立足國情，放眼國際，加強完善食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定

□ 胡迪 本刊記者

立足國情，放眼國際，加強完善食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定

□ 胡迪 本刊記者

在“食品安全”這一名詞愈發(fā)受到消費者和食品行業(yè)人士關(guān)注的今天，很多人對于食品安全的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)仍然不甚了解，對食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定工作仍存在疑惑。9月27日，國家衛(wèi)生和計劃生育委員會風(fēng)險監(jiān)測處處長徐嬌出席中國肉類食品標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)論壇，對國家目前食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定工作做了相關(guān)報告。

論壇中，徐嬌首先向與會者介紹了目前食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定修訂的工作依據(jù)。基于“依法治國”的原則，食品安全標(biāo)準(zhǔn)首先是依照目前新《食品安全法》的規(guī)定以及相應(yīng)的一些規(guī)章制度來制定。在2015年年底，國家衛(wèi)生和計劃生育委員會（以下簡稱“衛(wèi)計委”）已初步完成了食品安全標(biāo)準(zhǔn)的清理整合，并梳理了未來食品安全標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)思路。

食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定修訂工作依據(jù)

在介紹食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定修訂依據(jù)之前，徐嬌介紹了食品安全標(biāo)準(zhǔn)的定義。隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展進步，消費者和食品企業(yè)對食品安全標(biāo)準(zhǔn)也愈發(fā)關(guān)注，食品行業(yè)、食品企業(yè)內(nèi)部也在制定相應(yīng)的行業(yè)與企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。而衛(wèi)計委制定的食品安全標(biāo)準(zhǔn)是對食品企業(yè)的最低要求，也是一種強制性的標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范了企業(yè)必須達(dá)到的基本要求。食品安全標(biāo)準(zhǔn)是國家唯一的強制性標(biāo)準(zhǔn)，是為了保障公眾健康，對食品安全作出的技術(shù)規(guī)定，是公共衛(wèi)生醫(yī)生為公眾開出的防止病從口入的“大處方”。徐嬌提到，過去公眾要求做到三級預(yù)防，第一級預(yù)防為病因?qū)W預(yù)防，是通過病因診斷、流行病調(diào)查等查找病因，找到食品安全問題中“病從口入”的途徑，并將其去除或控制在標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)。食品標(biāo)準(zhǔn)主要進行的是一級預(yù)防工作，第二級預(yù)防是篩查工作，第三級預(yù)防則進入疾病治療階段?，F(xiàn)階段，公眾和技術(shù)機構(gòu)向政府提出要求—實施第四級預(yù)防，要求政府從多層面綜合考慮公共衛(wèi)生政策，在未進入病因預(yù)防階段前，通過法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)的制定上做到“零級預(yù)防”。就目前而言，食品安全標(biāo)準(zhǔn)也可以稱之為零級預(yù)防的基礎(chǔ)要求，或是介于零級預(yù)防和一級預(yù)防之間的“大處方”。

食品安全標(biāo)準(zhǔn)也是食品安全監(jiān)督執(zhí)法的法定技術(shù)依據(jù)，它為執(zhí)法機關(guān)提出了一個可操作的、可行的原則，規(guī)定了依照《食品安全法》不得生產(chǎn)經(jīng)營不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，否則將予以處罰。這是一個門檻條款，是唯一的執(zhí)法依據(jù)。盡管目前的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)可能制定得高于國家的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，但是原則上，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)均不可作為執(zhí)法依據(jù)。

談到食品安全標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容，徐嬌指出，根據(jù)《食品安全法》的有關(guān)規(guī)定，食品安全標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容主要有以下幾項：①食品、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品中的致病性微生物、農(nóng)藥殘留、獸藥殘留、生物毒素、重金屬等污染物質(zhì)以及其他危害人體健康物質(zhì)的限量規(guī)定；②食品添加劑的品種、使用范圍、用量；③專供嬰幼兒和其他特定人群的主輔食品的營養(yǎng)成分要求；④對衛(wèi)生、營養(yǎng)等食品安全要求有關(guān)的標(biāo)簽、標(biāo)志、說明書的要求；⑤食品生產(chǎn)經(jīng)營過程的衛(wèi)生要求；⑥與食品安全有關(guān)的質(zhì)量要求；⑦與食品安全有關(guān)的食品檢驗方法與規(guī)程；⑧其他需要制定為食品安全標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容?，F(xiàn)階段，農(nóng)藥殘留、獸藥殘留的部分標(biāo)準(zhǔn)制定主要由農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)，最終由衛(wèi)計委和國家農(nóng)業(yè)部兩個部委共同發(fā)布。在農(nóng)藥殘留、獸藥殘留這一領(lǐng)域，食品安全標(biāo)準(zhǔn)還沒有形成完整的體系，而在乳制品、肉制品、特殊膳食食品等領(lǐng)域，我國的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)較為完整。在肉制品領(lǐng)域，衛(wèi)計委曾頒布過熟肉制品的良好生產(chǎn)規(guī)范，這一規(guī)范現(xiàn)正在修訂中，有望在未來兩年間對修訂過后的肉制品良好生產(chǎn)規(guī)范進行發(fā)布。

