環(huán)境行政決策失誤界定分析

王楠　顧建亞

摘 要：目前，我國(guó)正從權(quán)力政府向責(zé)任政府轉(zhuǎn)變。責(zé)任政府要求政府在行使社會(huì)管理職能的過程中，主動(dòng)就自己的行為向人民負(fù)責(zé)；政府違法或者不當(dāng)行使職權(quán)，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任。環(huán)境行政決策是政府行為，因而對(duì)環(huán)境行政決策失誤的認(rèn)定是追究政府責(zé)任的基礎(chǔ)。本文從環(huán)境行政決策失誤的內(nèi)涵入手，認(rèn)為對(duì)環(huán)境行政決策失誤的界定既要依據(jù)法律和社會(huì)評(píng)價(jià)這一復(fù)合型標(biāo)準(zhǔn)，還要充分考慮決策的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和程序標(biāo)準(zhǔn)是否恰當(dāng)，這樣，才能保證行政決策責(zé)任追究的公正與公平。

關(guān) 鍵 詞：環(huán)境行政決策；責(zé)任政府；社會(huì)評(píng)價(jià)

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2016）03-0076-08

收稿日期：2015-12-30

作者簡(jiǎn)介：王楠（1978—），女，黑龍江雙鴨山人，浙江科技學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院講師，碩士，研究方向?yàn)榄h(huán)境法、經(jīng)濟(jì)法；顧建亞（1971—），女，浙江慈溪人， 浙江科技學(xué)院社科部教授，博士，研究方向?yàn)樾姓ā?/p>

基金項(xiàng)目：本文系浙江省科技廳軟科學(xué)項(xiàng)目“法律有效實(shí)施中的權(quán)力決策及機(jī)制研究——基于環(huán)境法的規(guī)范分析”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2014C35080。

2015年1月1日我國(guó)開始實(shí)施新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》，與修訂前的《環(huán)境保護(hù)法》相比，修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》不僅加大了對(duì)企業(yè)的懲罰力度，也對(duì)地方政府實(shí)行問責(zé)機(jī)制。如第二十六條規(guī)定：縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況納入對(duì)本級(jí)人民政府負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門及其負(fù)責(zé)人和下級(jí)人民政府及其負(fù)責(zé)人的考核內(nèi)容，作為對(duì)其考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。對(duì)此可以理解為，如果地方政府主要決策人因盲目進(jìn)行環(huán)境行政決策而產(chǎn)生了嚴(yán)重的后果，無論其升職、離職還是退休都要一查到底。這些規(guī)定表明，我國(guó)正從權(quán)力政府向責(zé)任政府轉(zhuǎn)變，因政府行政決策行為和執(zhí)行決策失誤行為導(dǎo)致的環(huán)境損害問題，由政府負(fù)責(zé)。筆者認(rèn)為，確認(rèn)環(huán)境行政決策失誤是進(jìn)行責(zé)任追究的前提條件，同時(shí)也能對(duì)決策責(zé)任人起到相應(yīng)的警示作用，避免盲目決策。

一、環(huán)境行政決策失誤的內(nèi)涵及

導(dǎo)致的后果

環(huán)境行政決策是指政府在進(jìn)行環(huán)境利用時(shí)，面臨可能產(chǎn)生的環(huán)境破壞或者環(huán)境潛在風(fēng)險(xiǎn)以及各種環(huán)境利用行為的成本問題，綜合作出分析、判斷并最終選擇最優(yōu)實(shí)施方案的行為。[1]環(huán)境行政決策屬于政府行政決策的范疇，但由于環(huán)境問題自身具有綜合性、影響的潛在性及長(zhǎng)遠(yuǎn)性等特點(diǎn)，導(dǎo)致環(huán)境行政決策也隨之具有更高的風(fēng)險(xiǎn)性，即對(duì)環(huán)境問題產(chǎn)生的原因很難作出準(zhǔn)確判斷，而且結(jié)果也不是立刻顯現(xiàn)。另外，環(huán)境行政決策是綜合性政府決策，要平衡多方利益關(guān)系，包括經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益還有當(dāng)事人權(quán)益及相關(guān)群眾的環(huán)境安全效益，甚至還包括當(dāng)代人利益和未來幾代人的利益。因此，要在如此多的利益選擇中達(dá)到平衡是非常困難的。

