我國(guó)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的供需矛盾及對(duì)策

王麗敏

內(nèi)容摘要：隨著我國(guó)人口老齡化、高齡化的不斷加劇，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的供需矛盾越來(lái)越突出。一方面，老年人對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的需求日趨多樣化，在滿足日常物質(zhì)生活的同時(shí)，對(duì)醫(yī)療保健、情感慰藉等需求不斷增加；另一方面，養(yǎng)老服務(wù)供給主體單一，政府越位、缺位行為嚴(yán)重，市場(chǎng)機(jī)制引入不充分，社會(huì)組織力量薄弱等。針對(duì)我國(guó)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)存在的問(wèn)題，本文提出了進(jìn)一步發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的對(duì)策建議，即在多元供給主體下發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的協(xié)同合作模式。

關(guān)鍵詞：人口老齡化 社區(qū)居家養(yǎng)老 需求多樣化 多元供給主體

我國(guó)人口老齡化、高齡化的現(xiàn)狀

人口老齡化是指當(dāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段由于出生率持續(xù)下降、醫(yī)療衛(wèi)生發(fā)展帶來(lái)的人均壽命不斷延長(zhǎng)等所導(dǎo)致的老年人口比例相應(yīng)增長(zhǎng)的動(dòng)態(tài)。按照聯(lián)合國(guó)公布的判斷標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)65歲及以上老年人口數(shù)量占總?cè)丝诒壤^(guò)7%或60歲及以上老年人口占總?cè)丝诒壤_(dá)到10%時(shí)，表示這個(gè)國(guó)家或地區(qū)進(jìn)入老齡化社會(huì)。據(jù)2000年11月第五次全國(guó)人口普查，我國(guó)65歲及以上的人口為8821萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?.96%，這標(biāo)志著我國(guó)開(kāi)始進(jìn)入老齡化社會(huì)。在2013年末65歲及以上年老年人口數(shù)量達(dá)到1.32億，老齡化比率則達(dá)到9.67%，推動(dòng)社會(huì)總撫養(yǎng)比從2012年的34.9%上升到2013年的35.3%（見(jiàn)圖1）。

隨著我國(guó)人口老齡化問(wèn)題的加劇，在老年人群體的內(nèi)部結(jié)構(gòu)中高齡化問(wèn)題也越來(lái)越突出。高齡化是指80歲及以上老年人口占全體老年人的比例趨于上升的過(guò)程。根據(jù)《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展報(bào)告（2013）》的測(cè)算，我國(guó)高齡老年人口數(shù)量持續(xù)增長(zhǎng)，從2000年的0.21億人上升到2013年的0.23億人，80歲以上高齡老人和失能老人年均增長(zhǎng)100萬(wàn)人的態(tài)勢(shì)將持續(xù)到2025年，到本世紀(jì)中葉高齡人口將接近于1億，占當(dāng)時(shí)老年人口的20%以上（見(jiàn)圖2）。

西方國(guó)家進(jìn)入老齡化社會(huì)時(shí)，人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值超過(guò)20000美元，表現(xiàn)出“先富后老”的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，而到2014年為止我國(guó)的人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值剛剛突破7000美元。 由于人口老齡化的過(guò)程超前于我國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程，在“未富先老”和“未備先老”的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景下，老年人的養(yǎng)老服務(wù)面臨諸多問(wèn)題和困難，養(yǎng)老模式的轉(zhuǎn)變與調(diào)整也就成為了老年服務(wù)中的關(guān)鍵所在。我國(guó)養(yǎng)老模式的變遷，經(jīng)歷了由家庭推向社會(huì)、再由前期單純的“機(jī)構(gòu)化”向“社區(qū)化”的轉(zhuǎn)變，逐步走向“立足于家庭，依托于社區(qū)，引入政府與社會(huì)力量”的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)模式。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)有效地把社會(huì)、社區(qū)和家庭連接在一起，一方面老年人以社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心為依托，可以享受社區(qū)服務(wù)人員提供的專業(yè)化服務(wù)，另一方面老年人居住自己熟悉的環(huán)境中，精神、心理方面需求可以得到家庭成員的有效滿足。

