行政訴訟檢察監(jiān)督規(guī)則的設(shè)計(jì)與適用

文/張步洪

行政訴訟檢察監(jiān)督規(guī)則的設(shè)計(jì)與適用

文/張步洪

為了保障和規(guī)范檢察機(jī)關(guān)依法履行行政訴訟監(jiān)督職責(zé)，最高檢今年頒布實(shí)施了《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)》，旨在有效強(qiáng)化對(duì)人民法院、行政機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督工作力度，切實(shí)強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)自身監(jiān)督工作機(jī)制。修改后的行政訴訟法正式實(shí)施以來(lái)，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)不斷強(qiáng)化和規(guī)范對(duì)行政訴訟的監(jiān)督，監(jiān)督質(zhì)量和效果有效提高。本文從當(dāng)事人的作用、檢察調(diào)查的觀念、行政公益訴訟的邏輯三個(gè)角度就行政訴訟檢察監(jiān)督規(guī)則適用問(wèn)題對(duì)新行政訴訟法的實(shí)施進(jìn)行解讀，以深入推進(jìn)新行政訴訟法的實(shí)施。

2014年11月全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)《關(guān)于修改〈行政訴訟法〉的決定》之后，筆者應(yīng)《人民檢察》雜志社之約，撰寫(xiě)了《行政訴訟檢察監(jiān)督新規(guī)的一種體系解釋》一文，發(fā)表在2014年第24期。此后，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行行政公益訴訟試點(diǎn)，拓展了檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟中的職能，筆者對(duì)相關(guān)法律有了一些新的認(rèn)識(shí)。值此新《行政訴訟法》實(shí)施一周年之際，本文從當(dāng)事人的作用、檢察調(diào)查的觀念、行政公益訴訟的邏輯三個(gè)角度淺談行政訴訟檢察監(jiān)督規(guī)則適用。

檢察機(jī)關(guān)提出行政抗訴、再審建議與當(dāng)事人的作用

2014年《行政訴訟法》沒(méi)有直接規(guī)定當(dāng)事人在檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)抗訴中的作用。為了防止檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)抗訴無(wú)限制地?cái)U(kuò)張，有必要討論當(dāng)事人在檢察機(jī)關(guān)推動(dòng)再審過(guò)程中的作用。筆者認(rèn)為，結(jié)合《行政訴訟法》第101條、民事訴訟法第209條的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)接受當(dāng)事人抗訴申請(qǐng)是有法律依據(jù)的。不僅如此，檢察監(jiān)督具體程序規(guī)則的設(shè)計(jì)也有必要注重發(fā)揮當(dāng)事人的作用。

1.檢察機(jī)關(guān)接受當(dāng)事人抗訴申請(qǐng)的必要性

2014年《行政訴訟法》第93條第1款規(guī)定：“最高人民檢察院對(duì)各級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，上級(jí)人民檢察院對(duì)下級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有本法第91條規(guī)定情形之一，或者發(fā)現(xiàn)調(diào)解書(shū)損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的，應(yīng)當(dāng)提出抗訴。”該法第91條規(guī)定的是當(dāng)事人申請(qǐng)符合條件、法院應(yīng)當(dāng)再審的八種情形。從文本上看，2014年《行政訴訟法》沒(méi)有規(guī)定當(dāng)事人可以向檢察院申請(qǐng)抗訴，而是規(guī)定檢察機(jī)關(guān)基于維護(hù)公益的目的可以依職權(quán)抗訴；對(duì)于法院依當(dāng)事人申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)再審的行政裁判，檢察院也可以“發(fā)現(xiàn)”并且抗訴。

筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)接受行政訴訟當(dāng)事人的申請(qǐng)啟動(dòng)抗訴是必要的，不涉及重大公益的行政裁判，檢察機(jī)關(guān)不宜依職權(quán)啟動(dòng)抗訴。