食品安全標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)布機構(gòu)在新《食品安全法》中規(guī)定：食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門會同國務(wù)院食品藥品監(jiān)督管理部門制定、公布。其中，食品中農(nóng)藥殘留、獸藥殘留的限量規(guī)定及其檢驗方法與規(guī)程由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門、國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政部門會同國務(wù)院食品藥品監(jiān)督管理部門制定；屠宰畜、禽的檢驗規(guī)程由國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政部門會同國務(wù)院衛(wèi)生行政部門制定。

食品安全標(biāo)準(zhǔn)清理整合工作概況

在“十二五”規(guī)劃期間，國家希望能夠科學(xué)規(guī)劃食品安全的標(biāo)準(zhǔn)體系。2009年以前，《食品安全法》的主導(dǎo)性和技術(shù)性比較強，2009年以后，《食品安全法》逐漸成為一個傾向于行政管理的法律法規(guī)，重新規(guī)劃了我國的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系，打破了過去20多個部門自行制定各自部門標(biāo)準(zhǔn)的混亂狀況。在“十二五”規(guī)劃期間，衛(wèi)計委根據(jù)2009年《食品安全法》，組織開展全國所有與食品有關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)清理和食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)的整合工作，主要目的是系統(tǒng)分析和解決食品標(biāo)準(zhǔn)體系指標(biāo)交叉、重復(fù)、矛盾和沖突的問題并加以研究。同時也在探究適用于食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品分類體系，統(tǒng)一用于標(biāo)準(zhǔn)制定、風(fēng)險監(jiān)測、風(fēng)險評估和食品安全監(jiān)管的食品類別，便于標(biāo)準(zhǔn)制定工作和監(jiān)管工作、評估工作、食品行業(yè)的自我管理工作相銜接，解決不同部委之間因運用不同的食品分類體系而造成的數(shù)據(jù)無法融合互通。

組織開展食品安全風(fēng)險評估的工作，能夠保證食品安全標(biāo)準(zhǔn)具有更好的科學(xué)性?，F(xiàn)階段，國際上的食品安全標(biāo)準(zhǔn)大都經(jīng)過長年累月的風(fēng)險監(jiān)測和風(fēng)險評估，通過10～20年左右的時間，投入巨額資金和人力，才能夠制定一個相對穩(wěn)定的標(biāo)準(zhǔn)。但是，我國現(xiàn)階段正處于高速發(fā)展經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，這樣的發(fā)展速率使得社會對于新標(biāo)準(zhǔn)的要求變得“短、平、快”，希望國家標(biāo)準(zhǔn)做到快速制定、快速更新，這是非常不科學(xué)的。在這樣的社會條件下，想要制定更具有科學(xué)性的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，就需要食品安全風(fēng)險監(jiān)測和風(fēng)險評估迅速跟上，做到與國際接軌。對此，徐嬌提到，近幾年來，衛(wèi)計委風(fēng)險監(jiān)測處正在著手搭建監(jiān)測體系。經(jīng)過6年的努力，這一監(jiān)測體系已經(jīng)完全獲得國家各個部委的認(rèn)可，目前已從省、市、縣延伸到鄉(xiāng)、村。自2010年以來，我國建立覆蓋全國的食品安全風(fēng)險監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，對29類、259種食品進行了監(jiān)測，獲得了1000萬個左右的數(shù)據(jù)，其中不包括實驗性疾病數(shù)據(jù)。同時，國家也組織開展了食品安全風(fēng)險評估，完成了對食物中鋁、塑化劑等的風(fēng)險評估，為制定和修訂食品安全標(biāo)準(zhǔn)提供了背景數(shù)據(jù)和科學(xué)依據(jù)。

在制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)的過程中，國家組建了食品安全風(fēng)險評估委員會和食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)評審委員會，徐嬌對這兩個委員會進行了簡單介紹。風(fēng)險評估委員會，最初也叫評估預(yù)警處，工作內(nèi)容包括檢測評估和預(yù)警。委員會成員包含各部門推薦的行業(yè)權(quán)威專家，共計42名委員。為確保風(fēng)險評估的獨立性，風(fēng)險評估委員會不準(zhǔn)許公務(wù)員的參與。食品安全標(biāo)準(zhǔn)委員會是具有管理職能的審批委員會，其中包括了行業(yè)協(xié)會，也包括企業(yè)的“高、精、尖”人才，主要由來自各部委和各部委下的技術(shù)機構(gòu)推薦的人員組成。通過兩個委員會的組建，政府匯聚食品行業(yè)內(nèi)的權(quán)威人士，保證食品安全標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)威性。