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的需求特征

老年人在日常物質(zhì)生活方面對(duì)家政服務(wù)的需求比重增大。由于老年人群體的特殊性，他們?cè)谌粘Ｕ樟戏?wù)方面的需求具有一定的特殊性，老年人的身體健康狀況對(duì)其日常照料需求有很大的影響。日常照料涉及到老年人的衣、食、住、行等基本生活方面的照顧和護(hù)理，是維持老年人生理需求的必要手段，也是老年人生活中普遍存在的而又不可或缺的服務(wù)方式。一方面由于“421”家庭模式的出現(xiàn)，老年人的子女?dāng)?shù)量減少，加之年輕人自身的工作壓力較大，使得單純依靠子女養(yǎng)老的傳統(tǒng)模式面臨很大的挑戰(zhàn)；另一方面，隨著老年人年齡的不斷增長(zhǎng)，老年人的身體機(jī)能不斷弱化，自理能力逐漸下降，對(duì)家政服務(wù)的需求也隨之增多。尤其是高齡老人，有病老人在日常生活上需要更多的照顧。為此，老年人在日常物質(zhì)生活方面對(duì)第三方家政服務(wù)的需求呈現(xiàn)增加的態(tài)勢(shì)。

老年人對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生保健的需求越來(lái)越高。人們的生活質(zhì)量水平特別依賴于自己的身體健康狀況。在老人最基本物質(zhì)生活需求得到滿足之后，老年人的醫(yī)療衛(wèi)生保健需求越發(fā)顯得重要。對(duì)于老年人來(lái)說(shuō)，身體健康狀況有更為特殊的意義，疾病不僅影響自己的物質(zhì)生活需要，給子女的工作生活帶來(lái)不必要的麻煩，也常常影響自身的生活體驗(yàn)。隨著年齡的不斷增長(zhǎng)、生理機(jī)能的逐漸弱化，老年人的身體健康問(wèn)題日益凸顯，患病的機(jī)率隨之上升，患病的種類比其他年齡人群增多，患病的時(shí)間也越來(lái)越長(zhǎng)。健康義診、醫(yī)療保健知識(shí)講座、養(yǎng)生講座、定期健康檢查、身體機(jī)能康復(fù)訓(xùn)練、上門就診，送藥上門，入戶護(hù)理，家庭病床等在老年人群中很大的市場(chǎng)。為了使老年人有一個(gè)健康舒適的晚年生活，迫切需要社會(huì)、社區(qū)和家庭等為其提供必要的醫(yī)療衛(wèi)生保健服務(wù)。

老年人的應(yīng)急救助服務(wù)十分必要。應(yīng)急救助服務(wù)是為了及時(shí)發(fā)現(xiàn)并緊急處理老年人遭遇的各種突發(fā)狀況，特別是突發(fā)疾病等。獨(dú)居老人、留守老人平時(shí)一個(gè)人居住在家，一旦發(fā)生意外而又得不到及時(shí)救助，后果不堪設(shè)想。社區(qū)可以為老年人在家中安裝緊急呼叫系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)裝置，或者為老年人發(fā)放應(yīng)急救助服務(wù)手機(jī)，為老年人提供24小時(shí) “一鍵通”服務(wù)。呼叫中心存儲(chǔ)有老人的居住地址、病史信息等，一旦老年人撥通鍵，工作人員立馬行動(dòng)。如果是日常的普通呼叫，工作人員應(yīng)根據(jù)老年人的具體要求，提供相應(yīng)服務(wù)；如果是老年人的突發(fā)疾病等呼叫，工作人員根據(jù)老人的病情安排醫(yī)護(hù)人員、或呼叫120跟醫(yī)院實(shí)現(xiàn)無(wú)縫對(duì)接，給予老年人及時(shí)的救助。隨著家庭空巢化現(xiàn)象的上升，老年人獨(dú)居在家的情況越來(lái)越普遍，并且老年人身體機(jī)能退化容易突發(fā)各種疾病，為老年人提供相應(yīng)的應(yīng)急求助服務(wù)十分必要。

