多元糾紛解決機制中專業(yè)性人民調(diào)解發(fā)展路徑研究

摘 要：調(diào)解是現(xiàn)代社會解決爭議的重要方式。在我國，人民調(diào)解制度作為一項具有深厚中華民族傳統(tǒng)的法律制度，既是預(yù)防和化解民間糾紛的主要途徑，也是促進基層治理、維系基層秩序的重要舉措。然而，隨著經(jīng)濟和社會的快速發(fā)展，社會矛盾呈現(xiàn)復雜化、多樣化等特點，人民調(diào)解在化解行業(yè)、專業(yè)領(lǐng)域糾紛的過程中顯得"力不從心"。因此，如何在新形勢下繼續(xù)發(fā)揮傳統(tǒng)糾紛解決機制的資源和優(yōu)勢，提升化解行業(yè)、專業(yè)領(lǐng)域矛盾糾紛的能力，成為人民調(diào)解"創(chuàng)新完善"工作的重要課題和現(xiàn)實挑戰(zhàn)。上海市在開展醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作過程中，以促進政府治理和社會自我調(diào)節(jié)的良性互動為原則，加強政府的指導和支持，提升調(diào)解的規(guī)范性和專業(yè)性。本文擬從上海市醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作出發(fā)，探討多元糾紛解決機制中專業(yè)性人民調(diào)解的發(fā)展路徑。

關(guān) 鍵 詞：多元糾紛解決機制；人民調(diào)解；醫(yī)患糾紛；上海市

中圖分類號：D925.1 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）03-0032-08

收稿日期：2015-11-30

作者簡介：湯立伊（1986—），男，浙江溫州人，復旦大學法學院博士研究生，研究方向為訴訟法。

近年來，為滿足社會公眾多元化的糾紛解決需求，我國政府不斷推動訴訟與非訴訟相銜接的糾紛解決機制改革，積極構(gòu)建調(diào)解、仲裁、訴訟等有機銜接及相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機制， 其中，人民調(diào)解制度作為一項具有深厚中華民族傳統(tǒng)的法律制度，在化解矛盾糾紛、維護良好社會關(guān)系等方面具有其他糾紛解決方式不可替代的優(yōu)勢。尤其在當下多元糾紛解決機制語境中，人民調(diào)解作為社會力量參與化解民間糾紛的政治意義和司法效用更為突出。但是，新形勢下社會矛盾呈現(xiàn)出的復雜化、多樣化特點為人民調(diào)解繼續(xù)發(fā)揮矛盾糾紛“第一道防線”的重要作用帶來了巨大挑戰(zhàn)。因此，如何提升人民調(diào)解化解專業(yè)領(lǐng)域矛盾糾紛的能力，是當下推進人民調(diào)解制度“轉(zhuǎn)型升級”的重要課題和現(xiàn)實挑戰(zhàn)。上海市醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作自開展以來，以提升規(guī)范性和專業(yè)性為突破口，促進調(diào)解藝術(shù)和專業(yè)知識相結(jié)合，成功化解了大量醫(yī)患糾紛，為多元糾紛解決機制中專業(yè)性人民調(diào)解工作的發(fā)展路徑提供了借鑒。

一、多元糾紛解決機制語境下人民

調(diào)解制度的新發(fā)展

糾紛與人類社會相伴而生。社會的糾紛解決機能能否良性運作在很大程度上是由其糾紛解決體系的結(jié)構(gòu)決定的。[1]當代社會糾紛的復雜性、多發(fā)性以及解紛目的多元性要求建立多元、多層次的社會糾紛解決機制。結(jié)構(gòu)單一、唯訴訟途徑的糾紛解決機制已經(jīng)難以滿足社會發(fā)展的需要。英美法系于上世紀下半葉開始倡導ADR機制（替代性糾紛解決機制），在一定程度上正是基于社會矛盾集中擁堵司法救濟途徑導致“訴訟爆炸”的困境。此外，現(xiàn)代社會和當事人在利益訴求、價值觀、偏好和各種實際需要等方面的多元化也是多元化的糾紛解決方式應(yīng)運而生的原因。[2]同時，從糾紛解決機制的產(chǎn)生和發(fā)展看，糾紛解決機制經(jīng)歷了自力救濟、社會救濟到公共權(quán)力介入，從單一糾紛解決方式到多種糾紛解決機制并存的發(fā)展過程。[3]因此，建立多元糾紛解決機制也符合糾紛解決機制的客觀發(fā)展規(guī)律。

