中國(guó)（上海）自由貿(mào)易區(qū)的法制發(fā)展

文/張長(zhǎng)綿 盛莉瓊

專題綜述

中國(guó)（上海）自由貿(mào)易區(qū)的法制發(fā)展

文/張長(zhǎng)綿 盛莉瓊

自2013年8月上海自貿(mào)區(qū)成立至今，上海自貿(mào)區(qū)的法律體系已經(jīng)初見(jiàn)雛形，但目前自貿(mào)區(qū)的法律體系過(guò)于分散、雜亂，尤其是大量授權(quán)立法的存在，其中既有全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院對(duì)上海市的授權(quán)，又有上海市人大常委會(huì)對(duì)上海市政府和自貿(mào)區(qū)管委會(huì)的授權(quán)；此外還出現(xiàn)了“授權(quán)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施”的新形式，對(duì)這些授權(quán)立法效力等級(jí)的不同理解使得自貿(mào)區(qū)法律體系的內(nèi)部關(guān)系更為復(fù)雜，也給當(dāng)事人的法律選擇、司法的法律適用及監(jiān)督救濟(jì)帶來(lái)困惑。隨著自貿(mào)區(qū)改革發(fā)展的深入，自貿(mào)區(qū)法律體系定位不明確、結(jié)構(gòu)不完整等問(wèn)題進(jìn)一步突出，自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)面臨著依法行政水平有待提高、法律體系仍需完善、司法體制改革緊迫等一系列發(fā)展要求和挑戰(zhàn)。

中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)概述

中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“上海自貿(mào)區(qū)”）于2013年8月22日經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立，于同年9月29日掛牌。上海自貿(mào)區(qū)由上海洋山保稅港區(qū)、外高橋保稅區(qū)、外高橋保稅物流園區(qū)、浦東機(jī)場(chǎng)綜合保稅區(qū)等總面積共28.78平方米的4個(gè)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域綜合組合而成。上海自貿(mào)區(qū)是在全球經(jīng)貿(mào)發(fā)展的新趨勢(shì)下，國(guó)家順應(yīng)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展大趨勢(shì)，帶動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革和制度創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面可持續(xù)發(fā)展的重大舉措。

自由貿(mào)易區(qū)作為一國(guó)對(duì)外貿(mào)易的窗口，為了吸引更多的國(guó)外投資者，就必須提供透明公開(kāi)的投資環(huán)境。其法制是否完備、法律依據(jù)是否確實(shí)充分，是外國(guó)投資者考量的重要因素之一。作為經(jīng)濟(jì)改革轉(zhuǎn)型的引擎，自貿(mào)區(qū)將在投資、貿(mào)易、金融等領(lǐng)域更加開(kāi)放、自由，而良好的法治環(huán)境不僅能吸引更多的外商投資，也是上海自貿(mào)區(qū)高效、穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)的必要保障。正如學(xué)者所言：“上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)涉及投資、金融、法律等多個(gè)領(lǐng)域，其中最核心的是建設(shè)一個(gè)國(guó)際化、法治化的營(yíng)商環(huán)境，為上海自貿(mào)區(qū)的發(fā)展提供制度保障?！?/p>

截至目前，上海自貿(mào)區(qū)已在市場(chǎng)準(zhǔn)入、金融監(jiān)管、航運(yùn)交通、稅收等方面制定了相關(guān)規(guī)定或政策，但由此也出現(xiàn)了自貿(mào)區(qū)法律位階、法律適用以及糾紛解決等一系列問(wèn)題。建設(shè)一個(gè)國(guó)際化、法治化的營(yíng)商環(huán)境，是上海自貿(mào)區(qū)發(fā)展的制度保障。但自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)如何在現(xiàn)有法律制度下進(jìn)行制度創(chuàng)新，如何建立健全多元化的爭(zhēng)端解決機(jī)制，均存在諸多挑戰(zhàn)。本文結(jié)合上海自貿(mào)區(qū)成立以來(lái)法制保障工作的實(shí)踐，就目前涉自貿(mào)區(qū)相關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行梳理，以期為自貿(mào)區(qū)乃至整個(gè)市場(chǎng)的健康、有序和持續(xù)性發(fā)展提供完善的制度環(huán)境和法治保障。

中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)相關(guān)法律規(guī)定梳理

上海自貿(mào)區(qū)從批準(zhǔn)設(shè)立到現(xiàn)在，中央和地方各級(jí)機(jī)關(guān)相繼頒布了相關(guān)的法律法規(guī)及政策性文件，這些規(guī)范涉及自貿(mào)區(qū)發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域，數(shù)量繁多，內(nèi)容豐富。