老年人對(duì)文體娛樂(lè)需求越來(lái)越強(qiáng)烈。豐富多彩的文體娛樂(lè)活動(dòng)是老年人日常生活的重要組成部分，它不僅有利于老年人的身心健康，還能充實(shí)老年人的精神生活。許多老年人從以前忙碌的工作崗位上退休以后，突然多了很多空閑時(shí)間，卻又不知道如何安排、打發(fā)自己的空閑時(shí)間。街道社區(qū)應(yīng)該利用自身的資源優(yōu)勢(shì)，一方面建立棋牌室、兵兵球室、書(shū)畫(huà)室、練功舞蹈房等老年人活動(dòng)中心，使老年人娛有所去、樂(lè)有所好；另一方面街道社區(qū)應(yīng)充分發(fā)揮老年群體的積極作用，組織老年合唱、曲藝及棋牌、扭秧歌、健身操、書(shū)畫(huà)等社區(qū)文體賽事活動(dòng)，使老年人多參加豐富多彩的戶外活動(dòng)，引導(dǎo)老年人形成積極健康的生活方式。許多老人在退休之后感到無(wú)所適從，對(duì)文體娛樂(lè)的需求越來(lái)越強(qiáng)烈。

老年人對(duì)精神慰藉、心理輔導(dǎo)的需求日益突出。老年人在退出勞動(dòng)領(lǐng)域、回歸家庭生活時(shí)難以適應(yīng)角色的轉(zhuǎn)換。在工作崗位上自己是單位的主體，甚至是單位的領(lǐng)導(dǎo)，有著較高的社會(huì)地位，退休之后突然主體地位喪失，感到莫須有的空虛和寂寞，同時(shí)在家庭中的決策地位也發(fā)生轉(zhuǎn)變，由以前的決策者變?yōu)楸粵Q策對(duì)象，自我否定與他人的否定導(dǎo)致心理上的失落感，易于造成老年人的內(nèi)心抑郁，在這雙重負(fù)面因素影響下，老年人特別需要情感、心理上的慰藉。另一方面，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，家庭空間得到了延展，子女由于工作、婚姻等原因遠(yuǎn)離父母，老年人“空巢化”現(xiàn)象越來(lái)越嚴(yán)重。子女在身邊時(shí)，兒孫滿堂，其樂(lè)融融。子女遠(yuǎn)離自己，感到無(wú)助、孤獨(dú)。因此，在進(jìn)入老年階段后，老年人情感慰藉、心理輔導(dǎo)服務(wù)就顯得十分重要。

老年人對(duì)獲得尊重的需求和自我實(shí)現(xiàn)的需求越來(lái)越明顯。獲得尊重的需求和自我實(shí)現(xiàn)的需求是老年人較高層次的需求。通常情況下，老年人對(duì)物質(zhì)生活、文體娛樂(lè)等較低層次的需求可以通過(guò)外部條件來(lái)滿足，但對(duì)獲得尊重和自我實(shí)現(xiàn)的需要是無(wú)止境的，他們要通過(guò)內(nèi)部因素來(lái)實(shí)現(xiàn)。一方面，老年人的閱歷豐富、見(jiàn)多識(shí)廣，希望得到晚輩的重視和高度評(píng)價(jià)。另一方面，老年人剛從工作崗位上退下來(lái)，還具有“不服老”的斗志，希望繼續(xù)發(fā)揮自己的光和熱，來(lái)增加自身的成就感和信心。隨著社會(huì)的進(jìn)步，物質(zhì)生活水平的提高，越來(lái)越多的老年人通過(guò)再就業(yè)、就讀老年人大學(xué)和參加公益活動(dòng)等方式來(lái)不斷的完善自我、實(shí)現(xiàn)自我。

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的供給現(xiàn)狀

居家養(yǎng)老服務(wù)的政策支持。20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)已經(jīng)有了居家養(yǎng)老的理念。1982年的《中華人民共和國(guó)憲法》第49條明確規(guī)定“成年子女有贍養(yǎng)扶助父母的義務(wù)?！?996年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》，是我國(guó)第一部針對(duì)老年人權(quán)益保障的法律。2000年我國(guó)正式進(jìn)入老齡化社會(huì)，國(guó)家開(kāi)始意識(shí)到居家養(yǎng)老的重要性，大力推進(jìn)福利社會(huì)化的進(jìn)程。2006年出臺(tái)的文件《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見(jiàn)》，指出要“逐步建立和完善以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，社區(qū)服務(wù)為依托，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的服務(wù)體系”。2008年全國(guó)老齡委員會(huì)、民政部等10部門聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見(jiàn)》，這份文件在很大程度上推動(dòng)了我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展?！吨袊?guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》、《城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè) “十二五”規(guī)劃》等，對(duì)“十二五”期間中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)情況進(jìn)行了整體規(guī)劃和戰(zhàn)略部署。在國(guó)家一系列政策文件的推動(dòng)下，我國(guó)的居家養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)開(kāi)始快速發(fā)展，居家養(yǎng)老的理念逐漸深入人心，社會(huì)福利多元化的形式有序推進(jìn)。