糾紛的社會救濟是社會自我調(diào)節(jié)的重要方式。社會救濟在糾紛解決機制中起到承前啟后的作用，既彌補了自力救濟中“唯強者意志”的不足，也為公共權(quán)力介入糾紛解決“過濾”了大量矛盾糾紛。因此，進一步提升社會組織化解矛盾糾紛的能力，增加社會救濟的比重，完善多元糾紛解決機制內(nèi)部結(jié)構(gòu)，是建立健全多元糾紛解決機制的關(guān)鍵。

調(diào)解自古以來就是一種重要的糾紛解決方式，[4]調(diào)解是社會救濟的主要方式。在我國，由社會力量主持調(diào)解的主要形式是人民調(diào)解制度。人民調(diào)解制度是一項具有深厚中華民族傳統(tǒng)的法律制度，是社會力量調(diào)解矛盾糾紛的主要形式，被國際社會譽為“東方經(jīng)驗”。我國自古就有鄉(xiāng)治調(diào)解、宗族調(diào)解、行會調(diào)解、親鄰調(diào)解的法文化傳統(tǒng)。如果說無訟是中國古代政治與法制建設(shè)的價值取向，那么調(diào)處則是實現(xiàn)息訟無訟的重要手段之一。[5]相比訴訟、仲裁等對抗式糾紛解決方式，人民調(diào)解依據(jù)“情、理、法”等社會共識，引導糾紛當事人在謙讓、諒解中緩解對抗并達成協(xié)議，實現(xiàn)案結(jié)事了，有利于維護良好的社會關(guān)系。人民調(diào)解還具有組織網(wǎng)絡(luò)健全、人員隊伍龐大、主動介入糾紛、不收任何費用、協(xié)議執(zhí)行高效等優(yōu)勢，在化解頻發(fā)、多發(fā)的鄰里糾紛和家庭矛盾的社區(qū)類糾紛中發(fā)揮了無法取代的作用。

然而，隨著我國經(jīng)濟和社會的快速發(fā)展，社會矛盾的復雜化、多樣化，給人民調(diào)解員認定糾紛事實帶了巨大挑戰(zhàn)，制約了人民調(diào)解制度的進一步發(fā)展。同時，由于仲裁、訴訟等糾紛解決方式不斷發(fā)展和完善以及其在專業(yè)領(lǐng)域矛盾糾紛事實認定能力上的優(yōu)勢，吸引了大量糾紛。據(jù)統(tǒng)計，人民調(diào)解組織調(diào)解的民間糾紛數(shù)呈下降趨勢，與法院一審的收案數(shù)的比例由1980年代初的17：1降至本世紀初基本持平的狀態(tài)。[6]

人民調(diào)解制度的式微，使原本經(jīng)調(diào)解可化解的矛盾糾紛直接涌向法院，造成了日益增長的社會解紛需求與司法資源的嚴重不足形成尖銳的矛盾。因此，進入新世紀，人民調(diào)解作為社會矛盾糾紛“第一道防線”的重要作用再次受到關(guān)注和重視。以2002年司法部和最高人民法院出臺的相關(guān)規(guī)定為標志，[7]司法政策的轉(zhuǎn)變帶來了調(diào)解機制發(fā)展的新契機，人民調(diào)解工作制度化、規(guī)范化、法制化建設(shè)逐步推進。尤其是全國人大常委會于2010年8月審議通過了《人民調(diào)解法》，以國家立法的形式明確了人民調(diào)解在多元糾紛解決機制中的重要地位。與此同時，人民調(diào)解工作出現(xiàn)了一定的分化：一是以家庭糾紛、鄰里糾紛等傳統(tǒng)糾紛為主要對象的社區(qū)調(diào)解工作；一是以醫(yī)患糾紛、物業(yè)糾紛、知識產(chǎn)權(quán)糾紛等新型糾紛為主要對象的專業(yè)性人民調(diào)解工作。鑒于社會矛盾糾紛的復雜性和多樣性，專業(yè)性調(diào)解成為人民調(diào)解制度在新時期發(fā)揮重要作用的關(guān)鍵所在。為此，2011年和2014年，司法部相繼發(fā)布了關(guān)于加強行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解工作的規(guī)范性文件，鼓勵并指導開展專業(yè)性人民調(diào)解工作。但是，全國各地開展專業(yè)性人民調(diào)解的工作模式不一，處于“百花齊放”的狀態(tài)。僅以醫(yī)患糾紛人民調(diào)解為例，全國各地各不相同，有“上海模式”“寧波解法”[8]“天津模式”[9]等。筆者認為，醫(yī)患糾紛人民調(diào)解“上海模式”效果良好，特點顯著，充分體現(xiàn)了“國家主導、司法推動、社會參與、多元并舉、法治保障”的現(xiàn)代糾紛解決理念。