（一）全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)立法

2013年8月30日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》（以下簡(jiǎn)稱“全國(guó)人大常委會(huì)決定”）。該《決定》中規(guī)定：對(duì)《外資企業(yè)法》中第六條、第十條以及第二十條，有關(guān)“外資企業(yè)設(shè)立審批”、“外資企業(yè)分立、合并或者其他重要事項(xiàng)變更審批”、“外資企業(yè)經(jīng)營(yíng)期限審批”的規(guī)定；《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》中第三條、第十三條、第十四條，涉及“中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)設(shè)立審批”、“中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)延長(zhǎng)合營(yíng)期限審批”、“中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)解散審批法律規(guī)定”的規(guī)定；《中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》中第五條、第七條、第十條、第十二條第二款以及第二十四條，“中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)設(shè)立審批”、“中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)協(xié)議、合同、章程重大變更審批”、“中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)轉(zhuǎn)讓合作企業(yè)合同權(quán)利、義務(wù)審批”、“中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)委托他人經(jīng)營(yíng)管理審批”以及“中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)延長(zhǎng)合作期限審批”的規(guī)定，對(duì)上述三部法律中的相關(guān)規(guī)定，“暫時(shí)停止實(shí)施行政審批，改為備案管理”。

需明確的是，該《決定》僅規(guī)定了在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)，對(duì)國(guó)家規(guī)定實(shí)施準(zhǔn)入特別管理措施之外的外商投資，暫時(shí)調(diào)整實(shí)施“三資法”中涉及行政審批的事項(xiàng)，在此之外的法律內(nèi)容在自貿(mào)區(qū)內(nèi)仍應(yīng)繼續(xù)有效適用。該《決定》雖然在內(nèi)容上只涉及到行政審批這一方面的內(nèi)容，但對(duì)自貿(mào)區(qū)投資便利化以及創(chuàng)設(shè)法治環(huán)境具有重要意義。與此同時(shí)，《決定》也在未涉及自貿(mào)區(qū)性質(zhì)、功能定位及法律原則等基本問(wèn)題上存在缺憾，尤其是圍繞“暫停法律實(shí)施”為前提開(kāi)展的行政審批制度改革的做法的合法性備受質(zhì)疑。首先，從全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)主體資格的合法性來(lái)看，現(xiàn)行《憲法》、《立法法》、《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》等法律均未授權(quán)全國(guó)人大常委會(huì)具有“授權(quán)國(guó)務(wù)院暫停法律實(shí)施”的相關(guān)權(quán)限；即使根據(jù)《憲法》第67條第1至第4款列明的全國(guó)人大常委會(huì)在有關(guān)制定法律方面的職權(quán)，也不能當(dāng)然明確全國(guó)人大常委會(huì)自身即具有“暫停法律實(shí)施”的權(quán)限。其次，從被授權(quán)主體來(lái)看，國(guó)務(wù)院能否作為被授權(quán)“暫停法律實(shí)施”的主體值得商榷；作為上海自貿(mào)區(qū)的實(shí)際設(shè)立主體，國(guó)務(wù)院實(shí)際上獲得了在所選擇的特定區(qū)域內(nèi)賦予其有效排除現(xiàn)行法律管轄的特權(quán)，這一點(diǎn)既無(wú)明確的合法權(quán)力來(lái)源，也違背了法律施行的平等原則。此外，我國(guó)《立法法》第8條明確規(guī)定了包括“基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)”等十方面的事項(xiàng)只能制定法律，而自貿(mào)區(qū)目前實(shí)際運(yùn)行的事項(xiàng)已明確涉及到“法律保留”內(nèi)容。諸此種種，使得《決定》受到一定程度的合法性解釋困境。

（二）國(guó)務(wù)院頒布的《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》及相關(guān)決定

2013年9月18 日，國(guó)務(wù)院下發(fā)國(guó)發(fā)〔2013〕38號(hào)文件，并在通知后附上了《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》（下文中稱“總體方案”)?！犊傮w方案》包括四個(gè)方面的內(nèi)容以及一個(gè)附件，具體包括總體要求、主要任務(wù)和措施、監(jiān)管和稅收制度環(huán)境以及組織實(shí)施?！犊傮w方案》是上海自貿(mào)區(qū)相關(guān)立法活動(dòng)的基礎(chǔ)和各項(xiàng)配套措施出臺(tái)的依據(jù)，是自貿(mào)區(qū)先試先行的基礎(chǔ)性法律文件。