目前，關(guān)于環(huán)境行政決策失誤的界定尚未有定論，筆者認(rèn)為，可以從行政決策失誤的概念中推理得出。朱廣忠認(rèn)為，政府行政決策失誤就是指政府決策時(shí)違背了客觀事物發(fā)展規(guī)律，對(duì)決策事項(xiàng)作出了錯(cuò)誤的判斷，帶來了與預(yù)期不同的負(fù)面效果。[2]黃凱騰、王鴻詩認(rèn)為，行政決策失誤是政府行政機(jī)關(guān)實(shí)施預(yù)先制定的決策方案后，由于受到主客觀多種因素的作用，導(dǎo)致執(zhí)行效果不甚理想，給社會(huì)造成不良影響的現(xiàn)象。[3]在這兩個(gè)概念表述的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為，環(huán)境行政決策失誤是指政府在進(jìn)行環(huán)境行政決策時(shí)，違背自然環(huán)境規(guī)律、違反相關(guān)法律法規(guī)而作出了錯(cuò)誤的判斷，形成了決策偏差，造成了重大損失，包括認(rèn)識(shí)不足和違反法律法規(guī)、盲目決策等。

目前，環(huán)境行政決策失誤導(dǎo)致的不良后果主要有以下兩種：

一是生態(tài)環(huán)境方面，我國(guó)目前的生態(tài)環(huán)境狀況堪憂。在環(huán)境保護(hù)部和國(guó)土資源部于2014年4月17日聯(lián)合發(fā)布的公告中，關(guān)于全國(guó)土壤污染調(diào)查情況顯示，我國(guó)已有16.1%的土壤受到污染，耕地情況不容樂觀，其土壤點(diǎn)位超標(biāo)率已經(jīng)達(dá)到19.4%。[4]另據(jù)環(huán)境保護(hù)部2014年5月發(fā)布的2013中國(guó)環(huán)境狀況資料顯示，我國(guó)的地下水共有4778個(gè)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)點(diǎn)，其中10.4%的水質(zhì)是優(yōu)良的，有59.6%的水質(zhì)比較差或者很差。[5]另外，據(jù)中國(guó)水安全公益基金2015年發(fā)布的資料顯示，在我國(guó)29個(gè)大中城市中，居民飲用水水質(zhì)抽檢結(jié)果能夠全部滿足抽檢的20項(xiàng)抽檢指標(biāo)的城市數(shù)量只有一半。[6]環(huán)境保護(hù)部在2015年2月2日發(fā)布了城市空氣質(zhì)量狀況資料，共統(tǒng)計(jì)74個(gè)城市，2014年只有8個(gè)城市各項(xiàng)污染物指標(biāo)濃度符合要求，被抽查的其他城市都存在不同指標(biāo)、不同程度的污染現(xiàn)象。[7]

二是社會(huì)環(huán)境方面，環(huán)境群體性事件發(fā)生比較頻繁，政府公信力受到影響。1996年以來，我國(guó)頻繁出現(xiàn)環(huán)境群體性事件，其增長(zhǎng)速度達(dá)到了29%。[8]這些引起社會(huì)廣泛關(guān)注的環(huán)境群體性事件使公眾對(duì)政府的公信力產(chǎn)生了質(zhì)疑。從2007年到2014年，大量的環(huán)境群體性事件都是由于市民對(duì)即將上馬項(xiàng)目產(chǎn)生的環(huán)境污染隱患提出抗議，希望引起政府的注意并滿足其生存環(huán)境保護(hù)的訴求而引發(fā)的。 比如2007年的廈門PX事件、2012年四川什邡市鉬銅項(xiàng)目及2014年杭州余杭垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目。這些項(xiàng)目在選址、審批時(shí)忽略了公眾參與，結(jié)果導(dǎo)致群體性事件瞬間爆發(fā)。為了盡快解決矛盾，地方政府最終都選擇了關(guān)停項(xiàng)目的做法，從而使其公信力大幅度下降，也導(dǎo)致公眾愿意選擇極端的方式解決環(huán)境問題。