二、醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作

“上海模式”實證分析

近年來，由于生活環(huán)境的不斷惡化，健康問題得到社會的普遍關(guān)注，人們的就醫(yī)需求日益增長，醫(yī)療機構(gòu)的門急診量急劇上升，醫(yī)患糾紛數(shù)量明顯上升。2014年，全國醫(yī)療機構(gòu)門診接待數(shù)量為78億人次，發(fā)生醫(yī)患糾紛為11.5萬件左右。[10]部分醫(yī)患糾紛由于未得到及時妥善化解，導致醫(yī)患雙方矛盾加劇，糾紛升級，演變成“醫(yī)鬧”“殺醫(yī)”等暴力事件。[11]上海市醫(yī)療資源相對豐富，門（急）診和住院病人數(shù)量巨大，疑難病例較多，醫(yī)患糾紛數(shù)量大，化解難度也較高，已經(jīng)成為影響和諧醫(yī)患關(guān)系建設(shè)的熱點和難點問題之一。

在開展醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作之前，我國處理醫(yī)患糾紛矛盾機制主要由醫(yī)患協(xié)商、衛(wèi)生行政部門處理和法院訴訟組成，但這種糾紛解決機制存在很多不足。如醫(yī)患協(xié)商結(jié)果受“強者的意志”所左右，往往解決結(jié)果缺乏公正性和規(guī)范性。再如，由于醫(yī)療機構(gòu)和衛(wèi)生行政部門人員的流動性較強，導致衛(wèi)生行政部門處理糾紛時缺乏中立性。法院訴訟由于成本高、訴訟時間長，常常令醫(yī)患雙方望而卻步。因此，構(gòu)建高效便捷、中立公正的醫(yī)患糾紛解決方式是維護醫(yī)患雙方合法權(quán)益的共同關(guān)注和現(xiàn)實需求。

為了彌補傳統(tǒng)醫(yī)患糾紛解決機制的不足，自2006年起，上海市部分區(qū)縣已在全國率先就醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作進行了探索。2011年，全市17個區(qū)縣均設(shè)立了醫(yī)患糾紛人民調(diào)解委員會（以下簡稱“醫(yī)調(diào)委”），作為專門調(diào)解醫(yī)患糾紛的人民調(diào)解組織。上海醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作依托大調(diào)解工作體系建設(shè)，形成了以人民調(diào)解為平臺，政府職能部門大力支持，社會廣泛參與的工作格局。自工作開展以來，醫(yī)調(diào)委成功化解了大量醫(yī)患糾紛，切實發(fā)揮了矛盾糾紛“第一道防線”的重要作用。[12]

（一）加強政府的指導和支持

政府的大力指導和支持是上海市醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作的主要特色。上海市在推進醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作過程中，成立了專門的政府指導機構(gòu)，制定出臺了政府規(guī)章和相關(guān)規(guī)范性文件，為人民調(diào)解組織開展調(diào)解工作提供了有力支持。

⒈設(shè)立專門指導機構(gòu)。上海市建立的市級醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作辦公室（以下簡稱“醫(yī)調(diào)辦”）設(shè)在市司法局。市醫(yī)調(diào)辦作為全市醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作的組織、指導和管理機構(gòu)，具體承擔督導、落實領(lǐng)導決策、調(diào)解工作的業(yè)務(wù)指導等工作職責，協(xié)調(diào)解決醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作的制度性瓶頸問題。各區(qū)縣也在區(qū)縣司法局設(shè)立區(qū)縣醫(yī)調(diào)辦，指導區(qū)縣醫(yī)患糾紛人民調(diào)解委員會開展調(diào)解活動。醫(yī)調(diào)辦不受理調(diào)解具體糾紛。

⒉完善財政保障。根據(jù)我國《人民調(diào)解法》的相關(guān)規(guī)定，人民調(diào)解委員會調(diào)解民間糾紛不收取任何費用?？h級以上地方人民政府對人民調(diào)解工作所需經(jīng)費應(yīng)當給予必要的支持和保障。為此，上海市醫(yī)調(diào)委工作的各項經(jīng)費均由政府全面保障，列入財政預(yù)算，通過“政府購買服務(wù)”的現(xiàn)代化形式發(fā)放到各區(qū)縣醫(yī)調(diào)委，確保醫(yī)調(diào)委開展調(diào)解工作的獨立性和持續(xù)性。