在確保食品安全標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)性、權(quán)威性的同時，還要做到加強部門間、行業(yè)協(xié)會之間的溝通交流，以保證標(biāo)準(zhǔn)的實用性。國家衛(wèi)計委目前與食藥總局、質(zhì)檢總局、農(nóng)業(yè)部建立合作機制；與中國食品工業(yè)協(xié)會、中國食品科技學(xué)會、中國肉類協(xié)會等密切配合，及時收集行業(yè)的意見和建議，開展標(biāo)準(zhǔn)跟蹤評價工作。與此同時，國家衛(wèi)計委和食品風(fēng)險評估中心嚴(yán)格按照政府信息公開條例的要求，通過網(wǎng)站公開征求意見。因為標(biāo)準(zhǔn)的制定要做到公開透明，所以在此過程中從征求意見到制定過程，再到最后標(biāo)準(zhǔn)的印發(fā)工作，整個過程都需要完全公開透明。開展標(biāo)準(zhǔn)跟蹤評價工作，及時修訂完善標(biāo)準(zhǔn)，保證標(biāo)準(zhǔn)切實有效，我國已經(jīng)建立了標(biāo)準(zhǔn)跟蹤意見收集平臺，收集行業(yè)和各地對食品安全標(biāo)準(zhǔn)的意見建議。目前，食品安全標(biāo)準(zhǔn)的跟蹤評價可分成兩個部分。第一部分：根據(jù)既往各個國家的疾病發(fā)病史以及發(fā)生的新隱患，羅列出符合我國實際情況的計劃。第二部分：根據(jù)風(fēng)險評估和標(biāo)準(zhǔn)的跟蹤評價的需求，制定新的標(biāo)準(zhǔn)，將其納入到風(fēng)險監(jiān)測計劃中。

我國也在不斷加強標(biāo)準(zhǔn)管理相關(guān)制度的建設(shè)，以確保標(biāo)準(zhǔn)組織制定與評審工作更加規(guī)范化。徐嬌羅列了“十二五”期間國家關(guān)于食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定與修訂的相關(guān)條例，其中包括：《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)制修訂項目管理規(guī)定》《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)審評委員會章程》《食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》《食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案辦法》《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)工作程序手冊》等。這些相關(guān)條例和規(guī)定目前已經(jīng)進入修訂階段，力求更加完善。

圖1 國際上通行的食品風(fēng)險分析框架

國際交流方面，我國也在不斷加強推進深入并積極參與國際標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)工作，學(xué)習(xí)國際上在制定和修訂食品安全相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)方面的先進經(jīng)驗和通行做法。徐嬌展示了目前國際上通行的食品風(fēng)險分析框架（如圖1）。她提到，風(fēng)險監(jiān)測囊括于風(fēng)險評估的框架內(nèi)，在國際上風(fēng)險管理主要是指標(biāo)準(zhǔn)制定，現(xiàn)在我國將風(fēng)險管理的概念進行了延伸，將政策法規(guī)的制定也納入風(fēng)險管理中來。風(fēng)險交流涵蓋了多個領(lǐng)域，包括科學(xué)研究人員之間、政府與企業(yè)之間、行業(yè)內(nèi)部的交流。通過風(fēng)險評估、風(fēng)險管理和風(fēng)險交流之間的聯(lián)系，政府才能最終得到相應(yīng)的風(fēng)險管理政策和措施。

目前，政府按照國際食品法典委員會的要求組織牽頭承擔(dān)了《大米中砷限量國際法典標(biāo)準(zhǔn)》的制定工作，這一標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)完成初稿，另外還有《非發(fā)酵豆制品亞洲區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)》《國際食品添加劑法典通用標(biāo)準(zhǔn)》。我國是添加劑使用大國，因此添加劑方面的法典通用標(biāo)準(zhǔn)也由我國制定。應(yīng)中國肉類食品協(xié)會的要求，近幾年我國也陸續(xù)出臺了肉類領(lǐng)域食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)，那么相應(yīng)的關(guān)于肉類的一些標(biāo)準(zhǔn)，包括《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn) 腌臘肉制品》（GB 2730-2015）、《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn) 鮮、凍動物性水產(chǎn)品》（GB 2733-2015）、《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn) 食用動物油脂》（GB 10146-2015）、《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn) 食用油脂制品》（GB 15196-2015）和《熟肉制品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》（含第1號修改單）（GB 2726-2005）。我國正加快制定亟需、缺失的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，爭取做到及時滿足食品安全監(jiān)管的需要。