第三產(chǎn)業(yè)的服務(wù)供給能力顯著提升。1992年黨的十四大提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)，在這一經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下，中國(guó)中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的決定》，明確指出全面、快速地發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。如圖3所示，1990年我國(guó)第三產(chǎn)業(yè)增加值為6079.3億元，經(jīng)過(guò)二十多年的發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)增加值到2013年發(fā)展為275887億元，增長(zhǎng)了40多倍。隨著第三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，我國(guó)服務(wù)業(yè)的服務(wù)供給能力有了很大的提升，這極大的推動(dòng)了社區(qū)服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

居家養(yǎng)老服務(wù)的供給狀況。隨著社區(qū)服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展，我國(guó)已經(jīng)初步建立了一套較為完備的社區(qū)服務(wù)體系。在部分大中城市初步構(gòu)建了以日常照料、醫(yī)療保健、文體娛樂(lè)、精神慰藉和社會(huì)參與等為主要內(nèi)容的居家養(yǎng)老服務(wù)格局，并形成了設(shè)施服務(wù)、上門服務(wù)和定點(diǎn)服務(wù)等三種主要的服務(wù)形式。目前，社區(qū)服務(wù)中心的建設(shè)已成為社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的重要支撐，各地都在興建并完善社區(qū)服務(wù)中心，經(jīng)過(guò)十多年來(lái)的發(fā)展我國(guó)社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)成果斐然。如圖4所示，2000年我國(guó)社區(qū)服務(wù)中心僅有6444個(gè)，到了2013年社區(qū)服務(wù)中心達(dá)到19014個(gè)。截至 2013年底，在社區(qū)服務(wù)方面，全國(guó)共有各類社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)25.2萬(wàn)個(gè)，社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)覆蓋率達(dá)36.9%，其中，社區(qū)服務(wù)指導(dǎo)中心為890個(gè)，社區(qū)服務(wù)中心為19014個(gè)，社區(qū)服務(wù)站為108377個(gè)，養(yǎng)老等其他社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)為12.4萬(wàn)個(gè)，便民、利民服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)為38.9萬(wàn)個(gè)，社區(qū)服務(wù)志愿者組織為12.8萬(wàn)個(gè)；在社會(huì)福利方面，社會(huì)福利企業(yè)機(jī)構(gòu)數(shù)為18227個(gè)，2013年福利彩票年銷售額達(dá)1765.3億元。經(jīng)過(guò)最近十多年的建設(shè)，初步形成了由政府、社會(huì)、社區(qū)、民間組織和老年人自助組織等多方參與供給的居家養(yǎng)老服務(wù)體系。

養(yǎng)老保險(xiǎn)的供給情況。為了應(yīng)對(duì)人口老齡化問(wèn)題帶來(lái)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，我國(guó)政府對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的覆蓋范圍進(jìn)行了大幅度的擴(kuò)大。近年來(lái)，我國(guó)政府在擴(kuò)大社會(huì)養(yǎng)老保障覆蓋范圍上取得了很大進(jìn)展。根據(jù)2013年全國(guó)基線研究報(bào)告，我國(guó)城鎮(zhèn)戶籍人口養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率為83.6%，農(nóng)村戶籍人口養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率為43.1%。如圖5所示，在城鎮(zhèn)戶籍人口中，有職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的為63.0%，有其他養(yǎng)老保險(xiǎn)的為21.4%；在農(nóng)村地區(qū)中，農(nóng)村居民已經(jīng)擁有新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的為25.6%，有其他養(yǎng)老保險(xiǎn)的為19.2%。我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍還在不斷擴(kuò)大，養(yǎng)老保險(xiǎn)的推廣對(duì)于解決老年人的貧困問(wèn)題有很大幫助。