⒊建立健全制度保障。上海市醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作自開展以來，積極發(fā)揮制度的引領(lǐng)和規(guī)范作用，在充分尊重人民調(diào)解組織的群眾性自治組織性質(zhì)的基礎(chǔ)上，制訂了《上海市醫(yī)患糾紛預(yù)防與調(diào)解辦法》《關(guān)于開展醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作的若干意見》（滬府發(fā)[2011]30號）及《上海市醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作實施辦法》等行政規(guī)范性文件。目前，已初步形成一套以政府規(guī)章、行政性規(guī)范文件及行業(yè)規(guī)范相結(jié)合的工作制度框架，建立了長效、常態(tài)機制。

⒋完善銜接機制。上海市在推進醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作過程中，在醫(yī)調(diào)辦的協(xié)調(diào)下，司法行政、衛(wèi)生行政、保險監(jiān)管、公安等政府職能部門間保持了密切聯(lián)系和溝通，共同研究落實銜接機制、保險理賠、秩序維護、司法確認等各項工作，努力為醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作創(chuàng)造良好環(huán)境，確保了工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性。如各醫(yī)療機構(gòu)建立負責醫(yī)患糾紛人民調(diào)解的聯(lián)絡(luò)員隊伍；市司法局會同市衛(wèi)生計生委聯(lián)合建立了醫(yī)患糾紛人民調(diào)解與信訪對接的工作機制，將適合調(diào)解的“涉訪”醫(yī)患糾紛轉(zhuǎn)交醫(yī)調(diào)委調(diào)解；醫(yī)調(diào)委與人民法院 “訴調(diào)對接”機制逐步完善，法院委托調(diào)解和人民調(diào)解協(xié)議書司法確認工作穩(wěn)步推進。

（二）提升醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作規(guī)范性

上海市醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作以推進規(guī)范化建設(shè)為重點，不斷推進醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作的組織隊伍、內(nèi)部管理、調(diào)解活動等方面規(guī)范化工作，為人民調(diào)解工作與其他糾紛解決機制的銜接工作打下了扎實基礎(chǔ)。同時，推進醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作規(guī)范化建設(shè)也是提升人民調(diào)解工作公信力的重要舉措。

⒈規(guī)范組織設(shè)立。目前，上海市17個區(qū)縣均設(shè)立了醫(yī)調(diào)委，作為專門調(diào)解醫(yī)患糾紛的專業(yè)性人民調(diào)解組織。相比傳統(tǒng)的村、居委人民調(diào)解組織的設(shè)置，醫(yī)調(diào)委更加具有獨立性和專業(yè)性。各區(qū)縣醫(yī)調(diào)委的辦公地址設(shè)在醫(yī)療機構(gòu)集中區(qū)域，方便醫(yī)患雙方當事人申請。部分區(qū)縣還在醫(yī)患糾紛常發(fā)、多發(fā)的醫(yī)療機構(gòu)周邊設(shè)立了調(diào)解工作室，以及時介入糾紛化解。

⒉規(guī)范內(nèi)部管理。自醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作開展以來，市醫(yī)調(diào)辦和區(qū)縣醫(yī)調(diào)辦積極開展指導工作，相繼制定并積極引導區(qū)縣醫(yī)調(diào)解委建立健全人民調(diào)解文書格式、調(diào)解卷宗制作、文書檔案管理、專家咨詢工作、新聞宣傳工作、人民調(diào)解統(tǒng)計工作等工作制度。同時積極探索矛盾糾紛排查、疑難糾紛集體研判、矛盾糾紛調(diào)處跟蹤、重大糾紛報告等制度。

⒊規(guī)范調(diào)解活動。上海市各區(qū)縣醫(yī)調(diào)委人民調(diào)解員在開展調(diào)解過程中，在當事人自愿、平等的基礎(chǔ)上受理和調(diào)解糾紛，充分尊重當事人的權(quán)利，保護當事人隱私。同時，上海市醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作還引入了人民調(diào)解員回避制度，醫(yī)患雙方當事人有權(quán)以口頭或者書面方式對有回避情形的人民調(diào)解員提出回避申請，確保了調(diào)解過程和結(jié)果的公正性。此外，上海市人民調(diào)解協(xié)會發(fā)布了《上海市人民調(diào)解員行為規(guī)范》等行業(yè)自治性文件，引導規(guī)范調(diào)解。

（三）提升醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作的專業(yè)性能力

由于醫(yī)患糾紛的爭議事項具有高度專業(yè)性，涉及醫(yī)學、法律、法醫(yī)等多方面的專業(yè)性問題，與一般的民間糾紛相比，對專業(yè)知識要求較高。因此，進一步加強醫(yī)患糾紛人民調(diào)解專業(yè)化建設(shè)成為提升糾紛化解能力和醫(yī)患糾紛人民調(diào)解社會公信力的重中之重。

