從國際能源署演進(jìn)看全球能源治理

楊雷

能源列國志之十一

從維護(hù)成員國能源安全，到推動(dòng)全球能源市場化，再到推動(dòng)化石能源向清潔能源轉(zhuǎn)型，國際能源署核心職能的變遷，反映了不同時(shí)代全球能源治理的主題

這個(gè)月底，國際能源署署長法提赫·比羅爾將再次來到中國，出席中國與國際能源署合作20年紀(jì)念研討活動(dòng)。20年前，國際能源署與當(dāng)時(shí)的國家計(jì)委簽訂了一份備忘錄，約定要加強(qiáng)交流與合作。那是1996年，中國剛剛結(jié)束出口石油換取外匯的時(shí)代，今天中國已經(jīng)成為世界上最大的石油進(jìn)口國。今年中國主辦G20峰會(huì)，中國正前所未有地參與到全球能源治理進(jìn)程中。透過國際能源署的演進(jìn)歷程，也可以窺見全球能源治理的脈絡(luò)。

能源安全

國際能源署誕生于一個(gè)對抗的時(shí)代。上世紀(jì)70年代，冷戰(zhàn)的鐵幕還沒有落下，兩個(gè)陣營對壘劍拔弩張，能源安全仍然是關(guān)系國家安危的關(guān)鍵?；粮裆踔琳f，“如果你控制住了石油，你就控制了所有的國家。”基辛格說這句話的時(shí)候，可能感嘆的是石油禁運(yùn)帶來的痛苦。

1973年10月，埃及、敘利亞等趁贖罪日突襲以色列，在美國為首的西方國家支持下，以色列再次完勝阿拉伯國家。這些國家咬牙切齒，決定以石油為武器，對參與戰(zhàn)爭的西方國家實(shí)施石油禁運(yùn)。這次禁運(yùn)長達(dá)五個(gè)月，使油價(jià)飆升了4倍，對美國經(jīng)濟(jì)造成重大沖擊，導(dǎo)致GDP大幅下滑。這次石油禁運(yùn)成為現(xiàn)代國際能源治理發(fā)端的一個(gè)典型情景——能源供應(yīng)中斷。

1974年，國際能源署應(yīng)運(yùn)而生，它的首要任務(wù)就是團(tuán)結(jié)石油進(jìn)口國建立并聯(lián)合開展石油儲(chǔ)備，以應(yīng)對能源供應(yīng)中斷的危機(jī)。70年代末伊朗的伊斯蘭革命再次亮起能源安全警燈，這次石油儲(chǔ)備的協(xié)同應(yīng)用嶄露頭角，大大緩解了能源供應(yīng)中斷的壓力，經(jīng)濟(jì)合作組織大部分成員國都加入了國際能源署，從而締造了能源領(lǐng)域最大的政府間國際組織。

在全球能源治理的早期階段，能源安全是壓倒一切的最強(qiáng)音，這一音符即使在冷戰(zhàn)結(jié)束后的今天仍然余音繞梁。時(shí)不時(shí)被熱議起來的馬六甲海峽困局就是典型的例證，在這一假設(shè)中，提出了馬六甲海峽被封鎖后中國的原油貿(mào)易渠道中斷的情景，盡管也有專家闡釋這種情景發(fā)生的可能性并不存在，而且如果真的發(fā)生，經(jīng)濟(jì)會(huì)大幅下滑，屆時(shí)中國將不再需要進(jìn)口那么多石油，但這一陰影似乎總也揮之不去。

去年1月，中國和國際能源署在寧波再次聯(lián)合開展了石油應(yīng)急演練，這一活動(dòng)就是假設(shè)發(fā)生了石油供應(yīng)中斷的事件。通過在成員國和相關(guān)國家不斷開展這樣的模擬演練，國際能源署旨在增強(qiáng)相關(guān)國家的協(xié)同應(yīng)急能力，實(shí)時(shí)開展應(yīng)對措施。近年來，在美國頁巖革命的旋風(fēng)之下，石油供大于求，在資源國爭相競爭市場的情況下，供應(yīng)中斷的威脅日漸退居次要地位。過去的一年里敘利亞、也門等中東的危機(jī)事件對油價(jià)幾乎沒有影響就是例證。

能源市場

促進(jìn)全球能源市場的穩(wěn)定正變得更加重要，對市場原則的維護(hù)成為國際能源署重要的任務(wù)。降低貿(mào)易壁壘，促進(jìn)投資保護(hù)，構(gòu)建更加公平開放的市場，成為全球能源治理的重要主題。

維護(hù)市場化原則聽起來有些空泛，其實(shí)它的內(nèi)核非常具體。首當(dāng)其沖的是能源數(shù)據(jù)透明化，通過促進(jìn)各國政府和企業(yè)提供更加公開透明的能源供應(yīng)需求數(shù)據(jù)，可以讓投資的確定性提高。如果數(shù)據(jù)能夠更加透明，則對引導(dǎo)有效的投資至關(guān)重要。

國際能源署年度出版物《世界能源展望》，擔(dān)當(dāng)了全球能源風(fēng)向標(biāo)和投資指南的重任。作為曾經(jīng)的首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家，法提赫把《世界能源展望》打造成了國際能源署的金字招牌。國際能源署通過縝密的能源統(tǒng)計(jì)渠道，詳細(xì)分析全球能源生產(chǎn)消費(fèi)的趨勢變化，以及每一個(gè)重要區(qū)域的具體情況，包括政策的影響，給出年度和中長期的預(yù)測，從而不僅可以指導(dǎo)相關(guān)國家的政策，也可以指導(dǎo)企業(yè)的投資貿(mào)易活動(dòng)能夠遵循市場化的規(guī)律，調(diào)劑余缺，著眼未來。

