南海波瀾考驗中國的戰(zhàn)略定力

文|張旭東

?

南海波瀾考驗中國的戰(zhàn)略定力

文|張旭東

中國堅決反對任何國家以所謂“航行自由”為借口損害中國的主權(quán)、安全和海洋權(quán)益

圍繞南海島礁建設(shè)而展開的軍事化爭論，圍繞自由航行權(quán)利展開的軍事巡航合法性爭論，圍繞國際法庭仲裁適用性與公正性爭論，構(gòu)成了南海波瀾的三重驚濤駭浪。

乙未既去，丙申復歸。世界上許多國家剛剛慶祝了農(nóng)歷猴年的到來，然而對中國來說這個新年過得并不輕松。朝鮮半島的戰(zhàn)爭陰霾隨著新一輪的核試驗和衛(wèi)星發(fā)射而再次進入對抗升級的惡性漩渦難以自拔，美國與韓日兩個盟國搶在安理會之前宣布對朝新的制裁措施。美國更是要在朝鮮半島部署各種新的戰(zhàn)略武器，直接威脅中國國家安全和戰(zhàn)略利益。同樣威脅著中國戰(zhàn)略安全的是南海穩(wěn)定局面的再次翻覆。圍繞南海島礁建設(shè)而展開的軍事化爭論，圍繞自由航行權(quán)利展開的軍事巡航合法性爭論，圍繞國際法庭仲裁適用性與公正性爭論，構(gòu)成了南海波瀾的三重驚濤駭浪。如果說太平洋足夠?qū)拸V，能夠容納得下中美在亞太地區(qū)和平共處與建設(shè)性合作，那么在南海地區(qū)中美應(yīng)當如何建設(shè)新型大國關(guān)系？面臨對戰(zhàn)略定力的重重考驗，中國又應(yīng)當拿出怎樣的南海新方略？

提供公共品還是軍事化意圖

近年來，中國在南海地區(qū)南沙群島部分控制的島礁上，開展了一系列以民事用途為主的建設(shè)活動，通過陸域吹填等途徑有效擴大了部分島礁的實際可用面積，興建了包括機場、燈塔、氣象觀測站等一系列設(shè)施，為后續(xù)向各國和地區(qū)提供公共品服務(wù)打下了堅實的基礎(chǔ)。這也是中國在海上搜救、防災(zāi)減災(zāi)、海洋科研、生態(tài)環(huán)境保護、航行安全方面應(yīng)當承擔的國際責任和義務(wù)。

然而，似乎是應(yīng)了中國的一句俗語：“好心不得好報。”中國的善意之舉不但未得到應(yīng)有的贊許和褒揚，反而在各種流言蜚語的謠傳中被惡意中傷。其中最為典型的就是美國及其亞太盟國紛紛對中國島礁建設(shè)表達疑義。美國國務(wù)卿克里對西方媒體報道的所謂中國在西沙群島永興島部署紅旗-9防空導彈一事要與中國進行嚴肅對話；澳大利亞外長畢曉普2016年2月中旬訪華時公開表示希望中國停止島礁建設(shè)；日本官房長官菅義偉對中國在南海大規(guī)模填海造島及軍事目的利用表示嚴重關(guān)切。上述種種表態(tài)是集體性的施壓行為，試圖制造出一種氛圍，即中國咄咄逼人的軍事化意圖與行動正在破壞南海地區(qū)的穩(wěn)定，并威脅著所有相關(guān)國家的安全利益。在2016年2月中旬舉行的美國-東盟領(lǐng)導人非正式會議上，美國總統(tǒng)國家安全顧問蘇珊·賴斯公開表示峰會的挑戰(zhàn)在于如何爭取所有東盟國家同意就南海問題發(fā)表強而有力的聲明。副顧問羅茲更是表示奧巴馬將向中國發(fā)出強硬信息：南海海域的糾紛必須通過和平方式而不是以“大欺小”的方式解決。最終，與會各方發(fā)表的聯(lián)合聲明專門將“非軍事化”作為共同承諾寫入其中。