目前，我國(guó)政府或企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)提供的養(yǎng)老金比較高，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)放的養(yǎng)老金很低。如表1所示，政府或事業(yè)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老保險(xiǎn)的養(yǎng)老金的中位數(shù)為每年24000元，占人均支出的比例為244.2%，而新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的養(yǎng)老金的中位數(shù)為每年720元，占家庭人均支出的比例為21.0%。這說(shuō)明不同養(yǎng)老保險(xiǎn)項(xiàng)目之間高度分割，導(dǎo)致各養(yǎng)老保險(xiǎn)項(xiàng)目提供的福利水平差異很大。

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)存問(wèn)題

政府管理體制不夠順暢、越位行為嚴(yán)重。首先，缺乏一個(gè)權(quán)威性的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，各部門之間協(xié)調(diào)配合不足。全國(guó)老齡工作辦公室主導(dǎo)我國(guó)的老齡工作，但由于其缺乏實(shí)質(zhì)性的直接制定政策、分配資金的權(quán)利，導(dǎo)致在養(yǎng)老工作的開(kāi)展過(guò)程中，存在多頭領(lǐng)導(dǎo)、資源浪費(fèi)、效率低下等現(xiàn)象。在現(xiàn)有的養(yǎng)老體系中，社區(qū)居家養(yǎng)老的老年設(shè)施、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)以及看病住院分別由各地的民政局、社保局、醫(yī)保局和衛(wèi)生局負(fù)責(zé)。各地方的老齡委在指導(dǎo)和管理老年工作過(guò)程中缺乏實(shí)質(zhì)性權(quán)力，難以協(xié)調(diào)調(diào)配地方各部門之間的工作，使得各職能部門之間條塊分割嚴(yán)重，缺乏有效的協(xié)調(diào)配合。其次，在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中，存在地方政府“大包大攬”、越位行為。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)從公共管理理論的角度來(lái)看屬于社會(huì)公共服務(wù)中的一部分，但我國(guó)政府在主導(dǎo)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作時(shí)帶有濃厚的行政色彩。在社區(qū)居家養(yǎng)老工作實(shí)施中，地方政府承擔(dān)了大量的事務(wù)性工作，存在嚴(yán)重的越位行為，從而導(dǎo)致責(zé)任缺位、監(jiān)督不力以及規(guī)劃滯后等問(wèn)題，阻礙了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的全面、深入發(fā)展。

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的供給內(nèi)容不合理、城鄉(xiāng)居家養(yǎng)老進(jìn)程差距較大。在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供給方面，政府決策、社區(qū)執(zhí)行和老年人需求三者之間溝通不暢，沒(méi)有形成垂直的有機(jī)系統(tǒng)。目前老年人不僅對(duì)基本的日常照料需求越來(lái)越具體，而且對(duì)較高層次的自我實(shí)現(xiàn)等需求日趨多樣化。老年人的需求在相當(dāng)程度上決定了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的供給內(nèi)容，但是老年人的具體需求缺乏一個(gè)向上反映的通道，即使反饋上去也缺乏相應(yīng)的保障機(jī)制。地方政府在進(jìn)行決策時(shí)往往以行政目標(biāo)為前提，根據(jù)上級(jí)政府的考核標(biāo)準(zhǔn)來(lái)頒布社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)開(kāi)展的政策法規(guī)。社區(qū)在提供老年人服務(wù)過(guò)程中起著重要的中堅(jiān)作用，但是大部分社區(qū)處于相對(duì)弱勢(shì)的地位，一些社區(qū)為了自身的利益對(duì)當(dāng)?shù)卣恼叻ㄒ?guī)不加思路的加以實(shí)施，沒(méi)有考慮老年人的實(shí)際需求。

由于我國(guó)老齡化問(wèn)題快于經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化，加之農(nóng)村老年人口眾多，政府把有限的財(cái)力、物力和人力主要用在支持城鎮(zhèn)社區(qū)養(yǎng)老建設(shè)上，而對(duì)農(nóng)村地區(qū)居家養(yǎng)老工作的開(kāi)展認(rèn)識(shí)不夠，還停留在社會(huì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老建設(shè)方面。農(nóng)村老年人用每月幾十元的養(yǎng)老金來(lái)購(gòu)買機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)是不可能的事情。我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立使城鎮(zhèn)居民先富了起來(lái)，很多地方政府比較重視城鎮(zhèn)的社區(qū)居家養(yǎng)老，沒(méi)有考慮到農(nóng)村地區(qū)老年人深層次的需求，使得城鄉(xiāng)居家養(yǎng)老進(jìn)程差距越來(lái)越大。