但遺憾的是，《總體方案》在法律性質(zhì)、法律位階和法律效力的確定上值得商榷。從制定主體來(lái)看，《總體方案》是商務(wù)部、上海市人民政府會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門在深入研究的基礎(chǔ)上擬定的，并不是由國(guó)務(wù)院制定的而是由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，國(guó)務(wù)院也未在通知中明確《總體方案》的制定主體。此外，我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)經(jīng)由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的地方政府制定的規(guī)范性文件的法律效力和法律位階未作出明確規(guī)定，由此造成了在涉及具體問(wèn)題時(shí)，如何處理《總體方案》與法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)及政府規(guī)章之間關(guān)系的困境。

此外，根據(jù)“全國(guó)人大常委會(huì)決定”，國(guó)務(wù)院于2013年12月21日通過(guò)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院文件規(guī)定的行政審批或者準(zhǔn)入特別管理措施的決定》，對(duì)“暫停實(shí)施行政審批”，改為備案管理的內(nèi)容，通過(guò)附件的方式進(jìn)行了詳細(xì)的羅列，予以明確。

2016年7月1日，國(guó)務(wù)院根據(jù)2014年12月28日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議通過(guò)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)（廣東）、中國(guó)（天津）、中國(guó)（福建）、中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》，發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院文件和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的部門規(guī)章規(guī)定的決定》（國(guó)發(fā)〔2016〕41 號(hào)），對(duì)《中華人民共和國(guó)外資企業(yè)法實(shí)施細(xì)則》等18部行政法規(guī)、《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》等4個(gè)國(guó)務(wù)院文件、《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2015年修訂）》等4個(gè)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的部門規(guī)章中涉及行政審批的事項(xiàng)在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)“暫時(shí)調(diào)整實(shí)施”，進(jìn)一步擴(kuò)大了“暫時(shí)調(diào)整”法律法規(guī)的適用范圍。

（三）上海市人大常委通過(guò)的相關(guān)決定

上海市人大常委會(huì)于2013年9月26日通過(guò)了《關(guān)于在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施本市有關(guān)地方性法規(guī)規(guī)定的決定》，主要規(guī)定了三方面的內(nèi)容：第一，根據(jù)“全國(guó)人大常委會(huì)的決定”，在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)對(duì)一般性外商投資停止實(shí)施《上海市外商投資企業(yè)審批條例》。第二，調(diào)整與國(guó)務(wù)院頒布的《總體方案》不一致的地方性法規(guī)中的相關(guān)內(nèi)容。第三，規(guī)定了調(diào)整實(shí)施相關(guān)地方性法規(guī)的時(shí)間為三年。此《決定》是對(duì)“全國(guó)人大常委會(huì)決定”的承接，也是對(duì)地方行政法規(guī)的及時(shí)梳理，對(duì)進(jìn)一步優(yōu)化自貿(mào)區(qū)法治環(huán)境、提供明確的適用法律依據(jù)具有重要意義。

為了對(duì)上海自貿(mào)區(qū)各項(xiàng)制度作出更明確、系統(tǒng)的規(guī)定，上海市人大常委會(huì)于2014年7月25日通過(guò)了《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），該《條例》共9章57條，從管理體制、投資開(kāi)放、貿(mào)易便利、金融服務(wù)、稅收管理、綜合監(jiān)管及法治環(huán)境對(duì)自貿(mào)區(qū)進(jìn)行了全面的規(guī)范。預(yù)留制度創(chuàng)新空間，處理好法規(guī)的適時(shí)性與改革的階段性是其亮點(diǎn)之一，通過(guò)“列舉加概括”的方式增強(qiáng)了立法的前瞻性和包容性。該《條例》是自貿(mào)區(qū)的“基本法”，是自貿(mào)區(qū)最重要的地方性法規(guī)。

（四）上海市政府頒布的政府規(guī)章

根據(jù)“全國(guó)人大常委會(huì)決定”以及國(guó)務(wù)院下發(fā)的《總體方案》，上海市政府于2013年9月29日頒布了關(guān)于上海自貿(mào)區(qū)的一系列管理辦法，包括《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱“管理辦法”）以及五項(xiàng)涉及投資方面的管理辦法，分別是《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2013)》、《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資項(xiàng)目備案管理辦法》、《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)境外投資項(xiàng)目備案管理辦法》、《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資企業(yè)備案管理辦法》以及《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)境外投資開(kāi)辦企業(yè)備案管理辦法》，上述管理辦法及時(shí)地將《總體方案》的內(nèi)容以法律形式呈現(xiàn)出來(lái)，為上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)提供了初始階段的運(yùn)行規(guī)則和制度保障。

