分層遞進式糾紛解決機制的實踐與思考

文/劉舟舟 李紅波

分層遞進式糾紛解決機制的實踐與思考

文/劉舟舟 李紅波

當今各國，非訴訟糾紛解決機制興起，解決糾紛方式的多元化成為必然選擇。文章對現(xiàn)狀進行了檢討，分析了目前模式的局限性，并對分層遞進式機制進行了探索，提倡對域外分層遞進式的經(jīng)驗進行大膽借鑒，不斷發(fā)展完善分層遞進式糾紛機制。

當今各國，非訴訟糾紛解決機制興起，糾紛解決方式的多元化成為必然選擇。人民法院應當在現(xiàn)有的訴訟、仲裁、調(diào)解等糾紛解決方式基礎(chǔ)上，更加重視各種非訴訟糾紛解決機制建設(shè)，從而為社會提供多元化的糾紛解決機制，實現(xiàn)糾紛解決的分層遞進，最大程度地滿足當事人的多元司法需求。

現(xiàn)狀檢討：現(xiàn)有解紛機制模式的局限性

目前我國還沒有針對糾紛解決機制的法律規(guī)定。各類糾紛解決機制的法律性質(zhì)，糾紛解決機構(gòu)的權(quán)限、人員構(gòu)成、功能等都不明確，各種糾紛解決機制之間沒有形成一套完整的協(xié)調(diào)工作機制，非訴訟糾紛解決方式之間，非訴訟糾紛解決方式與訴訟糾紛解決方式各自為政、自成體系，并沒有整合起來。此種狀況導致解紛效率低下，影響解紛能力的提升。

首先，法院大包大攬，過猶不及。

一元化化解糾紛的傾向在某些法院仍然存在，不加區(qū)分地通過法院內(nèi)部運用調(diào)解手段處理所有案件，使得法律規(guī)則和訴訟結(jié)果變得模糊而不確定，調(diào)解的作用被不適當?shù)目浯?，過度調(diào)解、強制調(diào)解，事實上限制和剝奪了當事人訴訟權(quán)利。而且，訴訟資源供不應求，難以滿足無限的民事糾紛之需要。目前在我國，訴訟爆炸的征兆已初步顯現(xiàn)，單一化的訴訟解決糾紛方式已難以滿足糾紛數(shù)量急劇增加的現(xiàn)實需要。

其次，非訴化解過分強調(diào)，實不可取。某些法院不論糾紛類型，一律將案件委派給非訴調(diào)解機構(gòu)，將先行調(diào)解作為立案前的必經(jīng)程序。但隨著城鎮(zhèn)化進程加快，人口流動性加大，傳統(tǒng)的村委會、居委會、單位等基層組織控制功能減弱，自行處理消化矛盾糾紛的權(quán)威性下降；行政調(diào)解存在推諉、拒絕的現(xiàn)象；各類人民調(diào)解組織的人員配置、職能分配和經(jīng)費保障不到位，其面對日益復雜多樣的基層矛盾糾紛顯得力不從心。相比之下，訴訟具有權(quán)威性、規(guī)范性、終局性、強制性等優(yōu)勢，且訴訟門檻和訴訟成本日益降低，法院集中處理糾紛的功能被一再強化，社會公眾更是傾向于直接訴諸訴訟，“一站式”解決矛盾糾紛。因此，過分強調(diào)非訴化解，簡易粗暴地把糾紛擋在法院門外，實不可取。

再次，多元銜接不暢，各自為政。

多元化糾紛解決機制不是多種解紛方式的簡單排列，其核心價值在于各個渠道之間的有機結(jié)合及良性互動，然而現(xiàn)實中各種解紛機制的價值取向和內(nèi)在功能尚未系統(tǒng)化，在實際運作上呈現(xiàn)出“各自為政”的狀態(tài)，如一件糾紛可能經(jīng)過各自獨立的多輪調(diào)解，也有可能在經(jīng)過人民調(diào)解達成協(xié)議后，因調(diào)解員專業(yè)素質(zhì)的缺陷，導致部分協(xié)議得不到司法確認，或者未告知當事人申請司法確認的程序，導致一方未履行時因無法申請強制執(zhí)行而再次訴諸法院。多元銜接不暢、各自為政的狀態(tài)嚴重影響了糾紛處理的效率。