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的供給主體單一。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的需求主要由各級(jí)政府的財(cái)政撥款來(lái)提供，沒(méi)有有效引入市場(chǎng)的參與機(jī)制。各級(jí)政府對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)行了嚴(yán)格的控制，加之許多政府工作人員對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)工作興趣不大，疲于應(yīng)付差事，導(dǎo)致養(yǎng)老工作的效率低下，難以提供高質(zhì)量的服務(wù)以滿足老年人日益多樣化的需求。雖然政府引導(dǎo)、社區(qū)執(zhí)行和社會(huì)力量參與等共同構(gòu)成了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的供給主體，但是各級(jí)政府機(jī)構(gòu)已經(jīng)被高額的養(yǎng)老金壓得不堪重負(fù)。目前社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)費(fèi)籌集渠道單一，主要靠發(fā)行福利彩票。隨著養(yǎng)老服務(wù)人員工資水平和各項(xiàng)支出的不斷提高，養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)費(fèi)的單一籌集渠道難以維持社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的各項(xiàng)正常開(kāi)支，使得養(yǎng)老服務(wù)供需之間的缺口愈演愈烈，嚴(yán)重影響了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。另一方面，很多社區(qū)沒(méi)有積極尋找居家養(yǎng)老服務(wù)的供給主體，其內(nèi)部亦存在管理經(jīng)營(yíng)不善、浪費(fèi)嚴(yán)重等現(xiàn)象，導(dǎo)致社區(qū)居家養(yǎng)老模式難以為繼。由于社區(qū)內(nèi)部管理透明度不夠、資金挪用現(xiàn)象較為普遍，很多社會(huì)力量積極性不高，不愿給社區(qū)養(yǎng)老提供服務(wù)。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)參與力量缺乏，資金籌集渠道狹窄，供給主體單一已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的正常發(fā)展。

缺乏市場(chǎng)培育機(jī)制，民間組織發(fā)育遲緩。老齡產(chǎn)業(yè)是一個(gè)福利性、公益性和微利性的領(lǐng)域，需要政府創(chuàng)造良好的投融資環(huán)境來(lái)推動(dòng)社會(huì)力量的積極參與。一方面，社區(qū)居家養(yǎng)老設(shè)施的成本很高，投資成本收回的周期較長(zhǎng)，存在很大的市場(chǎng)投資風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，地方政府沒(méi)有對(duì)企業(yè)的投融資渠道給予政策上的支持，在扶持民營(yíng)企業(yè)發(fā)展居家養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的財(cái)政投入上十分有限，需要企業(yè)自負(fù)盈虧。在這雙重因素的作用下，使得社會(huì)力量參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的積極性不高，阻礙了老齡產(chǎn)業(yè)多元化的市場(chǎng)發(fā)展。當(dāng)前社會(huì)資金投資民辦非企業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，其對(duì)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)沒(méi)有法律上的保護(hù)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的財(cái)產(chǎn)將歸國(guó)家所有，這在很大程度上遏制了居家養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)化的發(fā)展步伐。此外，由于受大政府小社會(huì)的傳統(tǒng)思維影響，在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的具體實(shí)施過(guò)程中，各地政府并沒(méi)有把權(quán)力下放給民營(yíng)企業(yè)和民間組織，沒(méi)有有效發(fā)揮市場(chǎng)的資源配置功能，使得養(yǎng)老資源在分配上嚴(yán)重失衡。各地政府對(duì)民間非政府組織限制太多，也沒(méi)有專門的用于針對(duì)民間組織培育的政策、資金支持，結(jié)果導(dǎo)致民間組織發(fā)展動(dòng)力不足，發(fā)育遲緩。