⒈提升調(diào)解人員專業(yè)能力。醫(yī)調(diào)委人民調(diào)解員除應(yīng)具備人民調(diào)解工作基本要求外，還須具有醫(yī)學或者法律等專業(yè)知識。目前，上海市區(qū)縣醫(yī)調(diào)委選聘人民調(diào)解員百余名，主要來自于非在職醫(yī)務(wù)人員、退休法官、檢察官以及衛(wèi)生管理人員。同時，上海市司法行政部門還積極開展醫(yī)患糾紛人民調(diào)解員培訓工作，不斷提升人民調(diào)解員在專業(yè)知識、職業(yè)操守和調(diào)解實務(wù)等方面的能力。

⒉建立專家輔助制度。為了彌補人民調(diào)解員專業(yè)知識的不足，提升對糾紛事實的認定能力，上海市建立了專家輔助制度：一是建立了專家咨詢制度，對符合一定條件的醫(yī)患糾紛，醫(yī)調(diào)委將根據(jù)實際情況啟動專家咨詢程序，邀請相關(guān)專業(yè)的專家提供咨詢意見。專家咨詢意見書成為醫(yī)調(diào)委調(diào)解醫(yī)患糾紛的重要參考依據(jù)。目前，上海市咨詢專家?guī)熘杏懈黝悓＜仪в嗝?，包括醫(yī)學、法律、心理、法醫(yī)等專業(yè)。二是探索建立醫(yī)療責任保險理賠新機制，通過保險機構(gòu)專業(yè)人員的提前介入，確保調(diào)解活動公平、公正。

⒊加強司法確認工作。根據(jù)2002年9月《最高人民法院關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》賦予經(jīng)人民調(diào)解委員會調(diào)解達成的、有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，并由雙方當事人簽字或者蓋章的調(diào)解協(xié)議以民事合同的效力。人民調(diào)解協(xié)議司法確認是訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決新模式，克服了人民調(diào)解協(xié)議在效力上的局限性。上海市各區(qū)縣醫(yī)調(diào)委積極引導醫(yī)患雙方當事人申請司法確認。當事人雙方達成調(diào)解協(xié)議后，醫(yī)患雙方當事人認為有必要的，可以依法向人民法院申請司法確認。調(diào)解協(xié)議不能即時履行的，醫(yī)調(diào)委人民調(diào)解員應(yīng)積極引導醫(yī)患雙方當事人申請司法確認，及時固定調(diào)解結(jié)果。

（四）“上海模式”的不足

醫(yī)患糾紛人民調(diào)解的“上海模式”盡管取得了顯著成績，但也要清醒地認識到，由于醫(yī)患糾紛專業(yè)性強、涉及面廣，醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作仍然面臨著很多難點和瓶頸問題，制約著該項工作進一步發(fā)展。如人民調(diào)解員年齡普遍偏大，部分調(diào)解員調(diào)解能力不強；調(diào)解工作保障水平低，難以吸引優(yōu)秀、年輕的專業(yè)人才加入調(diào)解員隊伍；調(diào)解專業(yè)性不高，專家咨詢庫的管理機制有待進一步完善等。

⒈隊伍建設(shè)有待進一步加強。實踐中，人民調(diào)解員多從非在職醫(yī)務(wù)人員及退休的法官、檢察官、律師等法律工作者中選聘，一般都在60歲以上，年齡偏大，工作的積極性和有效性主要依賴人民調(diào)解員的道德自律，缺少一定的職業(yè)約束。同時，由于人民調(diào)解工作待遇較低，難以吸引青年專業(yè)人才，調(diào)解員隊伍人才斷層的情況有所顯現(xiàn)。此外，醫(yī)患糾紛專業(yè)性較強，要求人民調(diào)解員對醫(yī)學知識熟悉或者擁有醫(yī)療機構(gòu)工作背景，而目前具有醫(yī)學專業(yè)背景的人民調(diào)解員僅占30%。

⒉工作保障機制有待進一步完善。根據(jù)我國《人民調(diào)解法》規(guī)定，人民調(diào)解委員會調(diào)解糾紛不收取任何費用，相關(guān)的工作經(jīng)費由政府提供保障。由于傳統(tǒng)的社區(qū)調(diào)解主要依靠村居委開展工作，調(diào)解對象主要以家庭鄰里糾紛為主，專業(yè)性要求不高，調(diào)解成本低，對政府財政保障要求相應(yīng)較低。但是醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作專業(yè)性強、工作難度大，現(xiàn)有的政府財政保障水平難以滿足工作需要，而且人民調(diào)解組織的民事主體法律地位尚未得到相關(guān)部門的認可，且聘請人民調(diào)解員、政府購買服務(wù)和接受社會資金資助等問題仍是瓶頸。