點(diǎn) 睛

目前自貿(mào)區(qū)的法律體系過(guò)于分散、雜亂，尤其是大量授權(quán)立法的存在，其中既有全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院對(duì)上海市的授權(quán)，又有上海市人大常委會(huì)對(duì)上海市政府和自貿(mào)區(qū)管委會(huì)的授權(quán)；此外還出現(xiàn)了“授權(quán)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施”的新形式，對(duì)這些授權(quán)立法效力等級(jí)的不同理解使得自貿(mào)區(qū)法律體系的內(nèi)部關(guān)系更為復(fù)雜，也給當(dāng)事人的法律選擇、司法的法律適用及監(jiān)督救濟(jì)帶來(lái)困惑。

1.關(guān)于負(fù)面清單。根據(jù)《總體方案》，上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)實(shí)施“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇+負(fù)面清單”管理試點(diǎn)，其內(nèi)容包括18個(gè)行業(yè)門類，共190條特別管理措施。這意味著，即使在上海自貿(mào)區(qū)施行“暫停法律實(shí)施”（根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)的決定），但如果屬于“負(fù)面清單”內(nèi)的事項(xiàng)，也將被排除出“暫停法律實(shí)施”的范圍。在負(fù)面清單之外實(shí)行“內(nèi)外資一致”的投資原則，并開(kāi)始實(shí)行先照后證注冊(cè)制，由外資準(zhǔn)入事先審核轉(zhuǎn)為事中、事后監(jiān)管；暫?；蛘叱蜂N了對(duì)投資者的資質(zhì)要求、股比限定及經(jīng)營(yíng)范圍的準(zhǔn)入限制。此舉乃是借鑒國(guó)際通行規(guī)則，改革外商投資管理模式，對(duì)探索建立與國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)投資和貿(mào)易規(guī)則體系相適應(yīng)的行政管理體系具有重要意義。

2.關(guān)于金融監(jiān)管制度。上海市政府并未出臺(tái)金融監(jiān)管方面的專項(xiàng)規(guī)定，其內(nèi)容規(guī)定在《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法》第五章“金融創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)防范”之中。主要內(nèi)容包括上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)對(duì)公司實(shí)行年度報(bào)告公示制，并規(guī)范試驗(yàn)區(qū)內(nèi)的征信系統(tǒng)的相關(guān)配置，在登記機(jī)關(guān)建立異常名錄制度，使試驗(yàn)區(qū)內(nèi)形成公司“一處違法，處處受限”的運(yùn)行機(jī)制；試驗(yàn)區(qū)內(nèi)建立企業(yè)監(jiān)管信息共享制度，由監(jiān)管各方對(duì)信息進(jìn)行處理加工并共享有利于形成監(jiān)管的良性循環(huán)系統(tǒng)，從而使試驗(yàn)區(qū)內(nèi)的投資環(huán)境得到優(yōu)化；政府對(duì)增值稅專用發(fā)票實(shí)行嚴(yán)格管控，施行市場(chǎng)集中管理，企業(yè)自行出票的原則，并嚴(yán)格控制企業(yè)第一次的出票限額，且要求完全據(jù)實(shí)供票。

（五）國(guó)務(wù)院各部委發(fā)布的相關(guān)政策性文件

國(guó)務(wù)院頒布的《總體方案》是從宏觀方面把控上海自貿(mào)區(qū)相關(guān)制度的制定與實(shí)施，而國(guó)務(wù)院各部委則通過(guò)出臺(tái)相關(guān)政策性文件，有針對(duì)性地解決上海自貿(mào)區(qū)在運(yùn)行過(guò)程中所面對(duì)的一些問(wèn)題。

有關(guān)金融服務(wù)業(yè)及其監(jiān)管內(nèi)容的文件包括：銀監(jiān)會(huì)發(fā)布的《銀監(jiān)會(huì)關(guān)于中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)銀行業(yè)監(jiān)管有關(guān)問(wèn)題的通知》，保監(jiān)會(huì)發(fā)布的公告《保監(jiān)會(huì)支持中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)》以及中國(guó)人民銀行發(fā)布的《中國(guó)人民銀行關(guān)于金融支持中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》。