“十二五”期間，衛(wèi)計委依法高效地完成了食品安全標(biāo)準(zhǔn)的整合任務(wù)，結(jié)束了長期以來食品安全標(biāo)準(zhǔn)交叉重疊的局面，清理整合了約5000項標(biāo)準(zhǔn)，其中包括1000多項食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)在經(jīng)過清理整合的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)達(dá)到11260個標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)數(shù)（見表1）。

很多消費者認(rèn)為，我國的食品安全標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該與國際接軌，才能保證消費者的健康。但實際上，根據(jù)各國國情，任何一個國家不會完全與國際一致，各國消費者的膳食結(jié)構(gòu)也有所不同?；谶@樣不同的框架和不同的消費體系，針對我國實際消費者人群，在秉承國際上基本原則的同時，政府制定了適合中國實際情況的食品安全標(biāo)準(zhǔn)。

表1 食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)涉及的食品類別和指標(biāo)數(shù)

2008年三聚氰胺事件后，在食品安全標(biāo)準(zhǔn)清理工作中乳品標(biāo)準(zhǔn)被放在首位。2008～2010年，原衛(wèi)生部牽頭協(xié)調(diào)小組和專家組，清理160余項標(biāo)準(zhǔn)，形成了69項乳品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)。2010～2013年，政府制定了覆蓋食品類別廣的食品安全管理基礎(chǔ)，發(fā)布了一系列食品安全通用標(biāo)準(zhǔn)，其中包括污染物、真菌毒素、農(nóng)藥殘留、致病菌、食品添加劑、食品營養(yǎng)強化劑使用、食品生產(chǎn)通用衛(wèi)生規(guī)范、食品標(biāo)簽等方面。在包裝材料方面，質(zhì)檢總局以及各大行業(yè)協(xié)會的要求，九部委聯(lián)合發(fā)文，原衛(wèi)生部組織開展了包裝材料方面的標(biāo)準(zhǔn)清理，審查了3000多個食品包裝材料物質(zhì)，最終發(fā)布3項公告，涉及559個物質(zhì)的規(guī)定。

食品安全標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)思路

現(xiàn)階段國家各部委提出修訂制定標(biāo)準(zhǔn)的項目內(nèi)容非常多，但人力和物力是有限的，如何進行篩選篩查也是目前需要面對的問題。徐嬌表示，針對這一問題，可以從以下幾個方面入手：

①不斷健全食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系：進一步加強污染物限量基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、生產(chǎn)經(jīng)營衛(wèi)生規(guī)范、食品相關(guān)營養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)配套檢驗方法等標(biāo)準(zhǔn)的研究制定與修訂，同時完善食品安全標(biāo)準(zhǔn)制度，我國目前的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)是非常健全的，標(biāo)準(zhǔn)種類數(shù)也非常大，但在檢驗方法、生產(chǎn)企業(yè)規(guī)范、具體產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)等方面還存在著一定缺失，這一問題也成為“十三五”期間，食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定所面對的主要問題。

②政府應(yīng)按照2015年新《食品安全法》的相關(guān)規(guī)定修訂《食品安全標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》，方便實施。

③提升標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)能力：現(xiàn)在我國的食品安全標(biāo)準(zhǔn)存在宣傳不夠到位的問題，行業(yè)內(nèi)部對標(biāo)準(zhǔn)沒有充分的了解。需要開啟風(fēng)險交流對話，打造專家團隊進行標(biāo)準(zhǔn)的宣傳，讓整個社會參與到標(biāo)準(zhǔn)的討論中來。

④繼續(xù)堅持開門做標(biāo)準(zhǔn)，與各部門各行業(yè)協(xié)會合作。衛(wèi)計委目前同肉類協(xié)會、保健協(xié)會正在展開合作，從不同的角度拓寬思路。

⑤加強標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)的科學(xué)研究，加強標(biāo)準(zhǔn)的國際合作與交流。

當(dāng)前，國務(wù)院食品安全辦正牽頭編制“食品安全十三五規(guī)劃”，衛(wèi)生計生系統(tǒng)也在編制自身的“食品安全十三五規(guī)劃”，并將監(jiān)測、評估都納入了“十三五”規(guī)劃當(dāng)中。預(yù)計還將啟動國民營養(yǎng)行動計劃，應(yīng)用于慢性病的防控。目前來說，衛(wèi)生計生系統(tǒng)已經(jīng)發(fā)布了683項標(biāo)準(zhǔn)，2016年底，還有望發(fā)布245項標(biāo)準(zhǔn)，完善“十三五”期間食品安全標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)工作。