的農(nóng)場專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場和種養(yǎng)專業(yè)大戶參與改革，共享成果。要健全運營機制，出臺新的舉措，努力促使改革向深度和廣度健康發(fā)展。

二是確立合法的評估主體。按照法治社會的建設要求，順應市場化的發(fā)展潮流。政府必須培育合法的、專業(yè)的、有資質的市場化評估機構，對每一單業(yè)務所涉及的農(nóng)地承包經(jīng)營權價值作出權威性的評估。最大限度地讓受貸方真正體現(xiàn)其價值，讓相關金融部門少擔風險。

三是建立土地流轉市場。規(guī)范統(tǒng)一的土地流轉市場的建立，有利于承包經(jīng)營權作為抵押權的實現(xiàn)，也有利于更多的金融機構參與競爭，對深化此項改革具有極大的推動作用。目前鎮(zhèn)級農(nóng)村集體資產(chǎn)交易平臺已經(jīng)建立起來，為了保證權益的公正性和合法性，是否可以考慮在整合資源，資源共享的前提下，盡快在市級層面構建交易平臺，從而形成全市統(tǒng)一、有序并且規(guī)范的交易市場。

四是構建防范機制。因受資源條件、自然環(huán)境、市場等因素的影響，農(nóng)地的經(jīng)營收益難以確保。因此，必然會削弱貸款方的償還能力。政府應該建立專項的風險基金，以防范風險，主要用于突發(fā)災害年份的利息償還。進一步建立完善相關的農(nóng)業(yè)保險制度，研究、開發(fā)、出臺新的保險險種，以多途徑化解深化改革的風險?！?/p>

（作者單位：太倉市老區(qū)開發(fā)促進會、太倉市扶貧開發(fā)協(xié)會、太倉市合作經(jīng)濟研究會）