有關(guān)企業(yè)工商登記管理內(nèi)容的文件包括：《國(guó)家工商行政管理總局關(guān)于支持中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的若干意見(jiàn)》，《工商總局關(guān)于同意中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)試行新的營(yíng)業(yè)執(zhí)照方案的批復(fù)》，《工商總局關(guān)于授予上海市工商行政管理局自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)分局外商投資企業(yè)登記管理權(quán)的通知》。

有關(guān)稅收政策的內(nèi)容包括：財(cái)政部、海關(guān)總署以及國(guó)家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)有關(guān)進(jìn)口稅收政策的通知》，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)布的《關(guān)于中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)企業(yè)以非貨幣性資產(chǎn)對(duì)外投資等資產(chǎn)重組行為有關(guān)企業(yè)所得稅政策問(wèn)題的通知》。

有關(guān)航運(yùn)交通方面的內(nèi)容包括：交通運(yùn)輸部、上海市人民政府聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于落實(shí)〈中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案〉加快推進(jìn)上海國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》，交通運(yùn)輸部發(fā)布的《關(guān)于在上海試行中資非五星旗國(guó)際航行船舶沿海捎帶的公告》以及《關(guān)于中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)試行擴(kuò)大國(guó)際船舶運(yùn)輸和國(guó)際船舶管理業(yè)務(wù)外商投資比例實(shí)施辦法的公告》。

其他政策性文件還包括：國(guó)家質(zhì)檢總局發(fā)布的《質(zhì)檢總局關(guān)于支持中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》，文化部發(fā)布的《關(guān)于實(shí)施中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)文化市場(chǎng)管理政策的通知》以及工業(yè)和信息化部、上海市人民政府聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)進(jìn)一步對(duì)外開(kāi)放增值電信業(yè)務(wù)的意見(jiàn)》。這些政策性文件內(nèi)容龐雜，涉及部門繁多，在自貿(mào)區(qū)建設(shè)初期起到了積極推動(dòng)自貿(mào)區(qū)建設(shè)的作用。

總體上說(shuō)，上海自貿(mào)區(qū)已經(jīng)初步形成了以“全國(guó)人大常委會(huì)決定”和《總體方案》為靈魂，《管理辦法》及《條例》為骨架，國(guó)家和本市部門規(guī)范性文件為血肉的規(guī)則體系。隨著上海自貿(mào)區(qū)的改革試驗(yàn)不斷推進(jìn)，其規(guī)則體系可能會(huì)不斷地增加新的內(nèi)容，但是，由于目前缺乏充足的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，國(guó)家層面不可能在試驗(yàn)期內(nèi)就出臺(tái)關(guān)于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的行政法規(guī)或者法律。而可以預(yù)見(jiàn)的是，涉及自貿(mào)區(qū)的規(guī)范性文件在數(shù)量上還會(huì)不斷增加，這些文件的管理事項(xiàng)也將會(huì)不斷地拓展。

中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)法律適用

（一）上海自貿(mào)區(qū)法律適用之國(guó)內(nèi)法與國(guó)際法

鑒于自貿(mào)區(qū)“境內(nèi)關(guān)外”的特殊地位，涉自貿(mào)區(qū)案件不可避免地包括涉外案件，所以自貿(mào)區(qū)的法律適用相當(dāng)一部分是相關(guān)的國(guó)際條約、國(guó)際規(guī)則和國(guó)際慣例。因此，自貿(mào)區(qū)法庭如何處理國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法的適用成為關(guān)鍵。

自貿(mào)區(qū)業(yè)務(wù)既涉及國(guó)際貿(mào)易、物流倉(cāng)儲(chǔ)等基礎(chǔ)業(yè)務(wù)，也關(guān)涉離岸貿(mào)易、國(guó)際貿(mào)易結(jié)算、跨境電子商務(wù)等新型貿(mào)易業(yè)務(wù)，對(duì)于我們已經(jīng)加入的國(guó)際條約涉及上述內(nèi)容的，我國(guó)應(yīng)遵循和適用，對(duì)此可參照沖突法的基本原則，注重平等保護(hù)中外當(dāng)事人的合法權(quán)益，增強(qiáng)外商投資的信心，維護(hù)自貿(mào)區(qū)的國(guó)際信譽(yù)；另一方面，對(duì)于規(guī)避中國(guó)強(qiáng)制性法律、惡意串通損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的，應(yīng)依法否定其效力。由于我國(guó)現(xiàn)有的國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則與國(guó)際規(guī)則還有許多不統(tǒng)一之處，如何正確適用國(guó)內(nèi)國(guó)際兩種法律淵源，同時(shí)積極運(yùn)用國(guó)際私法中的相關(guān)規(guī)范公平、公正地確定涉外案件的管轄權(quán)、法律適用、判決的承認(rèn)與執(zhí)行，影響著自貿(mào)區(qū)的國(guó)際聲譽(yù)。