實踐探索：分層遞進式糾紛解決機制的基層實踐及成效

隨著改革的推進，原有的糾紛解決機制已不能適應現(xiàn)代糾紛解決理念，糾紛解決機制必須進行“升級換代”，將訴調(diào)對接平臺從單一平面的銜接功能向多元立體的服務功能轉(zhuǎn)變。湖南省寧鄉(xiāng)縣人民法院經(jīng)過幾年的探索和實踐，逐步樹立了糾紛解決的分層遞進觀念，建立了暢通的案件分流機制，走出了一條適合城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)轉(zhuǎn)型時期化解糾紛的特色之路。

1.分層遞進式糾紛解決機制的內(nèi)涵

分層遞進式糾紛解決機制是通過對糾紛類型、解紛機構(gòu)、解紛人員、解紛流程等進行分層，將適合訴訟外解決的糾紛過濾至法院外部力量化解，其他需要在法院解決的糾紛按照立案調(diào)解、委托調(diào)解、繁簡分流、速裁等方式化解，剩下少量需要裁判的重大復雜疑難案件，再進入普通審判程序。

分層遞進式糾紛解決機制具體包括：在相關(guān)部門大力發(fā)展多元化糾紛解決機制，擴大調(diào)解主體范圍，完善調(diào)解機制，為人民群眾提供更多可供選擇的糾紛解決方式；加強法院訴前調(diào)解與訴訟調(diào)解之間的有效銜接，完善多元糾紛解決方式之間的協(xié)調(diào)機制，健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛調(diào)處機制。包括由公力救濟、社會救濟和私力救濟構(gòu)成的多元化制度體系；由協(xié)商、調(diào)解和裁決及其組合構(gòu)成的多元化糾紛解決方式；由地域性、行業(yè)性、自治共同體及各種專門化機制構(gòu)成的多元化糾紛解決系統(tǒng)；以及各種機制本身的多元化程序設(shè)計，例如司法程序（如民事訴訟程序）的多元化。

2.分層遞進式糾紛解決機制的實踐成效

矛盾糾紛有大有小，有難有易。只有通過多元化解機制，才能將不同類型的矛盾糾紛按照不同的類別進行分層，過濾出真正需要由法院通過法律進行解決的糾紛。分層遞進解決糾紛的模式就像漏斗一樣，將細小的、容易解決的糾紛過濾至非訴訟調(diào)解方式去化解，剩下較大的、復雜疑難糾紛通過訴訟解決。該類解決機制實踐成效明顯。

（1）有效實現(xiàn)訴外分流、外部多元

在實踐中，尚有不少糾紛，當事人到法院起訴，前期可能作了大量的準備，下了很大的決心，如果簡單地勸導當事人回去通過其他途徑解決糾紛，容易引起當事人的不滿，難以收到預期的效果。在法院內(nèi)設(shè)立人民調(diào)解工作室，聘請優(yōu)秀人民調(diào)解員、退休法官、律師和其他具有專業(yè)知識的法律工作者，對案件事實比較清楚、權(quán)利義務關(guān)系比較明確、爭議不大的民事糾紛，進行訴前調(diào)解，可以滿足當事人的需求，增強人民調(diào)解的權(quán)威性和規(guī)范性，實現(xiàn)法院和基層調(diào)解組織在調(diào)處民事糾紛上的良性互動。從2010年開始，寧鄉(xiāng)縣人民法院便與寧鄉(xiāng)縣司法局多次協(xié)調(diào)，在寧鄉(xiāng)縣內(nèi)設(shè)立了物業(yè)糾紛調(diào)解委員會、醫(yī)患糾紛調(diào)解委員會、交通事故調(diào)解委員會、婚姻家庭調(diào)解委員會等多種專業(yè)調(diào)解委員會，并聯(lián)合出臺了《訴調(diào)對接工作流程管理辦法》，對婚姻家庭糾紛，相鄰關(guān)系、宅基地使用權(quán)等物權(quán)糾紛，借款合同、物業(yè)服務合同等合同糾紛，人身損害賠償類糾紛，由法院先引導當事人申請人民調(diào)解組織或當?shù)厮痉ㄋ{(diào)解，或者法院委托、邀請人民調(diào)解組織、相關(guān)社會組織進行調(diào)解或協(xié)助調(diào)解，將一部分糾紛過濾至訴外。