舉一個(gè)更具體的例子，大家對2009年左右中國的“氣荒”應(yīng)該都還記憶猶新。當(dāng)全球都在為天然氣緊缺而擔(dān)憂，瘋狂采購液化天然氣的時(shí)候，中國的企業(yè)也在積極開展全球采購。就在那一年的《世界能源展望》中，國際能源署提出了美國頁巖氣的快速發(fā)展可能導(dǎo)致供需形勢的變化，預(yù)言了中期天然氣供應(yīng)可能過剩的情景。也正是基于這樣的判斷，中國政府遏制了液化天然氣的采購狂熱，督促企業(yè)通過重新談判而獲得上百億元的實(shí)際折扣。

市場化原則的重要支撐是政策，在國際能源署推動(dòng)市場化政策時(shí)，比較典型的一個(gè)倡議是減少化石能源的低效補(bǔ)貼。能源補(bǔ)貼很多通過扭曲價(jià)格來實(shí)現(xiàn)，委內(nèi)瑞拉的油比水還便宜，中東很多國家的油價(jià)也遠(yuǎn)低于國際水平，這導(dǎo)致本可出口的能源被國內(nèi)過度浪費(fèi)掉，妨礙了國際能源市場的一體化進(jìn)程。在中國，政府定價(jià)的體系也體現(xiàn)了很多能源補(bǔ)貼的成分，在中央關(guān)于價(jià)格改革的指導(dǎo)意見中，這也是下一步改革的重要內(nèi)容，可以說在能源市場化的推動(dòng)過程中，中國與國際能源署的立場是高度一致的。在海外投資保護(hù)方面，隨著中國海外能源投資的日益增加，關(guān)注資源國政策也逐漸成為我們外交中的重要議題。

能源轉(zhuǎn)型

進(jìn)入新世紀(jì)以來，全球氣候變化日漸成為重大關(guān)切，而能源對排放和氣候的影響至關(guān)重要。不斷推進(jìn)能源的低碳化和高效利用，成為國際能源署的新使命。在歐美尤其是德國等的推動(dòng)并率先垂范下，能源轉(zhuǎn)型的大旗在國際能源署的上空開始獵獵飄揚(yáng)。

實(shí)現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型是一項(xiàng)艱巨而復(fù)雜的任務(wù)，去年底巴黎氣候大會(huì)給人類展現(xiàn)了新希望，但如何落實(shí)這些共識(shí)任重而道遠(yuǎn)。協(xié)調(diào)能源政策在國際能源署的任務(wù)中日益凸顯，因?yàn)殡x開政府的政策支持，新能源的發(fā)展將舉步維艱。幫助推廣先進(jìn)能源技術(shù)及節(jié)能措施的應(yīng)用，成為國際能源署的重要任務(wù)。通過新能源技術(shù)減少無電人口也是國際能源署的重要倡議。在中國，霧霾治理已是最優(yōu)先議題，這和碳減排高度契合，過去的兩年里，中國的煤炭消費(fèi)幾十年來首次開始下降，可以說中國的能源轉(zhuǎn)型已經(jīng)開始發(fā)軔，未來合作的潛力空間巨大。

時(shí)代在變化，國際能源署也面臨新的挑戰(zhàn)，這樣的挑戰(zhàn)至少有兩個(gè)維度。當(dāng)初國際能源署成立的時(shí)候，成員國能源消費(fèi)占全球的大部分，今天這一比例縮小到只有四成左右。作為世界上最大的能源消費(fèi)國，中國至今仍然不是國際能源署正式成員。這也是去年法提赫就任新署長后首訪中國的愿景所在。訪問期間，法提赫多次闡述國際能源署的現(xiàn)代化改革進(jìn)程，中國、印度等新興能源消費(fèi)大國的進(jìn)一步參與是其首要議題，也是國際能源署繼續(xù)代表“國際”的必然選擇。去年11月，國家能源局局長努爾·白克力率團(tuán)參加了國際能源署能源部長會(huì)議，期間宣布中國正式成為國際能源署的聯(lián)盟國，邁出了重要的一步。

國際能源署的另外一個(gè)改革方向與全球能源轉(zhuǎn)型息息相關(guān)。國際能源署有著濃厚的油氣背景，因?yàn)橛蜌庖欢纫彩菄H能源貿(mào)易和投資的幾乎全部內(nèi)容。但隨著全球能源轉(zhuǎn)型的轟轟烈烈開展，可再生能源技術(shù)、新能源發(fā)展等日益受到關(guān)注，巴黎峰會(huì)也把技術(shù)轉(zhuǎn)讓和投資作為發(fā)達(dá)國家對發(fā)展中國家的重要義務(wù)之一。新能源技術(shù)的推廣、經(jīng)驗(yàn)政策的分享在一定程度上也會(huì)像能源貿(mào)易投資一樣發(fā)揮重大作用，如何做好技術(shù)中心、信息中心也是擺在國際能源署面前的重大課題。國際能源署的能源研究和技術(shù)委員會(huì)正在發(fā)揮越來越重要的作用。中國科技部與國際能源署成立了合作聯(lián)絡(luò)辦公室，旗下的“能源技術(shù)信息網(wǎng)”正在成為國內(nèi)能源技術(shù)業(yè)界的重要參考。

法提赫是第一位不由成員國委派，而是從國際能源署秘書處的雇員中選拔出來的署長，法提赫的個(gè)人魅力可能是重要因素，同時(shí)也許還意味著，這個(gè)已經(jīng)年屆不惑的最大國際能源組織，正在迎來專業(yè)化新生。

作者為能源業(yè)資深人士