二、環(huán)境行政決策失誤界定的必要性

⒈環(huán)境行政決策失誤是承擔(dān)決策責(zé)任的前提。環(huán)境行政決策有自由裁量權(quán)，但這一權(quán)力涉及的問題比較復(fù)雜，反應(yīng)也相對(duì)滯后，如霧霾、臟水、山地草原荒蕪與污染等都不是突發(fā)事件，相對(duì)環(huán)境質(zhì)量保持或者改善時(shí)間來說，地方政府領(lǐng)導(dǎo)的任期較短，其往往出于任期內(nèi)政績(jī)考核指標(biāo)的考慮，在政策選擇上，要么側(cè)重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，要么側(cè)重保護(hù)環(huán)境。地方政府一般選擇發(fā)展經(jīng)濟(jì)，這必然會(huì)造成口頭上或者形式上提倡生態(tài)環(huán)境保護(hù)的可能，結(jié)果是導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化情形越來越嚴(yán)重。為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，2013年5月，習(xí)近平總書記在中共中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，要建立責(zé)任追究制度，對(duì)那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、 造成嚴(yán)重后果的人，必須追究其責(zé)任，而且應(yīng)該終身追究。 所以，必須對(duì)環(huán)境行政決策失誤進(jìn)行界定，只有對(duì)“拍腦袋”式的決策進(jìn)行失誤認(rèn)定，才能公平、公正地追究決策人的責(zé)任。

⒉環(huán)境行政決策失誤界定能夠預(yù)防決策失誤。目前，全國(guó)還沒有界定重大行政決策范圍和權(quán)限劃分邊界的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，各地政府規(guī)章對(duì)此也僅是概括性的說明。[9]新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》強(qiáng)調(diào)了政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)該行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量，并將環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況也納入到了縣級(jí)以上人民政府及其負(fù)責(zé)人的考核內(nèi)容。對(duì)此可以理解為，地方政府應(yīng)該讓環(huán)境質(zhì)量變好或者改善，底線是不能變差。在任期內(nèi)，如果環(huán)境質(zhì)量下降，生態(tài)環(huán)境變差，就要承擔(dān)責(zé)任，而且終身追究責(zé)任，不論其離職還是退休。環(huán)保目標(biāo)不能實(shí)現(xiàn)，采取一票否決的制度。這些規(guī)定充分表明，環(huán)境責(zé)任追究不是一句口號(hào)，其必將對(duì)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)生積極的促進(jìn)作用。但是，也可能由此導(dǎo)致地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)方面畏手畏腳，擔(dān)心因環(huán)境問題受到懲罰與問責(zé)。為此，應(yīng)當(dāng)對(duì)環(huán)境行政決策失誤進(jìn)行科學(xué)界定，因?yàn)橹挥惺д`標(biāo)準(zhǔn)清晰，地方政府領(lǐng)導(dǎo)才能知道該如何為或者不為。

⒊環(huán)境行政決策失誤界定可以調(diào)節(jié)政府、企業(yè)、相關(guān)群眾之間的矛盾，維護(hù)政府形象。頻繁發(fā)生的環(huán)境群體性事件，究其根本原因，很多是由于地方政府行環(huán)境政決策失誤造成的，如缺乏公眾參與、程序失當(dāng)、信息不公開等。群體性事件中的各方利益主體存在矛盾，對(duì)環(huán)境問題逐漸敏感的群眾往往會(huì)以極端的方式表達(dá)自己的利益訴求；面對(duì)難以控制的局面，政府只好選擇停止項(xiàng)目的做法。在行政決策過程中，面對(duì)模棱兩可的選擇，如果政府能夠選擇其中最為合適的方法，就能最大限度地避免決策失誤，不同利益主體之間的矛盾也會(huì)隨之減少。因此，科學(xué)、合理地界定環(huán)境行政決策是否失誤，是增加政府誠(chéng)信力，維護(hù)政府形象，調(diào)節(jié)政府、企業(yè)、相關(guān)群眾之間矛盾的關(guān)鍵。

三、環(huán)境行政決策失誤

界定的理論基礎(chǔ)

行政決策失誤與否的判斷依據(jù)與人們的價(jià)值取向、決策的利益分配等密切相關(guān)，也與人們對(duì)事物發(fā)展客觀規(guī)律的認(rèn)識(shí)水平相關(guān)。也就是說，行政決策失誤的判斷標(biāo)準(zhǔn)，既屬于事物的客觀范疇，也屬于人們的主觀范疇。因此，在行政決策責(zé)任追究實(shí)踐中，不僅會(huì)出現(xiàn)責(zé)任難以界定的情形，還會(huì)出現(xiàn)責(zé)任難以追究的麻煩。[10]