2012年5月，寧鄉(xiāng)縣人民法院與縣司法局合作在該院設(shè)立了寧鄉(xiāng)縣聯(lián)合人民調(diào)解委員會駐人民法院調(diào)解室（以下簡稱聯(lián)調(diào)室），將調(diào)解室搬進了人民法院。隨后，該院出臺《訴調(diào)對接工作實施細則》，從制度上規(guī)范了訴調(diào)對接工作，確立了應當先行調(diào)解的民商事糾紛范圍，以及工作流程、工作職責等，同時將訴調(diào)對接工作擴大至各農(nóng)村法庭。細則要求，立案窗口接到當事人的起訴狀后，首先應對糾紛進行過濾，對符合訴前調(diào)解條件的案件，在數(shù)字系統(tǒng)中錄入案件信息，編立民調(diào)字案號后，將材料移送聯(lián)調(diào)室，聯(lián)調(diào)室再根據(jù)糾紛類型分別采取委派調(diào)解、特邀調(diào)解、專職調(diào)解等方式進行化解。

對轄區(qū)內(nèi)人民調(diào)解委員會調(diào)解成功的具有執(zhí)行內(nèi)容的調(diào)解協(xié)議書，該院要求人民調(diào)解員主動告知當事人申請司法確認的程序。司法確認案件不受標的限制，當事人申請司法確認后，由立案庭安排專人負責審查，按照民事訴訟法及司法解釋的要求，注重審查基礎(chǔ)法律關(guān)系的真實性，并在三個工作日內(nèi)審查完畢，符合法律規(guī)定的，裁定調(diào)解協(xié)議有效；不符合法律規(guī)定的，裁定駁回申請。從2014年至今，共裁定確認40余件，涉案標的達2000多萬元，裁定駁回申請1件。

（2）有效實現(xiàn)簡案快審、繁案精審

在法治發(fā)達國家，糾紛分流做得較好，各國利用ADR將一部分案件分流至法院之外，進入法院的案件也只將少量難解決的糾紛置入普通訴訟程序。同時，對案件區(qū)分類別，適用不同的程序，如小額訴訟程序、督促程序，過濾掉了大部分案件，如家事訴訟、商事訴訟、勞動訴訟等，分別由不同的程序處理，既保證了訴訟質(zhì)量，又提高了效率。在糾紛分流和有并列的程序設(shè)置時，又賦予當事人程序選擇權(quán)，凸顯當事人程序主體地位，使程序的運作更加人性化，并大大提升當事人對裁判的信服度。在大力推行非訴解決方式的同時，寧鄉(xiāng)縣人民法院通過立案時的訴訟引導對案件進行分流，對適宜調(diào)解的案件由立案庭專職調(diào)解員進行調(diào)解，對不適宜調(diào)解進入訴訟的案件，通過繁簡分流、小額速裁、督促程序等方式化解。

從2013年8月開始，該院在立案庭內(nèi)組建了速裁庭，抽調(diào)兩名審判經(jīng)驗豐富的法官負責速裁，并專門安排一名副庭長負責繁簡分流工作。該院先后制定了《案件繁簡分流機制改革實施方案》、《速裁規(guī)則》、《關(guān)于適用小額訴訟程序?qū)徖砻袷掳讣囊?guī)定》等多項規(guī)定，明確案件繁簡劃分標準、分流流程、速裁審理程序等。該院每年約有6000多件民事案件，立案庭受理案件后，即將全部民事案件移送給速裁庭進行繁簡分流，速裁庭當天電話聯(lián)系雙方，了解調(diào)解意愿，了解爭議焦點，篩選是否適宜速裁。對于雙方當事人同時到場、爭議不大的案件，速裁法官當即進行調(diào)解，調(diào)解不成，即組織雙方交換證據(jù)，啟動速裁程序進行審理。簡化開庭方式，在開庭時間和地點的安排上，充分考慮當事人的意愿，由雙方協(xié)商或電話預約等形式進行靈活安排，不限于院內(nèi)與上班時間；簡化庭審程序，對雙方無爭議、相互承認的事實不調(diào)查，對法律適用無異議的不辯論，法庭調(diào)查和法庭辯論可交叉或同時進行，可隨審隨調(diào)；簡化庭審記錄，只重點記錄雙方當事人有爭議的事實，以及當事人的自認、和解、變更、放棄等意思表示；簡化裁判文書，類案使用格式文書，推廣令狀式、表格式裁判文書；簡化執(zhí)行程序，除積極引導當事人當庭履行外，在案件結(jié)案后，跟進案件履行情況，督促當事人自動履行或快速辦理強制執(zhí)行申請。通過以上方式，速裁案件立案快、送達快、制作文書快，有效實現(xiàn)了簡案快審。如2014年12月，速裁庭一天即開庭速裁51個物業(yè)服務合同糾紛案，該系列案從立案到審結(jié)僅用7天時間，經(jīng)濟簡便地解決了小區(qū)業(yè)主和物業(yè)公司之間的糾紛，獲得了雙方當事人的一致認可。