首先，這是保障當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹彊?quán)利的需要。我國(guó)《行政訴訟法》主要基于保障私權(quán)的觀念進(jìn)行設(shè)計(jì)，行政主體是恒定被告，行政相對(duì)一方為原告。行政裁判是否對(duì)公權(quán)與私權(quán)予以平等保護(hù)、依法保護(hù)，是衡量判決是否合法、公正的核心標(biāo)準(zhǔn)。如果檢察機(jī)關(guān)不能基于當(dāng)事人的申請(qǐng)而啟動(dòng)抗訴程序，就會(huì)使得檢察監(jiān)督偏離行政訴訟的基本目的，缺乏針對(duì)性。同時(shí)，如果符合法定再審條件的申請(qǐng)得不到法院的支持，當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹彽臋?quán)利將失去保障。事實(shí)上，各地法院由于案多人少的矛盾突出，對(duì)再審申請(qǐng)歷來(lái)采取審慎嚴(yán)格的態(tài)度，在檢察環(huán)節(jié)保障當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹彽臋?quán)利具有現(xiàn)實(shí)必要性。

其次，這是科學(xué)限定檢察權(quán)邊界的需要。從行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)出發(fā)，每個(gè)行政行為都應(yīng)當(dāng)基于公共目的而不是出于行政機(jī)關(guān)或者官員的私人目的而作出。從這個(gè)角度講，每個(gè)行政行為都與公益有或多或少的關(guān)系。但是，如果我們據(jù)此理解為檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)所有違法的、損害公益的行政裁判提出抗訴，就會(huì)打破審判與檢察之間的職能分工，使得檢察權(quán)無(wú)處不在，不符合審判最終解決爭(zhēng)議的基本觀念。

其三，這是提高檢察監(jiān)督效率的需要。訴訟是在法院主導(dǎo)、訴訟各方參與下解決爭(zhēng)議的活動(dòng)。訴訟當(dāng)事人對(duì)自己的利益、立場(chǎng)通常都有清晰的了解，對(duì)于爭(zhēng)議的問(wèn)題也有特定的視角。訴訟檢察監(jiān)督如果缺乏訴訟各方的有效參與，不僅會(huì)失去針對(duì)性，而且不利于檢察機(jī)關(guān)客觀準(zhǔn)確地作出判斷。有了各方的參與，各種不同觀點(diǎn)和視角可以清晰地呈現(xiàn)出來(lái)，有利于降低檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的成本，也有利于避免檢察機(jī)關(guān)作出偏頗、偏執(zhí)的決定。

2.行政再審檢察建議：申請(qǐng)人選擇權(quán)與被申請(qǐng)人異議權(quán)

2014年《行政訴訟法》第93條第2款規(guī)定：“地方各級(jí)人民檢察院對(duì)同級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有本法第91條規(guī)定情形之一，或者發(fā)現(xiàn)調(diào)解書(shū)損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的，可以向同級(jí)人民法院提出檢察建議，并報(bào)上級(jí)人民檢察院備案；也可以提請(qǐng)上級(jí)人民檢察院向同級(jí)人民法院提出抗訴?！?/p>

再審檢察建議是一種由作出原審裁判的法院對(duì)應(yīng)的同級(jí)檢察院推動(dòng)原審法院自糾其錯(cuò)的制度設(shè)計(jì)。創(chuàng)設(shè)這種制度的目的，在于減少辦案環(huán)節(jié)，提高監(jiān)督效率，增強(qiáng)監(jiān)督效果。為了確保檢察監(jiān)督和再審的正當(dāng)性、公正性，在具體規(guī)則設(shè)計(jì)上，筆者提出以下建議，供有關(guān)方面參考：

其一，有必要區(qū)分再審檢察建議和抗訴的啟動(dòng)事由?，F(xiàn)行法律只是簡(jiǎn)單地將再審檢察建議和抗訴作為檢察機(jī)關(guān)推動(dòng)再審的兩種方式，二者啟動(dòng)事由相同，只是啟動(dòng)主體、法律效力不同。抗訴由原審法院的上級(jí)檢察院作出，具有當(dāng)然啟動(dòng)再審的效力。再審檢察建議由原審法院對(duì)應(yīng)的同級(jí)檢察院決定，是否再審由原審法院決定。如果對(duì)二者的適用條件不作區(qū)分，我們很難看到再審檢察建議作為一種監(jiān)督方式存在的真正價(jià)值。