（二）上海自貿(mào)區(qū)法律適用之國(guó)家法與地方法

由于全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院暫時(shí)調(diào)整在自貿(mào)區(qū)內(nèi)實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的適用，由此引發(fā)了適用國(guó)家法與地方法之間的問(wèn)題。停止某些法律在某地適用，是否有立法依據(jù)，是否會(huì)破壞國(guó)家法制統(tǒng)一，這些問(wèn)題需要進(jìn)一步明確。自貿(mào)區(qū)在法律適用上的先試先行，對(duì)維護(hù)國(guó)家的法制統(tǒng)一提出了挑戰(zhàn)。

由于自貿(mào)區(qū)不是一級(jí)政府，因此其不具有相對(duì)獨(dú)立的立法權(quán)和司法權(quán)，其制度創(chuàng)新僅局限于行政審批領(lǐng)域，尚不能形成所謂的“法律特區(qū)”。因此，除了“全國(guó)人大常委會(huì)決定”授權(quán)暫時(shí)停止調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批，國(guó)務(wù)院決定暫時(shí)調(diào)整有關(guān)行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院文件規(guī)定的行政審批或者準(zhǔn)入特別管理措施，以及上海市人大決定暫時(shí)調(diào)整有關(guān)地方性法規(guī)的行政審批情形外，自貿(mào)區(qū)適用的是普通行政區(qū)域內(nèi)的法律體系，沒(méi)有什么特殊性。在這個(gè)前提下，上述涉及自貿(mào)區(qū)的規(guī)范性文件不享有特殊的法律地位。此外，對(duì)于自貿(mào)區(qū)規(guī)范性文件所涉事項(xiàng)，應(yīng)優(yōu)先適用自貿(mào)區(qū)規(guī)范性文件，因?yàn)槠湓谧再Q(mào)區(qū)范圍內(nèi)相當(dāng)于“特別法”，其實(shí)際效力相對(duì)高于同一級(jí)別行政主體制定的規(guī)范性文件。

中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)糾紛解決方式

上海自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)中，建立健全糾紛解決機(jī)制是法治建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。在某種程度上而言，是否擁有公正、高效的爭(zhēng)端解決機(jī)制，事關(guān)上海自貿(mào)區(qū)的前途和命運(yùn)。創(chuàng)建功能互補(bǔ)、程序銜接的多元化糾紛解決機(jī)制，營(yíng)造良好法治環(huán)境，對(duì)建設(shè)國(guó)際化、法治化的自貿(mào)區(qū)提出了更高的法治保障要求。

（一）上海浦東新區(qū)人民法院自貿(mào)區(qū)法庭

司法作為社會(huì)正義的最后一道防線，以其專業(yè)性和權(quán)威性來(lái)保障社會(huì)正義的實(shí)現(xiàn)。上海自貿(mào)區(qū)成立一個(gè)月后的2013年11月5日，上海浦東新區(qū)人民法院自貿(mào)區(qū)法庭正式掛牌成立。在自貿(mào)區(qū)法庭成立之初，關(guān)于到底是設(shè)立基層法院或中級(jí)法院，還是僅設(shè)立派出法庭意見(jiàn)不一。反對(duì)設(shè)立派出法庭的主要理由為，較低層級(jí)的法庭設(shè)置會(huì)妨礙相關(guān)民商事糾紛的訴訟解決機(jī)制的有效性，與自貿(mào)區(qū)法制環(huán)境的規(guī)范化進(jìn)程不相符，設(shè)立更高層級(jí)的司法權(quán)將有利于自貿(mào)區(qū)特殊背景下的商事糾紛的解決。但自貿(mào)區(qū)管理機(jī)構(gòu)自貿(mào)區(qū)管委會(huì)不是一級(jí)政府，設(shè)立與之對(duì)應(yīng)的專屬法院甚至更高級(jí)別的法院缺乏法理依據(jù)。

隨著自貿(mào)區(qū)的設(shè)立和發(fā)展，自貿(mào)區(qū)在知識(shí)產(chǎn)權(quán)海關(guān)保護(hù)、涉外定牌加工、知識(shí)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法、知識(shí)產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)等方面的問(wèn)題日益突出，這既為我國(guó)進(jìn)一步完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)提供了契機(jī)，也對(duì)自貿(mào)區(qū)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)提出了挑戰(zhàn)。根據(jù)《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法》的規(guī)定，上海自貿(mào)區(qū)知識(shí)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法統(tǒng)一由自貿(mào)區(qū)管委會(huì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)行；在司法保護(hù)方面，自貿(mào)區(qū)法庭將集中審理由浦東新區(qū)法院管轄且與自貿(mào)區(qū)相關(guān)聯(lián)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件。