⒊調(diào)解專業(yè)性有待進一步加強。一些調(diào)解員在調(diào)解中常常擔任“和事佬”角色，調(diào)解過程還處于“討價還價”狀態(tài)，缺乏專業(yè)知識的運用和說理過程。另外，醫(yī)患糾紛人民調(diào)解專家咨詢庫總數(shù)不少，但細分學科后每個學科的專家數(shù)并不多，若遇到專家回避等情況，可供選擇的就更有限。同時，醫(yī)患糾紛主要發(fā)生在三級醫(yī)療機構(gòu)，涉事醫(yī)療機構(gòu)、醫(yī)務(wù)人員本身就具有較高權(quán)威性，專家?guī)鞂＜业臋?quán)威性面臨挑戰(zhàn)。而醫(yī)療責任保險理賠新機制還尚未取得突破性進展。

三、專業(yè)性人民調(diào)解工作的發(fā)展路徑

相比以家庭鄰里糾紛為主要調(diào)解對象的社區(qū)人民調(diào)解工作，專業(yè)性人民調(diào)解工作要求高、難度大。醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作“上海模式”的初見成效，為專業(yè)性人民調(diào)解工作發(fā)展路徑提供了新的思路和方法。

（一）政府指導和支持

人民調(diào)解是社會自治過程中消除紛爭、維護穩(wěn)定的一種重要方式。社會治理創(chuàng)新的關(guān)鍵是處理好政府和社會的關(guān)系，積極發(fā)揮社會力量在社會治理中的協(xié)同、自治、自律作用，更多地運用協(xié)商、協(xié)調(diào)的方法化解矛盾糾紛。國家權(quán)力和社會自治不是絕對二元對立的，人民調(diào)解制度正是政府和社會共同參與其中的糾紛解決機制，而且政府負有法定責任。[13]尤其是在人民調(diào)解不收費的前提下，相應(yīng)的調(diào)解組織設(shè)立、隊伍建設(shè)以及銜接機制更需要相關(guān)政府部門進一步加強扶持和加大引導力度，確保人民調(diào)解工作依法、健康、順利發(fā)展，從而提升人民調(diào)解制度的權(quán)威性和公信力。

⒈加強政府指導工作。黨的十八屆三中全會明確要求，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。因此，對人民調(diào)解工作的指導工作應(yīng)當充分尊重人民調(diào)解的自治性和民間性，防止指導行政化傾向。具體而言，對人民調(diào)解的指導工作應(yīng)當聚焦在如下幾個方面：一是建章立制。通過加強人民調(diào)解工作制度化建設(shè)，確立長效機制和制度保障，引導人民調(diào)解活動有法可依、依法調(diào)解，提升運用法治思維和法治方式化解醫(yī)患糾紛矛盾的能力。二是加強日常指導。相關(guān)政府職能部門應(yīng)在正確把握人民調(diào)解工作科學理論和規(guī)律的基礎(chǔ)上，按照人民調(diào)解工作的法律規(guī)范和方針政策，立足于人民調(diào)解工作實際情況開展指導工作。三是凝聚工作合力。通過借助司法等部門的職能優(yōu)勢以及其他社會資源，提升人民調(diào)解工作的專業(yè)性，協(xié)調(diào)解決阻礙專業(yè)性人民調(diào)解發(fā)展的制度性難題。

⒉加強政府保障。根據(jù)我國《人民調(diào)解法》的相關(guān)規(guī)定，人民調(diào)解委員會調(diào)解糾紛不向當事人收費任何費用。但是，人民調(diào)解委員會開展各項工作，組織各項活動，落實各項任務(wù)，都離不開必要的物質(zhì)保障和經(jīng)費保障。實踐中，經(jīng)費保障問題始終是制約人民調(diào)解工作改革發(fā)展的一個突出問題。因此，進一步加強人民調(diào)解工作的政府保障是確保人民調(diào)解工作可持續(xù)性、激發(fā)人民調(diào)解員工作活力的重要保障。此外，政府應(yīng)采用“政府購買調(diào)解服務(wù)”的方式為人民調(diào)解工作提供經(jīng)費保障。通過政府購買人民調(diào)解服務(wù)，充分保障人民調(diào)解組織的群眾性自治組織的性質(zhì)，強調(diào)政府職能與民間調(diào)解之間性質(zhì)的區(qū)分，避免政府或行政機關(guān)與民間社會組織功能的混同。