其二，有必要賦予申請(qǐng)人選擇權(quán)。

民事訴訟法規(guī)定了當(dāng)事人尋求檢察權(quán)介入的兩種方式：申請(qǐng)抗訴、申請(qǐng)?jiān)賹彊z察建議，同時(shí)規(guī)定檢察機(jī)關(guān)作出的抗訴與否、建議再審與否的決定都是最終決定。抗訴與再審建議由于啟動(dòng)主體不同，對(duì)法院的約束力不同，其公信力、實(shí)際效果存在明顯差異。至少同級(jí)法院和檢察院處于同樣的司法環(huán)境、利益關(guān)系之中，再審檢察建議不具備排除地方保護(hù)因素的干擾。如果不允許當(dāng)事人自行選擇申請(qǐng)抗訴還是申請(qǐng)?jiān)賹彊z察建議，不利于保障當(dāng)事人有效獲得檢察監(jiān)督和再審救濟(jì)的權(quán)利。

其三，有必要賦予被申請(qǐng)人異議權(quán)。

再審檢察建議賦予了作出原審裁判法院的同級(jí)檢察院對(duì)當(dāng)事人申請(qǐng)較大的處置權(quán)。但在法律上，再審檢察建議并不具有當(dāng)然啟動(dòng)再審的效力。在實(shí)際操作中，法院基于檢察建議啟動(dòng)的再審實(shí)際上就是原審法院和對(duì)應(yīng)的檢察院之間的一種“共識(shí)”。法院一旦啟動(dòng)再審，意味著原審裁判確定的權(quán)利人取得的權(quán)利又回到了不確定狀態(tài)。因此，有必要賦予被申請(qǐng)人異議權(quán)，被申請(qǐng)人提出異議的，同級(jí)檢察院不宜作出是否提出再審檢察建議的決定，只能作出是否提請(qǐng)上級(jí)檢察院抗訴的決定。

行政訴訟檢察調(diào)查的基本觀念

2014年《行政訴訟法》第101條規(guī)定，“檢察院對(duì)行政案件受理、審理、裁判、執(zhí)行的監(jiān)督，本法沒(méi)有規(guī)定的，適用《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定?！?012年《民事訴訟法》第210條規(guī)定：“人民檢察院因履行法律監(jiān)督職責(zé)提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當(dāng)事人或者案外人調(diào)查核實(shí)有關(guān)情況。”2013年高檢院《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》對(duì)民事檢察調(diào)查規(guī)則作了規(guī)定，可以作為設(shè)計(jì)行政訴訟中檢察調(diào)查的重要參照。同時(shí)，由于民事訴訟、行政訴訟基本功能、證據(jù)規(guī)則存在差異，這些規(guī)定不可簡(jiǎn)單地套用到行政訴訟檢察調(diào)查之中。