2014年4月29日，上海市第一中級(jí)人民法院發(fā)布《涉中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)案件審判指引（試行）》（2014年5月1日試行），分別就專利權(quán)保護(hù)、商標(biāo)權(quán)保護(hù)、著作權(quán)保護(hù)、規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)等多個(gè)方面，對(duì)自貿(mào)區(qū)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)進(jìn)行了規(guī)定，對(duì)司法實(shí)踐中知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件的審理進(jìn)行了優(yōu)化，如規(guī)定“嘗試建立法院聘請(qǐng)技術(shù)專家輔助查明技術(shù)事實(shí)的途徑和方法，不斷完善技術(shù)事實(shí)查明的手段”、“探索通過(guò)庭前準(zhǔn)備程序先行確定權(quán)利要求保護(hù)范圍的裁判方法，提升專利糾紛的庭審質(zhì)效和裁判水平”等。但該《審判指引》只是法院審判案件的指引性文件，隨著自貿(mào)區(qū)涉知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件的增多，對(duì)是否將籌建自貿(mào)區(qū)知識(shí)產(chǎn)權(quán)法庭這一問(wèn)題應(yīng)深入思考，做到未雨綢繆。

此外，在自貿(mào)區(qū)掛牌不到一個(gè)月的時(shí)間里，上海市第一中級(jí)人民法院推出了《關(guān)于為中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)提供司法保障的方案》，設(shè)立專項(xiàng)合議庭，依法集中審理涉自貿(mào)區(qū)相關(guān)二審案件及重大一審案件，并組建“上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)司法問(wèn)題應(yīng)對(duì)小組”。2014年年初，上海市高級(jí)人民法院研究制訂了《上海法院服務(wù)保障中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》，加強(qiáng)服務(wù)、保障自貿(mào)區(qū)建設(shè)的系統(tǒng)統(tǒng)籌指導(dǎo)。

2013年11月5日，上海市檢察院派駐中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)檢察室（以下簡(jiǎn)稱“自貿(mào)區(qū)檢察室”）掛牌成立，自貿(mào)區(qū)檢察室行使包括辦理自貿(mào)區(qū)的刑事犯罪案件、開(kāi)展民事行政檢察、預(yù)防職務(wù)犯罪、參與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)有關(guān)法律制訂活動(dòng)以及有關(guān)法律政策適用特殊性研究等七項(xiàng)職能。2014年11月3日，上海市檢察院發(fā)布首部《涉中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)刑事法律適用指導(dǎo)意見(jiàn)（一）》（以下簡(jiǎn)稱“指導(dǎo)意見(jiàn)”），《指導(dǎo)意見(jiàn)》共32個(gè)條文，對(duì)涉自貿(mào)區(qū)刑事案件辦理的基本原則、刑事政策、法律適用的標(biāo)準(zhǔn)、定罪的方法，以及對(duì)虛報(bào)注冊(cè)資本罪，出售、非法提供公民個(gè)人信息罪，騙取出口退稅罪，瀆職犯罪等十幾個(gè)經(jīng)濟(jì)犯罪尤其是金融犯罪行為，提出辦案指導(dǎo)意見(jiàn)。

（二）中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)仲裁院

《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法》第三十七條第二款指出，“支持本市仲裁機(jī)構(gòu)依據(jù)法律、法規(guī)和國(guó)際慣例，完善仲裁規(guī)則，提高自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)商事糾紛仲裁專業(yè)水平和國(guó)際化程度。”2013年10月22日，作為上海國(guó)際仲裁中心在自貿(mào)區(qū)設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)， 中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)仲裁院（以下簡(jiǎn)稱自貿(mào)區(qū)仲裁院）在上海外高橋揭牌成立。2014年4月8日，上海國(guó)際仲裁中心根據(jù)中國(guó)仲裁法律有關(guān)規(guī)定制定并發(fā)布了《中國(guó)（上海） 自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)仲裁規(guī)則》（ 以下簡(jiǎn)稱《自貿(mào)區(qū)仲裁規(guī)則》），該仲裁規(guī)則于5月1日開(kāi)始實(shí)施?！蹲再Q(mào)區(qū)仲裁規(guī)則》全文共10章85條，條文數(shù)量及內(nèi)容詳實(shí)程度在國(guó)內(nèi)外仲裁機(jī)構(gòu)的仲裁規(guī)則中都處于領(lǐng)先地位。