由于不同研究者的研究視角和價(jià)值觀不同，導(dǎo)致行政決策失誤認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)較難統(tǒng)一。在判斷行政決策失誤上大致有以下幾種情況：第一，從決策結(jié)果上判斷是否失誤。黃京平、蔣熙輝認(rèn)為，決策失誤可能因玩忽職守、濫用職權(quán)行為引起，導(dǎo)致國(guó)家利益受損。[11]朱水城、李瓃認(rèn)為，政府行政決策失誤有兩種表現(xiàn)：一種是決策目標(biāo)出現(xiàn)方向性錯(cuò)誤，后果較為嚴(yán)重，損失難以彌補(bǔ)。另一種是決策偏差性錯(cuò)誤，實(shí)施決策沒有達(dá)到方案預(yù)期目標(biāo)，造成一定損失。[12]第二，從決策評(píng)價(jià)上判斷是否失誤。于祖堯認(rèn)為，政府行政決策失誤是由于錯(cuò)誤的決策導(dǎo)致國(guó)民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化、秩序穩(wěn)定等諸方面的損失。這種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)除了經(jīng)濟(jì)損失以外，認(rèn)為錯(cuò)誤的決策還可能導(dǎo)致更多社會(huì)方面的損失。[13]第三，從決策成本收益上判斷決策是否失誤。張峰認(rèn)為，政府決策失誤的判斷標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是行政決策的成本是否大于利潤(rùn)。[14]如果成本大于利潤(rùn)就是決策失誤。

環(huán)境行政決策失誤界定的標(biāo)準(zhǔn)是否適用于以上三種情況？筆者認(rèn)為，環(huán)境行政決策與其他行政決策相比，具有短時(shí)難以預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)和決策影響的利益主體眾多、難以權(quán)衡兩大特點(diǎn)。[15]環(huán)境行政決策過程中不僅充滿著不確定因素，而且涉及社會(huì)多方面的利益，包括代內(nèi)利益、代際利益等各種利益沖突，需要綜合權(quán)衡后決策。在這一背景下，環(huán)境行政決策失誤的判斷標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)該是單一標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)該形成復(fù)合型的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)榄h(huán)境行政決策具有不確定性，在決策過程中要慎重考慮決策的法律依據(jù)，即決策制度標(biāo)準(zhǔn)和程序標(biāo)準(zhǔn)。如果出現(xiàn)違背法律法規(guī)的情形，就屬于決策失誤范疇。在環(huán)境群體性事件中表現(xiàn)最為突出的就是在決策時(shí)缺少程序標(biāo)準(zhǔn)，如沒有進(jìn)行信息公開、環(huán)評(píng)作假、缺少公眾參與或者未進(jìn)行及時(shí)的信息溝通等。同時(shí)還要考慮決策過程中的社會(huì)評(píng)價(jià)，比如民調(diào)民意，也就是公眾參與決策應(yīng)該真正發(fā)揮作用。但環(huán)境問題有其自身的特點(diǎn)，不同的行業(yè)、不同認(rèn)知水平的社會(huì)公眾可能對(duì)環(huán)境行政決策產(chǎn)生不同的影響，所以還要輔之專家的觀點(diǎn)，保持信息溝通順暢，最大程度地做到?jīng)Q策公正公平，否則就會(huì)產(chǎn)生決策失誤的可能。決策成本是指政府在整個(gè)決策過程中進(jìn)行信息的搜集、整理需要投入一定的人力、物力、時(shí)間、財(cái)力等各種資源，如果成本總和大于收益，就是決策失誤。但在環(huán)境行政決策問題上，還應(yīng)重點(diǎn)考慮風(fēng)險(xiǎn)成本，因?yàn)榄h(huán)境一旦遭遇破壞就是最大的損失。一個(gè)合法、適當(dāng)?shù)墓舱邞?yīng)該與政府價(jià)值目標(biāo)相一致，符合社會(huì)大多數(shù)人的利益，符合社會(huì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，即通過對(duì)各種備選方案進(jìn)行預(yù)測(cè)以及實(shí)施決策方案后與可能產(chǎn)生的后果進(jìn)行分析比對(duì)，對(duì)決策方案的投入——產(chǎn)出進(jìn)行評(píng)估，最終選擇綜合利益最佳的方案或令大多數(shù)人滿意的方案，從而不斷地強(qiáng)化公共政策的價(jià)值取向。[16]所以，環(huán)境行政決策失誤的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該滿足法律依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和社會(huì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

四、環(huán)境行政決策失誤界定的難點(diǎn)