確定檢察調(diào)查規(guī)則，需要明確檢察權(quán)在行政訴訟監(jiān)督中的功能定位。法律授權(quán)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟進(jìn)行監(jiān)督，“訴訟”作為一個(gè)過(guò)程，既包括審判行為，又包括當(dāng)事人訴訟行為，而行政訴訟更是包括被告行政機(jī)關(guān)的訴訟行為。從這個(gè)角度來(lái)講，檢察調(diào)查的對(duì)象并不局限于法院和法官的審判行為。然而，行政訴訟本身就是審判權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的制度。明確行政訴訟監(jiān)督中檢察調(diào)查的范圍，需要厘清檢察權(quán)與審判權(quán)、行政權(quán)的關(guān)系。四中全會(huì)提出，“健全行政機(jī)關(guān)依法出庭應(yīng)訴、支持法院受理行政案件、尊重并執(zhí)行法院生效裁判的制度?！睋?jù)此，2014年《行政訴訟法》強(qiáng)化了行政機(jī)關(guān)支持法院受理、審理行政案件的要求，增加規(guī)定被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度，明確了行政機(jī)關(guān)拒絕履行判決、裁定、調(diào)解書(shū)時(shí)對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的制裁措施。對(duì)于行政訴訟中發(fā)現(xiàn)的涉嫌違紀(jì)違法和犯罪行為，實(shí)行行政訴訟與紀(jì)檢監(jiān)察、刑事司法直接對(duì)接（《行政訴訟法》第3條、第96條、第66條）。這些制度設(shè)計(jì)，都體現(xiàn)了行政訴訟制度作為審判權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的制度安排的性質(zhì)。相應(yīng)地，新法并沒(méi)有明顯增加檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政訴訟被告的內(nèi)容，而是突出了檢察權(quán)監(jiān)督審判權(quán)的功能。這也是我們?cè)O(shè)計(jì)檢察調(diào)查具體規(guī)則的制度前提。

從這一前提出發(fā)，檢察調(diào)查應(yīng)當(dāng)著眼于調(diào)查了解法院和法官行使審判權(quán)的事實(shí)；注重發(fā)揮訴訟當(dāng)事人對(duì)審判權(quán)的制約作用，恪守審判救濟(jì)優(yōu)先原則，凡當(dāng)事人可以通過(guò)法院的審級(jí)監(jiān)督獲得救濟(jì)的案件，檢察機(jī)關(guān)沒(méi)有必要進(jìn)行監(jiān)督，也沒(méi)有必要進(jìn)行調(diào)查。同時(shí)，法律規(guī)定行政訴訟被告對(duì)行政行為的合法性承擔(dān)舉證證明責(zé)任，原告對(duì)自己主張的事實(shí)也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)舉證證明責(zé)任。無(wú)論法院調(diào)查還是檢察調(diào)查都應(yīng)當(dāng)有所克制，無(wú)論依職權(quán)調(diào)查還是依申請(qǐng)調(diào)查，均應(yīng)當(dāng)定位于當(dāng)事人舉證的補(bǔ)充，只有在關(guān)涉公共利益等特殊例外情況下，在符合行政訴訟證據(jù)規(guī)則的前提下，才適合將司法機(jī)關(guān)依職權(quán)調(diào)取的證據(jù)提交法庭進(jìn)行質(zhì)證后作為定案證據(jù)使用。

檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展調(diào)查，需要注意訴訟主體之間訴訟活動(dòng)的互動(dòng)性。有些審判行為與當(dāng)事人的訴訟行為互為前提，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政審判行為和結(jié)果，不可回避地要對(duì)當(dāng)事人的訴訟行為進(jìn)行審查與判斷。相應(yīng)地，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查審判行為是否合法，需要調(diào)查了解作為審判行為法定前提的當(dāng)事人訴訟行為事實(shí)。檢察機(jī)關(guān)在關(guān)涉訴訟基本制度、基本原則的問(wèn)題上，將當(dāng)事人是否遵守訴訟的相關(guān)原則和規(guī)則要求納入調(diào)查核實(shí)范圍。當(dāng)然，檢察機(jī)關(guān)在處理這類問(wèn)題時(shí)，需要恪守檢察監(jiān)督的基本目的，嚴(yán)禁純粹為支持一方的主張而做對(duì)另一方不利的調(diào)查。

概括地說(shuō)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)圍繞履行訴訟監(jiān)督職能開(kāi)展調(diào)查取證；檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證范圍受行政訴訟證據(jù)規(guī)則的約束；檢察機(jī)關(guān)針對(duì)法定抗訴情形可以為救濟(jì)當(dāng)事人權(quán)利而取證；檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的證明對(duì)象主要是但不限于法院的行政審判行為；檢察機(jī)關(guān)決定應(yīng)當(dāng)符合最低限度的客觀真實(shí)性。

檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的基本邏輯

黨的十八屆四中全會(huì)就全面推進(jìn)依法治國(guó)作出一系列重要部署，其中的“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正”；“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”等改革舉措，屬于明確檢察權(quán)與行政權(quán)之間關(guān)系的重大變革。2015年7月1日，全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》，授權(quán)高檢院在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域開(kāi)展提起公益訴訟試點(diǎn)；試點(diǎn)地區(qū)確定為北京、內(nèi)蒙古、吉林等13個(gè)省、自治區(qū)、直轄市。

2015年7月2日，高檢院發(fā)布了經(jīng)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過(guò)的《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》。《方案》規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)以公益訴訟人身份提起公益訴訟；地方檢察院擬決定向法院提起公益訴訟的，應(yīng)當(dāng)先行層報(bào)高檢院審查批準(zhǔn)?！斗桨浮烦醪揭?guī)定了民事、行政公益訴訟的案件來(lái)源、公益訴訟被告、訴前程序、起訴條件、訴訟請(qǐng)求等規(guī)則。12月16日，高檢院檢委會(huì)審議通過(guò)《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》，分別規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)提起民事、行政公益訴訟的案件來(lái)源、管轄規(guī)則、立案程序、辦案流程、調(diào)查核實(shí)措施、訴前程序、出席法庭、撤回起訴、提出與撤回抗訴等，在重申《方案》確定的規(guī)則的基礎(chǔ)上，對(duì)檢察院提起公益訴訟的程序規(guī)則作了更加細(xì)致的規(guī)定。

關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，筆者提出以下觀點(diǎn)：

其一，不可偏離訴訟的基本功能。

訴訟是一個(gè)高成本、低效率的制度，其基本功能是定分止?fàn)?，用于解決非經(jīng)正當(dāng)程序無(wú)法妥善解決的問(wèn)題。檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)有損害公益的行為或者不作為，并非都必須通過(guò)訴訟程序才能解決。如果檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾對(duì)于行政行為或者行政不作為的性質(zhì)、危害具有共識(shí)，就沒(méi)有必要把問(wèn)題交到法庭上去解決。

其二，與檢察機(jī)關(guān)督促糾正履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的違法行政對(duì)接只是極少數(shù)例外。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟之前應(yīng)當(dāng)告知行政機(jī)關(guān)，給予其自糾其錯(cuò)的機(jī)會(huì)。問(wèn)題是，能否將提起公益訴訟作為“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正”的后續(xù)行動(dòng)、保障措施？筆者認(rèn)為，二者雖然同屬于檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的制度安排，但違法與損害公益的內(nèi)涵明顯不同，在適用范圍、案件來(lái)源上也應(yīng)有所區(qū)別。檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政行為和不作為，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限定于檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的、顯而易見(jiàn)的違法行政，避免行政機(jī)關(guān)盲從于檢察機(jī)關(guān)的督促糾正。公益訴訟應(yīng)當(dāng)是存在爭(zhēng)議的損害公益的行為，不限于檢察機(jī)關(guān)履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的案件線索。顯而易見(jiàn)的違法，絕大多數(shù)不可能演化為需要通過(guò)訴訟解決的爭(zhēng)議。

同時(shí)，我們需要正視檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟面臨的體制障礙。目前，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，離不開(kāi)當(dāng)?shù)攸h委政府的理解和支持，這也是檢察機(jī)關(guān)自身無(wú)法克服的局限。事實(shí)上，損害國(guó)家和社會(huì)公益的行政行為或者行政不作為，不同于一般的違法行政或者不作為，而是常常關(guān)涉到地方重大利益，是局部利益與整體利益相沖突的情況下地方行政作出的自利選擇。糾正和阻止這類行為，僅有公權(quán)力機(jī)關(guān)參加訴訟程序的作用注定是有限的。正因?yàn)槿绱?，維護(hù)公益，需要更加全面的制度設(shè)計(jì)；公益訴訟，需要更廣泛的社會(huì)參與。

（作者系最高人民檢察院副廳級(jí)檢察員，中國(guó)行政法學(xué)研究會(huì)常務(wù)理事，法學(xué)博士）