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的供給主體缺少相互合作。由于家庭結(jié)構(gòu)、居住方式、社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境等因素的變化，使得以家庭子女為主的養(yǎng)老模式越來(lái)越難以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。從公共管理理論上看，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)分為福利性、公益性和盈利性三種服務(wù)類型，但是各級(jí)政府在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中存在“大包大攬”行為，使得自身被高額的養(yǎng)老資金支出壓得不堪重負(fù)，同時(shí)擠壓了民營(yíng)企業(yè)的生存空間。居家養(yǎng)老服務(wù)的盈利性部分本應(yīng)由市場(chǎng)提供，由于各級(jí)政府濃厚的行政角色嚴(yán)重侵占了企業(yè)居家養(yǎng)老服務(wù)的市場(chǎng)份額，影響了企業(yè)進(jìn)入老齡產(chǎn)業(yè)的積極性，使得市場(chǎng)沒(méi)有動(dòng)力去支持、發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的公益性部分應(yīng)該充分發(fā)揮民間組織的積極作用。作為中堅(jiān)力量的非政府組織既能深入到社會(huì)基層的民眾中間，又能同政府保持較密切的關(guān)系，同時(shí)還有專業(yè)化的服務(wù)隊(duì)伍。由于各級(jí)政府對(duì)非政府組織管得太死、統(tǒng)得太嚴(yán)，并沒(méi)有把相應(yīng)的權(quán)力下放給民間組織，使得民間組織發(fā)展動(dòng)力不足，其有效性沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)。由此可見(jiàn)，政府主導(dǎo)、市場(chǎng)主持、民間組織參與、家庭弱化等之間缺乏有效合作，沒(méi)有形成良性互動(dòng)。

完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的對(duì)策建議

第一，政府的合理定位。在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的多元供給主體中，政府扮演著十分重要的角色。在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)開(kāi)展初期，政府因其特有的優(yōu)勢(shì)需要發(fā)揮主角的功能，為居家養(yǎng)老服務(wù)制定專項(xiàng)的法律法規(guī)，實(shí)施全國(guó)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范與監(jiān)管。隨著居家養(yǎng)老服務(wù)的進(jìn)一步發(fā)展，政府需要轉(zhuǎn)變自身的角色，把權(quán)力逐步地下放給地方政府和市場(chǎng)，做政策法規(guī)的主導(dǎo)者、社會(huì)資源的調(diào)配者和監(jiān)督模式的建立者。同時(shí)，地方政府在居家養(yǎng)老服務(wù)過(guò)程中要轉(zhuǎn)變觀念，恰當(dāng)發(fā)揮其權(quán)力，逐步從服務(wù)的臺(tái)前走到幕后，避免“大包大攬”、越位行為。

第二，社區(qū)潛力的充分挖掘。隨著社區(qū)居家養(yǎng)老的優(yōu)勢(shì)越來(lái)越多被人發(fā)現(xiàn)和承認(rèn)，社區(qū)在養(yǎng)老服務(wù)中發(fā)揮的作用逐漸顯現(xiàn)。社區(qū)要充分挖掘社區(qū)組織潛力，由配角轉(zhuǎn)為主角。一是要激活社區(qū)內(nèi)各類資源，包括社區(qū)服務(wù)中心、社區(qū)服務(wù)站、便民、利民網(wǎng)點(diǎn)等服務(wù)設(shè)施以及人力資源；二是動(dòng)員社區(qū)自治組織的積極參與，充分發(fā)揮社區(qū)居委會(huì)、街道老年協(xié)會(huì)、街道法律咨詢站、區(qū)級(jí)老年維權(quán)接待站等組織的功能；三是要發(fā)掘更多的服務(wù)崗位，使老年人老有所為、所有所依、老有所養(yǎng)。

第三，家庭責(zé)任的延伸。中國(guó)一向注重親情、孝道，家庭因素是居家養(yǎng)老服務(wù)中的重中之重。子女在老人的身邊，其樂(lè)融融；子女遠(yuǎn)離父母，老人感到莫須有的寂寞感。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人們的生活節(jié)奏越來(lái)越快，處于工作和生存的壓力子女無(wú)法和老人在一起居住生活，但無(wú)論父母是否與子女同住在一個(gè)屋檐下，家庭親情都不能縮減。作為家庭成員應(yīng)該在多關(guān)注自家老人需求的基礎(chǔ)上，構(gòu)建老人與子女、親屬和朋友之間的社交網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)多方之間的相互交流，從而排除老年人的孤獨(dú)感和寂寞感。同時(shí)，子女在周末、假期多參與社區(qū)養(yǎng)老工作，增加與父母相處的時(shí)間，為其提供力所能及的生活照顧和情感慰藉。