2013年，黨的十八屆三中全會(huì)提出：完善發(fā)展成果考評(píng)體系，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。2014年11月12日國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），《通知》明確提出，出現(xiàn)以下四類情形，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任人將被依法追責(zé)：對(duì)發(fā)生重特大突發(fā)環(huán)境事件，任期內(nèi)環(huán)境質(zhì)量明顯惡化，不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴(yán)重后果，利用職權(quán)干預(yù)、阻礙環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的，要依法依紀(jì)追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任人的責(zé)任。其后，地方各級(jí)政府出臺(tái)了生態(tài)環(huán)境責(zé)任追究制度。事實(shí)上，追究環(huán)境行政決策責(zé)任的前提是決策出現(xiàn)失誤，但是關(guān)于環(huán)境行政決策失誤的表現(xiàn)往往是根據(jù)環(huán)境質(zhì)量惡化，出現(xiàn)環(huán)境群體性事件，或利用職權(quán)阻礙環(huán)境監(jiān)管及執(zhí)法。這從某種程度來說都是環(huán)境行政決策失誤導(dǎo)致的后果，是事后追責(zé)，無法彌補(bǔ)環(huán)境損害所造成的損失。由于環(huán)境問題的特殊性，筆者認(rèn)為，界定環(huán)境行政決策是否失誤通常存在以下難點(diǎn)：

⒈環(huán)境決策對(duì)象的動(dòng)態(tài)變化導(dǎo)致了行政決策失誤判斷的不確定性。環(huán)境行政決策的客體是環(huán)境，由于不同時(shí)期的不同環(huán)境問題以及不同的價(jià)值取舍，決策者關(guān)于決策判斷正確與否難以立刻得出結(jié)論。即便是同樣的問題，在不同的決策者面前，受不同因素的影響，正確與否都很難做出判斷。

例如：在黃河流域城市中打造城市水景，使城市面貌煥然一新，招商引資速度加快，居民生活環(huán)境大為改善，項(xiàng)目也都強(qiáng)調(diào)“河道整治”“防洪”“保護(hù)濕地”等，但水災(zāi)卻在暗流涌動(dòng)。2003年，黃河流域出現(xiàn)了有史以來最嚴(yán)重的水荒，入海水量每天只有幾立方米。2005年，河套灌區(qū)又發(fā)生了嚴(yán)重的旱災(zāi)，黃河內(nèi)蒙古流段出現(xiàn)斷流現(xiàn)象。2007年4月14日，中國(guó)科學(xué)院的《長(zhǎng)江保護(hù)與發(fā)展報(bào)告2007》顯示，長(zhǎng)江情況一直處于不斷惡化狀態(tài)。[17]由此看來，地方政府名曰生態(tài)建設(shè)，實(shí)為政績(jī)驅(qū)動(dòng)。

再如：因焚燒垃圾引發(fā)的環(huán)境群體性事件，導(dǎo)致垃圾焚燒項(xiàng)目成為眾矢之的，但垃圾焚燒發(fā)電是一種較為先進(jìn)的垃圾處理方式，已經(jīng)得到了很多國(guó)家的推廣和使用。日本東京的垃圾處理廠就建在城市中心，德國(guó)為了處理每年將近1800萬噸的垃圾，也建造了68個(gè)垃圾焚燒廠。[18]而北京、廣州、杭州卻先后出現(xiàn)了群眾集體反對(duì)建設(shè)垃圾焚燒廠的事件。2015年度的國(guó)家科學(xué)技術(shù)進(jìn)步特等獎(jiǎng)由中國(guó)石化獲得，其研究的項(xiàng)目是高效環(huán)保芳烴成套技術(shù)開發(fā)及應(yīng)用。PX就是芳烴衍生的品種之一，并且占30%的比例。但PX項(xiàng)目在我國(guó)大連、昆明、彭州、廈門、寧波、鎮(zhèn)海等地都受到了相關(guān)群眾的集體反對(duì)?？陀^事實(shí)是PX國(guó)內(nèi)產(chǎn)能嚴(yán)重不足，需要進(jìn)口。由此看來，與環(huán)境相關(guān)的決策在這些背景和綜合因素作用下，正確與否不能簡(jiǎn)單而論。

⒉社會(huì)公益與公眾環(huán)境權(quán)利存在矛盾，決策失誤界定標(biāo)準(zhǔn)難以量化統(tǒng)一。環(huán)境行政決策會(huì)涉及到政府、企業(yè)、公眾，而每個(gè)主體都有自己追求的利益目標(biāo)。地方政府追求社會(huì)秩序及任期內(nèi)的政績(jī)，企業(yè)追求經(jīng)濟(jì)效益，公眾追求生活品質(zhì)及生存環(huán)境安全。當(dāng)其目標(biāo)不能實(shí)現(xiàn)時(shí)，都會(huì)認(rèn)為自己是受害者，沒有得到公平的保護(hù)。環(huán)境具有公共產(chǎn)品外部性特征，往往是項(xiàng)目本身帶來的經(jīng)濟(jì)效益為所有社會(huì)成員享有，但是項(xiàng)目的負(fù)面效應(yīng)——環(huán)境損害卻要項(xiàng)目周圍的公眾承擔(dān)。按照美國(guó)學(xué)者龐德的觀點(diǎn)，可以總結(jié)為公共利益、社會(huì)利益、個(gè)人利益。