⒊完善銜接機制。多元糾紛解決途徑之間的相互銜接和密切聯(lián)系是發(fā)揮最大效用的動力：一是加強社區(qū)調(diào)解與行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解工作的銜接。目前，社區(qū)調(diào)解組織完備，人員充足，分布主要是村居委，有利于糾紛的排查和發(fā)現(xiàn)。因此，在化解糾紛過程中，邀請當?shù)氐纳鐓^(qū)人民調(diào)解員介入，有利于化解糾紛。二是加強“大調(diào)解”內(nèi)部的銜接機制。在我國，根據(jù)調(diào)解主體的不同，調(diào)解分為人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解。根據(jù)“完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動工作體系”的要求，應(yīng)充分發(fā)揮調(diào)解的優(yōu)勢，鞏固以人民調(diào)解為基礎(chǔ)的基層“大調(diào)解”工作格局，營造和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境。三是加強人民調(diào)解訴訟、仲裁、信訪、自我協(xié)商等方式的銜接。各種糾紛解決機制的主體和功能定位不同，做好銜接和配合，可以優(yōu)化糾紛解決機制。同時，還應(yīng)積極推動人民調(diào)解與相關(guān)職能部門聯(lián)動銜接機制。

（二）進一步推進人民調(diào)解工作規(guī)范化運行

規(guī)范人民調(diào)解活動，有利于推進人民調(diào)解工作依法、健康、順利發(fā)展，有利于發(fā)揮人民調(diào)解功能的重要作用，同時也是新形勢下多元糾紛解決機制對人民調(diào)解工作的現(xiàn)實要求。對此，筆者認為，推進人民調(diào)解工作規(guī)范化建設(shè)應(yīng)從以下幾個方面著手：

⒈規(guī)范組織設(shè)置。根據(jù)我國《憲法》《人民調(diào)解法》的相關(guān)規(guī)定，我國傳統(tǒng)的人民調(diào)解組織主要附屬于村、居委組織設(shè)立，不具有獨立性。人民調(diào)解員大多數(shù)也是由村、居委組織干部兼任，調(diào)解員隊伍的穩(wěn)定性與干部的流動性緊密相關(guān)。同時，我國的《人民調(diào)解法》《民法通則》等民事法律法規(guī)尚未對人民調(diào)解組織是否屬于民事主體做出規(guī)定。這為人民調(diào)解組織作為市場主體直接聘任人民調(diào)解員、承接“政府購買服務(wù)”業(yè)務(wù)等帶來了制度性要求障礙。此外，由于專業(yè)性人民調(diào)解工作的經(jīng)費保障較高，僅依靠政府財政保障難以吸引優(yōu)秀、年輕人才加入人民調(diào)解員隊伍。因此，在確保人民調(diào)解組織群眾性自治組織性質(zhì)的基礎(chǔ)上，明確其民事主體的地位（如“民辦非企”等），將有利于激發(fā)人民調(diào)解組織活力，提升人民調(diào)解工作組織隊伍的專業(yè)性。

⒉規(guī)范日常管理。與傳統(tǒng)社區(qū)調(diào)解相比，人民調(diào)解工作的專業(yè)性強、涉及面廣，調(diào)解的周期和難度均有所提高。同時，隨著訴訟和非訴訟糾紛解決機制的不斷完善，調(diào)解的過程和結(jié)果與當事人的民事權(quán)利以及民事訴訟權(quán)利關(guān)系更加密切。比如，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理民事案件適用訴訟時效制度若干問題的規(guī)定》（法釋〔2008〕11號）的相關(guān)規(guī)定，權(quán)利人向人民調(diào)解委員會提出保護相應(yīng)民事權(quán)利的請求，訴訟時效從提出請求之日起中斷。這為專業(yè)性人民調(diào)解日常工作的規(guī)范化提出了更高的要求。因此，專業(yè)性、人民調(diào)解工作應(yīng)當立足人民調(diào)解的性質(zhì)和特點，不斷調(diào)解組織內(nèi)部日常管理工作，建立健全人民調(diào)解委員會的崗位責任制、重大糾紛討論、糾紛跟蹤、人民調(diào)解文書制作、卷宗管理等日常工作制度。同時，建立健全人民調(diào)解員的日常管理制度，規(guī)范人民調(diào)解員和人民調(diào)解輔助人員的行為，嚴明人民調(diào)解工作紀律。