對經(jīng)過篩選后不適宜速裁的公告案件、疑難復雜案件，立案庭當即移交給業(yè)務庭審理，業(yè)務庭法官審判經(jīng)驗豐富，他們專注審理疑難復雜案件質(zhì)量高，上訴率低，真正做到了繁案精審。

通過上述分層遞進式糾紛解決機制的實施，近三年來寧鄉(xiāng)縣人民法院共引導2000余件糾紛至人民調(diào)解組織進行非訴化解，立案調(diào)解解決糾紛300余件，適用速裁程序、督促程序?qū)徖戆讣?000余件，在立案登記制改革的大背景下，案件數(shù)量并未出現(xiàn)大幅上升，和上一年度同期相比，受理民商事案件數(shù)略有下降，案多人少矛盾得到有效遏制。

他山之石：分層遞進式糾紛解決機制的域外借鑒

在域外法治國家，分層遞進式糾紛解決機制已經(jīng)較為成熟完善，值得我們借鑒和學習。

首先，各國都利用ADR將一部分案件分流至法院之外。例如，2015年3月5日，新加坡新設(shè)國家法院糾紛解決中心（法院ADR），取代之前運行20多年的初步糾紛解決中心，首次將所有糾紛集中在一個中心處理，并開始對部分糾紛的調(diào)解收費，試圖打造“一站式”多元化糾紛解決服務框架。

其次，各國都實現(xiàn)了訴訟的多元化。

根據(jù)案件的不同類別，適用不同的程序。例如，英國根據(jù)1999年4月26日施行的新《民事訴訟規(guī)則》，將民事訴訟程序劃分為小額程序（不超過5000英鎊）、快速程序（5000英鎊以上，15000英鎊以下）和多軌程序（15000英鎊以上）。不同審理程序的審理機構(gòu)、審理規(guī)則和審理周期也不相同。比如在小額案件方面，有些國家是成立專門的小額案件審理機構(gòu)，如法國的小審法院可以說是歷史最為悠久的小額法院，它與大審法院同為初審法院，區(qū)別僅在于受理案件的標的額不同。在美國，由于一審案件均由初審法院審理，民事訴訟中并沒有專門設(shè)立獨立的簡易程序，而是在訴訟程序進行的各個環(huán)節(jié)都可以進行簡化，例如即決裁判(summery judgment)。為了解決大量的小額債務糾紛，各州陸續(xù)建立了小額法院或法庭，設(shè)計思路更接近于特別法院或?qū)ｉT法院（specialized courts，例如勞動法院、人事法院、社會法院、商事法院等）。另一種是小額案件均由同樣的法院審判庭來審理，但對小額案件適用專門的程序，如德國初級法院對標的額不超過1200馬克的消費者爭議、合同糾紛、交通事故糾紛、租賃糾紛及保險爭議案件可以適用小額訴訟程序。

再次，各國都推行訴訟的專門化。

對家事訴訟、商事訴訟、勞動訴訟等專門案件，設(shè)置由專門的訴訟程序處理，既保證了訴訟質(zhì)量，又提高了效率。如德國建立了家事審判的專門機構(gòu)、制定了家事訴訟法。

此外，在吸收傳統(tǒng)替代性糾紛解決途徑的基礎(chǔ)上，現(xiàn)代替代性爭議解決機制強調(diào)各種解決方式的相互結(jié)合，將兩種甚至兩種以上的解決方式運用到當事人糾紛處理的過程中，于程序開始時使用當事人易于接受的方法，待基本問題初步達成一致或無法達成一致時，運用強制力較強的方法為當事人制定出權(quán)威性的解決方案。以日本法上的民事調(diào)停制度、美國仲裁協(xié)會的小型審判為例。在解決爭議的過程中，現(xiàn)代替代性爭議解決機制的運行模式都是圍繞著當事人對爭議解決的個性化需求而展開的，當事人的主體地位更受重視，程序運作更加人性化，當事人對裁判的信服度大大提升。

“他山之石，可以攻玉”，分層遞進式糾紛解決機制需要在遵循普遍司法規(guī)律的基礎(chǔ)上，借鑒域外經(jīng)驗，結(jié)合中國具體國情，不斷發(fā)展完善。

（作者單位：湖南省寧鄉(xiāng)縣人民法院）