從政府角度看，其引進(jìn)的PX項(xiàng)目如果不能按期建成項(xiàng)目基地或開工，該項(xiàng)目就將成為政府的“包袱”，不僅影響當(dāng)?shù)卣杖耄€可能間接地影響公共設(shè)施建設(shè)及就業(yè)等，最終導(dǎo)致相關(guān)群眾利益受損，政府公信力下降。從企業(yè)角度看，大型的石化項(xiàng)目投資都在十億甚至百億元，利潤(rùn)可想而知，比利潤(rùn)更重要的是，如果能夠上馬PX項(xiàng)目，我國(guó)會(huì)降低PX的對(duì)外依賴，保障經(jīng)濟(jì)安全。從公眾的角度看，項(xiàng)目一旦建成，輻射、噪聲、空氣污染程度都是未知的。在這些項(xiàng)目中，企業(yè)和政府獲得了可觀收益，相關(guān)群眾卻要承擔(dān)不可確定的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，這種失衡是每次群體性事件發(fā)生的主要原因?！疤焐钡睦婷芗由先祟愓J(rèn)知水平的局限，必然會(huì)給環(huán)境行政決策失誤的判斷帶來不確定性。

五、環(huán)境行政決策失誤界定的標(biāo)準(zhǔn)

在新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》中，關(guān)于政府責(zé)任的規(guī)定已大幅度增加，該法明確要求，地方政府對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、企事業(yè)單位的環(huán)境行為實(shí)施監(jiān)督管理，采取獎(jiǎng)勵(lì)的方式，鼓勵(lì)那些對(duì)保護(hù)、改善環(huán)境方面有突出貢獻(xiàn)的單位或者個(gè)人；地方政府要推動(dòng)公眾參與事項(xiàng)，鼓勵(lì)基層群眾性自治組織、社會(huì)組織、環(huán)境保護(hù)志愿者開展環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和環(huán)境保護(hù)知識(shí)的宣傳，營(yíng)造保護(hù)環(huán)境的良好風(fēng)氣。在這些規(guī)定中，政府責(zé)任體現(xiàn)在對(duì)環(huán)境的監(jiān)管、改善環(huán)境等具體行政執(zhí)行上，對(duì)行政行為決策責(zé)任較少提及。對(duì)此，我們必須在眾多的利益取舍中選擇最佳的價(jià)值取向，在不確定的環(huán)境損害選擇面前，選擇最為理性的決策。筆者認(rèn)為，要讓責(zé)任追究落到實(shí)處，還要細(xì)化判斷行政決策失誤的標(biāo)準(zhǔn)：