上海市第二中級(jí)人民法院作為指定管轄上海國(guó)際仲裁中心所仲裁案件的司法審查單位，為充分發(fā)揮仲裁在解決自貿(mào)區(qū)糾紛中的作用，于2014年4月29日發(fā)布了《對(duì)適用<中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)仲裁規(guī)則>仲裁案件司法審查和執(zhí)行的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《司法審查若干意見(jiàn)》），對(duì)適用《自貿(mào)區(qū)仲裁規(guī)則》的仲裁案件進(jìn)行司法審查和執(zhí)行提供若干指導(dǎo)意見(jiàn)。

為滿足上海自貿(mào)區(qū)法制環(huán)境建設(shè)和貿(mào)易糾紛解決特點(diǎn)的需要，依據(jù)仲裁法的立法精神，此次發(fā)布的《自貿(mào)區(qū)仲裁規(guī)則》和《司法審查若干意見(jiàn)》）進(jìn)行了一系列的制度創(chuàng)新和探索。為最大程度地尊重當(dāng)事人的意思自治，《自貿(mào)區(qū)仲裁規(guī)則》確立仲裁院開(kāi)放名冊(cè)，允許當(dāng)事人在仲裁員名冊(cè)外選擇仲裁員，或擔(dān)任首席仲裁員、獨(dú)任仲裁員，這將無(wú)疑大大提升仲裁本身的專業(yè)性。此外，還引入了友好仲裁制度，允許仲裁庭經(jīng)當(dāng)事人授權(quán)，可以依據(jù)公允善良的原則作出裁決。為了促進(jìn)仲裁糾紛解決的高效與便捷，《自貿(mào)區(qū)仲裁規(guī)則》創(chuàng)新設(shè)立仲裁合并、案外人加入仲裁等程序，還創(chuàng)設(shè)了緊急仲裁庭制度和小額爭(zhēng)議程序。而為了支持和保障《自貿(mào)區(qū)仲裁規(guī)則》的創(chuàng)新，《司法審查若干意見(jiàn)》在對(duì)案件進(jìn)行審查時(shí)更加注重當(dāng)事人的意思自治是否得到真正尊重，也對(duì)審查時(shí)間作出了明確規(guī)定，體現(xiàn)了司法對(duì)仲裁效率的保障。

仲裁作為在貿(mào)易和投資領(lǐng)域中被各國(guó)和各國(guó)際組織所普遍采用的爭(zhēng)端解決方式，其自治、靈活、高效的優(yōu)勢(shì)滿足了自貿(mào)區(qū)建設(shè)國(guó)家化、法治化的營(yíng)商環(huán)境需求，對(duì)自貿(mào)區(qū)糾紛解決措施的便利化具有重要意義。上海自貿(mào)區(qū)仲裁院的設(shè)立以及《自貿(mào)區(qū)仲裁規(guī)則》的頒布，將有效應(yīng)對(duì)自貿(mào)區(qū)新類型的糾紛，滿足快速解決商事糾紛的需要，而《司法審查若干意見(jiàn)》則將從司法上保障仲裁的效力與執(zhí)行。

（三）非訴糾紛解決機(jī)制

“商事調(diào)解”以其快捷、廉價(jià)、私密性強(qiáng)的特點(diǎn)，使其與司法審判、仲裁相比較具有一定的優(yōu)勢(shì)。為此，浦東新區(qū)人民法院在自貿(mào)區(qū)法庭內(nèi)成立后，在法庭內(nèi)建立了司法與非訴訟糾紛解決的對(duì)接平臺(tái)，引入商事調(diào)解組織、行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)及其他具有調(diào)解職能的組織，建立自貿(mào)區(qū)商事糾紛特邀調(diào)解組織名冊(cè)，對(duì)屬于自貿(mào)區(qū)法庭受案范圍的、適宜委托調(diào)解的涉自貿(mào)區(qū)商事糾紛，在經(jīng)過(guò)當(dāng)事人的同意和選擇之后，在立案前委派，或立案后委托調(diào)解組織先行調(diào)解，法院依照規(guī)定審查、確認(rèn)調(diào)解協(xié)議的法律效力。商事調(diào)解的運(yùn)用，對(duì)自貿(mào)區(qū)探索及發(fā)揮多元糾紛解決機(jī)制具有重要意義。

（作者單位：華東政法大學(xué)）