⒊規(guī)范調(diào)解活動。調(diào)解活動規(guī)范是當代社會糾紛當事人對糾紛解決方式的基本要求。規(guī)范是法治思維和法治方式的基本體現(xiàn)。長期以來，人民調(diào)解在解決糾紛方面的功效完全建立在糾紛當事人之間的道德自律基礎(chǔ)上。沒有較強的道德自律，人民調(diào)解便很難發(fā)揮作用。[14]由于近些年我國社會的快速發(fā)展，尤其是在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，傳統(tǒng)的道德約束力日益式微。這為人民調(diào)解化解糾紛的實際效果帶來了新的挑戰(zhàn)。因此，專業(yè)性人民調(diào)解工作應(yīng)堅持以法治方式和法治思維開展人民調(diào)解。具體而言，在調(diào)解過程中，人民調(diào)解員應(yīng)當堅持公開、公平、公正的要求，遵循依法調(diào)解、平等自愿、尊重當事人訴訟權(quán)利的原則，細化調(diào)解工作流程，規(guī)范人民調(diào)解工作程序，注重對專業(yè)知識的運用，維護當事人合法權(quán)益。

（三）進一步加強人民調(diào)解工作的專業(yè)化建設(shè)

與傳統(tǒng)的家庭鄰里糾紛相比，專業(yè)性、行業(yè)性較強的糾紛化解難度較大。沒有一定的專業(yè)知識保障，人民調(diào)解員難以認定糾紛事實，甚至難以介入糾紛。進一步推進人民調(diào)解專業(yè)化建設(shè)是實現(xiàn)發(fā)揮人民調(diào)解在專業(yè)性、行業(yè)性糾紛領(lǐng)域重要作用的關(guān)鍵。上海市醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作以加強專業(yè)性建設(shè)為突破口，聘任具備專業(yè)知識的人民調(diào)解員，建立專家咨詢制度，不斷提升醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作的水平和質(zhì)量，取得了良好的效果。總結(jié)上海經(jīng)驗，筆者認為，推進人民調(diào)解工作專業(yè)化建設(shè)應(yīng)從以下幾個方面著手：

⒈加強組織隊伍建設(shè)。人民調(diào)解員隊伍專業(yè)化是推進專業(yè)性人民調(diào)解工作的關(guān)鍵：一是根據(jù)矛盾糾紛的特點，選聘具有相關(guān)專業(yè)背景和法學、心理學等專業(yè)知識的人員以及專家學者、法律服務(wù)工作者等為人民調(diào)解員，著力吸引優(yōu)秀人才參與專業(yè)性人民調(diào)解工作，建立專兼結(jié)合、優(yōu)勢互補、結(jié)構(gòu)合理的人民調(diào)解員隊伍。二是創(chuàng)新人民調(diào)解員培養(yǎng)的方式和方法，加強專業(yè)知識、職業(yè)操守和調(diào)解實務(wù)等方面的培訓，建立人民調(diào)解員培訓的長效機制，提高人民調(diào)解員隊伍的素質(zhì)和能力。三是大力發(fā)展專職人民調(diào)解員隊伍。專職人民調(diào)解員隊伍是人民調(diào)解工作的主干力量，其隊伍的穩(wěn)定性直接影響著人民調(diào)解工作的質(zhì)量。因此，應(yīng)加強專職人民調(diào)解員的職業(yè)保障，完善人民調(diào)解員與調(diào)解組織的人事關(guān)系，確保隊伍的穩(wěn)定性。四是制定一套符合實際的崗位設(shè)置、薪酬待遇、晉升發(fā)展、績效等級、培訓考核等制度，提供一個公正、開放、良好的職業(yè)平臺，吸引更多青年人才加入。

⒉建立健全專業(yè)知識支撐制度。由于我國人民調(diào)解工作調(diào)解糾紛時不向當事人收取任何費用，人民調(diào)解工作保障主要來自政府的財政保障，有限的財政支出難以滿足專業(yè)人才的待遇要求。因此，在現(xiàn)有的法律制度下，大規(guī)模聘請專業(yè)性人才加入人民調(diào)解員隊伍有一定的難度。上海市醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作建立專家咨詢制度，組建專家咨詢庫，根據(jù)糾紛的實際情況申請專家咨詢，為人民調(diào)解化解醫(yī)患糾紛提供專業(yè)咨詢和指導，有效地節(jié)省了專業(yè)支撐所帶來的運行成本。因此，專業(yè)性、行業(yè)性人民調(diào)解工作應(yīng)當順應(yīng)現(xiàn)代社會矛盾糾紛日趨行業(yè)化、復雜化的特點，借鑒醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作的經(jīng)驗，推廣建立專業(yè)人員咨詢制度，引導各類專業(yè)人員參與人民調(diào)解工作，同時完善相應(yīng)的咨詢程序和指導方式，確保調(diào)解結(jié)果客觀公正，提高人民調(diào)解組織調(diào)解疑難、復雜矛盾糾紛的權(quán)威性。

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（責任編輯：徐 虹）