⒈實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。第一，過錯(cuò)標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)境行政決策關(guān)系到當(dāng)下及以后的環(huán)境問題，又帶有不確定性，現(xiàn)實(shí)中的決策主體并不是完全理性的，不能做出完全理性的環(huán)境行政決策，總在追求某些方面的效益最大化。決策主體在搜集大量相關(guān)信息后，可能發(fā)現(xiàn)決策即將影響當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)效益。而經(jīng)濟(jì)效益顯現(xiàn)結(jié)果比較快，較能體現(xiàn)自己的政績(jī)；環(huán)境效益顯現(xiàn)結(jié)果比較慢，在任期內(nèi)可能不會(huì)出現(xiàn)結(jié)果，決策主體要完成自利的目標(biāo)，就有可能出現(xiàn)行政決策失誤。此外，由于科學(xué)認(rèn)知水平有限，或者行政決策還是集體討論研究決定，人人有責(zé)也就變成了人人無責(zé)，從而導(dǎo)致環(huán)境行政決策失誤。故意是主觀上明顯或?yàn)E用權(quán)力行為導(dǎo)致的決策失誤，過失是主觀麻痹大意或認(rèn)知不足造成的決策失誤。兩者都是環(huán)境決策失誤，都要承擔(dān)環(huán)境行政決策失誤責(zé)任，因此，在進(jìn)行環(huán)境行政決策失誤界定時(shí)，只有對(duì)其進(jìn)行區(qū)分，才能保證權(quán)責(zé)一致，懲罰公正，才能使決策主體以高度的責(zé)任心開展行政決策活動(dòng)。第二，合理標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)境資源是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要條件，只談環(huán)保不談經(jīng)濟(jì)發(fā)展也是因噎廢食。例如：煤炭、石油、天然氣都是不可再生資源，在開采或使用過程中會(huì)損害環(huán)境或者傷害到相關(guān)群眾的利益，但人們的生活離不開這些資源，相關(guān)群眾也比較認(rèn)可這種使用方式，同時(shí)，一些替代性能源如風(fēng)能、電能、潮汐能和太陽能等也在逐步推廣和使用。然而，這些比較傳統(tǒng)的環(huán)境問題并沒有引起相關(guān)群眾的利益失衡感，原因在于：除了已經(jīng)形成的傳統(tǒng)思維外，還存在一些經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償因素。政府在項(xiàng)目利用上權(quán)衡多種因素后，認(rèn)為利大于弊，造成的環(huán)境損害較小，取得經(jīng)濟(jì)效益或社會(huì)效益較大，對(duì)相應(yīng)的受害者進(jìn)行適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償，這樣的環(huán)境行政決策也是合理的。目前，我國(guó)煤炭、森林等已經(jīng)有了相關(guān)的補(bǔ)償規(guī)定，生態(tài)環(huán)境資源作為一種公共資源，不是企業(yè)生產(chǎn)加工出來的，企業(yè)損耗了社會(huì)公共環(huán)境資源，就應(yīng)當(dāng)給予受害者補(bǔ)償，補(bǔ)償對(duì)象包括相關(guān)群眾或資源的所有者，補(bǔ)償可以用于生態(tài)環(huán)境污染治理。但在企業(yè)單純?cè)斐傻沫h(huán)境污染中，是否應(yīng)該給予受害者相應(yīng)的補(bǔ)償，目前還只停留在企業(yè)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)上。因此，政府在進(jìn)行環(huán)境行政決策時(shí)，應(yīng)該與相關(guān)群眾進(jìn)行協(xié)商，對(duì)其產(chǎn)生的環(huán)境損害給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償，以保證環(huán)境資源的妥善使用。第三，社會(huì)公益標(biāo)準(zhǔn)。在環(huán)境問題面前，因利益主體多元化，利益取向不盡相同，要找到他們之間的利益平衡點(diǎn)是比較困難的。環(huán)境行政決策的主體往往是政府，其代表公權(quán)力，如果公權(quán)力不受監(jiān)督和控制，就會(huì)侵害公眾的權(quán)利。從這個(gè)角度上說，公眾屬于弱勢(shì)群體，在決策過程中，往往缺少參與權(quán)和知情權(quán)。因此，決策主體應(yīng)當(dāng)對(duì)弱勢(shì)群體給予特別保護(hù)，在行政決策過程中不僅要關(guān)注其他利益主體的利益訴求，也要傾聽這些弱勢(shì)群體的利益訴求，并且與其進(jìn)行協(xié)調(diào)、溝通，最終滿足其利益訴求。