第四，老年人群體自身優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。居家養(yǎng)老服務(wù)體系的完善和不斷發(fā)展，需要老年人自身的獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策和積極參與。老年人和老年人之間具有更多相同的語(yǔ)言、體驗(yàn)和心理體會(huì)，能夠設(shè)身處地、細(xì)致入微為被服務(wù)老年人著想，深入了解老年人實(shí)際需要的只有老年人自己。社區(qū)可以探索將社區(qū)的老年人組織起來(lái)，鼓勵(lì)老年人成立自我管理自我需要的老年互助組織，發(fā)展老年人群體文化，由低齡老年人幫助高齡老年人，使得老年人在彼此生活上互相幫助，充分發(fā)揮老年人互助模式的優(yōu)勢(shì)。這樣不僅避免了低齡老年人因退休而產(chǎn)生的孤獨(dú)無(wú)助感，還滿足其社會(huì)參與、自我實(shí)現(xiàn)的需要。

第五，市場(chǎng)產(chǎn)業(yè)化運(yùn)營(yíng)。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的市場(chǎng)化是建立普惠基礎(chǔ)之上，是一種帶有福利性的競(jìng)爭(zhēng)程度較低的市場(chǎng)化。通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制的激勵(lì)方式，企業(yè)以優(yōu)惠的價(jià)格為老年人提供更優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)。在居家養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)化過(guò)程中，政府與市場(chǎng)簽訂合作協(xié)議，市場(chǎng)根據(jù)社區(qū)老年人的物質(zhì)生活和精神生活需求建立相應(yīng)的供給機(jī)制，滿足老年人多層次的需求，政府向市場(chǎng)支付相應(yīng)的費(fèi)用，從而更好的利用、配置有限的養(yǎng)老資源。政府可與具有一定規(guī)模的服務(wù)業(yè)單位合作，為社區(qū)老人購(gòu)買有償?shù)蛢數(shù)纳钭o(hù)理、醫(yī)療保健、老年教育、法律服務(wù)、餐飲供應(yīng)、物品配送等多方面的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。還可與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商合作，把老年公寓蓋到普通住宅小區(qū)中，使老年人能夠與子女同住一個(gè)小區(qū)中，或建造帶有老年人專用設(shè)施的老年公寓。通過(guò)社區(qū)居家養(yǎng)老市場(chǎng)化，創(chuàng)造社區(qū)與企業(yè)共贏的和諧局面。

第六，非政府組織的引入。由政府主導(dǎo)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作不可避免的帶來(lái)服務(wù)效率不高、資源不足等方面的問(wèn)題，同時(shí)老齡產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)導(dǎo)致進(jìn)入門檻過(guò)高、養(yǎng)老費(fèi)用昂貴等方面的不足。作為公民組織中堅(jiān)力量的非政府組織服務(wù)范圍幾乎涵蓋所有領(lǐng)域，而且具有比較獨(dú)立的民間性質(zhì)，它既能深入到社會(huì)基層的民眾中間，又能同政府保持密切的聯(lián)系。非政府組織集公益性、競(jìng)爭(zhēng)性和靈活性于一身，能夠彌補(bǔ)政府包辦和市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的種種不足，把蘊(yùn)藏在社會(huì)中的巨大養(yǎng)老資源挖掘出來(lái)，提供多元化的養(yǎng)老資金籌集渠道，減輕政府的財(cái)政支出壓力，是居家養(yǎng)老走向社會(huì)化的重要途徑。面對(duì)日益嚴(yán)峻的養(yǎng)老壓力，非政府組織的引入無(wú)疑是一條積極有效的途徑。

第七，分工與合作，形成良性互動(dòng)。養(yǎng)老服務(wù)各個(gè)供給主體所提供的服務(wù)具有較為明顯的特征，政府主體屬于行政模式的供給模式，社區(qū)、家庭以及老年人群體的參與是自治模式，市場(chǎng)主體的參與屬于市場(chǎng)模式，非政府組織的參與則屬于準(zhǔn)市場(chǎng)模式。在具體的操作過(guò)程中，要把握居家養(yǎng)老服務(wù)的供需之間的適應(yīng)性，根據(jù)養(yǎng)老服務(wù)的不同需求特征，采取與之相適合的供給模式，比如，最低生活保障服務(wù)采用行政模式、日常照料服務(wù)適用于多種供給模式、精神文化生活服務(wù)適于采用自治模式與準(zhǔn)市場(chǎng)模式等。把各種供給主體先進(jìn)行模式區(qū)分，繼而加強(qiáng)各供給主體之間的協(xié)同合作，形成良性互動(dòng)。