⒉程序標(biāo)準(zhǔn)。美國(guó)學(xué)者舒伯特認(rèn)為，在行政理性主義中，社會(huì)公共利益應(yīng)該存在于適當(dāng)?shù)臎Q策程序中，行政決策程序是能夠保證價(jià)值中立的一個(gè)技術(shù)環(huán)節(jié)。也就是公共利益存在于決策程序的理性中，決策主體才會(huì)自覺地執(zhí)行公共的意志。[19]換言之，決策失誤的判斷標(biāo)準(zhǔn)還在于程序上是否正確。第一，公眾知情標(biāo)準(zhǔn)。比如很多地方的垃圾焚燒項(xiàng)目，初衷是解決垃圾處理問題，政府在向公眾告知這一項(xiàng)目時(shí)，大多是告知公眾城市已經(jīng)被垃圾包圍，垃圾焚燒是破解垃圾圍城困境的唯一出路，世界上最先進(jìn)的方法是焚燒垃圾。這些內(nèi)容只是公眾想要了解的一部分，除此之外，公眾還需要知道這種焚燒會(huì)產(chǎn)生什么樣的后果。對(duì)于可能產(chǎn)生的環(huán)境污染問題，政府或者企業(yè)如何避免或解決；如果產(chǎn)生損害，政府如何補(bǔ)償。而有選擇的告知不僅導(dǎo)致了公眾對(duì)項(xiàng)目存在的風(fēng)險(xiǎn)缺乏充分的了解，也為決策失誤埋下了隱患。在政府不充分告知的情況下，公眾為實(shí)現(xiàn)利益目標(biāo)就可能采取極端的方式。第二，公眾參與決策標(biāo)準(zhǔn)。公眾參與是實(shí)現(xiàn)公眾民主權(quán)利的重要渠道之一，參與決策的程度與規(guī)模是衡量一個(gè)國(guó)家是“人治”還是法治的重要標(biāo)準(zhǔn)。[20]但由于不同的社會(huì)公眾代表不同的利益群體，片面地注重民主可能會(huì)影響決策效率，片面地注重決策效率又會(huì)侵犯公眾的民主權(quán)利，因而在環(huán)境行政決策失誤界定上要充分考慮兩者之間的平衡。在決策中充分發(fā)揚(yáng)民主，既是獲取群眾支持的基礎(chǔ)，也是減少行政決策失誤的關(guān)鍵。環(huán)境行政決策的相關(guān)群眾因不同的行業(yè)背景、不同的認(rèn)知水平、不同的利益取向，可能會(huì)導(dǎo)致行政決策長(zhǎng)時(shí)間地懸而未決，進(jìn)而引起決策失誤。在環(huán)境群體性事件中，比如廈門的PX項(xiàng)目和杭州余杭的垃圾廠項(xiàng)目，相關(guān)群眾的訴求是“項(xiàng)目可以建，但不可以建在我家附近”，這是由于相關(guān)群眾對(duì)于項(xiàng)目的環(huán)境影響沒有得到正確的信息，又受到網(wǎng)絡(luò)傳播的影響，導(dǎo)致群體性事件一觸即發(fā)，政府最終只能選擇停止項(xiàng)目。換言之，由于侵害了公眾的環(huán)境權(quán)，環(huán)境行政決策必然以失敗而告終。第三，專家評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。行政決策可能存在風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)出現(xiàn)決策失誤時(shí)，項(xiàng)目本身的風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)成為“擋箭牌”。因此，在認(rèn)定是否存在失誤時(shí)，要注意區(qū)分是決策帶來的失誤還是項(xiàng)目自身風(fēng)險(xiǎn)的不可操控。對(duì)于存在較大爭(zhēng)議的事項(xiàng)或者可能產(chǎn)生較大影響的項(xiàng)目，應(yīng)該在項(xiàng)目決策之前設(shè)計(jì)應(yīng)急預(yù)案或者其他的替代方案。另外，我國(guó)《行政強(qiáng)制法》對(duì)行政強(qiáng)制措施的設(shè)立建立了后評(píng)估制度，即在行政強(qiáng)制實(shí)施一段時(shí)間后，應(yīng)對(duì)其科學(xué)性、合理性、群眾滿意度作出評(píng)價(jià)。對(duì)此，在行政決策中也可以設(shè)立后評(píng)估機(jī)制，如在政府內(nèi)部設(shè)立評(píng)估機(jī)構(gòu)或者中介評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)已經(jīng)開始的環(huán)境行政決策進(jìn)行分析評(píng)估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)決策失誤并評(píng)估損失大小，盡可能地減少損失或及時(shí)停止項(xiàng)目。所以，在環(huán)境行政決策失誤的認(rèn)定上，既要充分考慮公眾的參與權(quán)，也要考慮專家的權(quán)威論證，尤其是體制外的專家，因?yàn)檫@些專家能夠獨(dú)立出具專業(yè)意見。只有將專家出具的意見及時(shí)向公眾進(jìn)行反饋，才能增強(qiáng)環(huán)境行政決策的準(zhǔn)確性。

我國(guó)正在建設(shè)責(zé)任政府，啟動(dòng)政府環(huán)境問責(zé)制，對(duì)環(huán)境行政決策失誤界定是其承擔(dān)責(zé)任的起點(diǎn)。具體而言，應(yīng)不斷完善環(huán)境行政決策相關(guān)法律，注重決策的社會(huì)評(píng)價(jià)，在界定環(huán)境行政決策是否失誤時(shí)，充分考慮界定的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和程序標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)閷?shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)能夠保證決策價(jià)值取向的公平，程序標(biāo)準(zhǔn)能夠保證決策的合法、合理。只有通過這些標(biāo)準(zhǔn)的復(fù)合使用，才能判斷環(huán)境行政決策的失誤與否及其失誤程度并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

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