如果將南海比喻為一個巨大的舞臺，則中國正站在舞臺的中心，身邊是域內(nèi)外的各相關(guān)方，但是只有中國的身上被強烈的光束籠罩。中國成為被國際輿論審視、點評、解讀甚至是曲解與誤解的核心，而國際社會往往忽視了其他行為體的所言所行。就以軍事化問題為例，究竟什么是“軍事化”？如果在南海新填造的島礁上部署有限而必要的防御性武器是軍事化，那么在擁有毫無爭議主權(quán)的自然島礁上的防御性設(shè)施是否也是軍事化？各相關(guān)方頻繁升級擴充軍備以爭奪南?？刂茩?quán)是否是軍事化？域內(nèi)外無論是否當事方皆積極聯(lián)合軍事演習或戰(zhàn)略巡航以挑戰(zhàn)相關(guān)方的海洋權(quán)益是否是軍事化？很顯然，如果在“軍事化”的含義上各方都無法達成共識，則“非軍事化”就必然是一種空想，或者淪為國際輿論口水戰(zhàn)的施壓工具。正因為如此，中國外交部長王毅鄭重強調(diào)：“非軍事化符合各方利益，但非軍事化不能僅僅針對單一國家，也不能實施雙重標準或多重標準。南海非軍事化需要有關(guān)域內(nèi)和域外國家一道作出努力。我們注意到剛剛結(jié)束的美國-東盟領(lǐng)導人非正式會議的聯(lián)合聲明。美方和東盟承諾實施非軍事化，希望這一承諾說到做到?！?/p>

對于中國來說，在擁有無可爭辯主權(quán)的南海相關(guān)島嶼上部署必要的防御性設(shè)施和裝備，是主權(quán)國家依據(jù)國際法被賦予的正當權(quán)利。中國并不希望利用這些防御性的設(shè)施威脅其他國家的利益，更要保護該區(qū)域的航行自由和各方的合法性權(quán)益。中國是否將島礁軍事化，待各項公共品服務(wù)全面投入使用，惠及南海相關(guān)各方，這種誤解便自然會消解。在是否軍事化的問題上，美國不應(yīng)該首當其沖問責他人，而應(yīng)該捫心自問并嚴于律己，體現(xiàn)在能否降低而非提高在南海區(qū)域軍事部署級別，以及是否以照顧其他方舒適度的方式依據(jù)國際法行使航行與飛越自由的權(quán)利。

顯然，南海地區(qū)近年來的趨勢是軍備逐步升級。美國在軍事開支面臨削減的情況下，依然不斷向亞太地區(qū)強化軍力部署，瀕海戰(zhàn)斗艦、先進的戰(zhàn)略核潛艇以及有可能增加部署至東亞地區(qū)的第二艘常駐航母，都顯示出美國在該地區(qū)加強軍備的意圖，這是典型的軍事化舉動。除此之外，受限于可以投入的資源，美國開始積極聯(lián)合其在亞太地區(qū)的盟友和伙伴，為其分擔駐軍開支、提供軍事基地、購買其軍事裝備、參與其聯(lián)合演習等，并在情報分享方面加強協(xié)作。有部分專家學者認為美國正在亞太地區(qū)打造新版的“北約”，而這在以“亞太再平衡”戰(zhàn)略為任內(nèi)旗幟性外交業(yè)績的奧巴馬政府看來，是樂見的成果?？紤]上述背景，中國必要的防御性舉措自然具有充分的合理性。中國海軍司令吳勝利在同美國海軍作戰(zhàn)部長理查德森的通話中就旗幟鮮明地表達了中國的立場：“我們絕不會謀求島礁軍事化，但也絕不會不設(shè)防。防御設(shè)施的多少完全取決于我們受到威脅的程度?！币浴败娛禄弊鳛槭褐袊妮浾摴ぞ撸秽匆环N“只許州官放火、不許百姓點燈”的不得人心之舉。

美國總統(tǒng)國家安全顧問蘇珊·賴斯

航行自由還是炫耀武力

在南海問題上始終存在著一個繞不開的法律難題，即關(guān)于航行自由問題。按照美國的解釋，其按照國際法享有包括在南海地區(qū)在內(nèi)的航行與飛躍自由權(quán)利。中國的解釋與美國并無本質(zhì)上區(qū)別，但是強調(diào)若干重要條件，即對于軍事飛行器或者艦艇須要“無害通過”，不能損害相關(guān)國家的主權(quán)和安全權(quán)益，另外應(yīng)該按照國際通行的一些慣例向相關(guān)國家進行通報。令人不解的是，似乎美國擁有與中國不同版本的國際法，在美國版中只寫明了權(quán)利卻未提及義務(wù)和責任，更是可以對他國依照國際慣例頒布的相關(guān)規(guī)定置之不理。為此，中美不僅圍繞航行自由頻起爭端，中國還要接二連三地對美國這個沒有批準國際海洋法公約的國家進行“普法教育”。

2016年1月30日，美國軍艦柯蒂斯·威爾伯號成為最新案例。該艦艇闖入了中國西沙群島海域中建島12海里范圍之內(nèi)。美國國防部發(fā)言人戴維斯稱此舉是故意挑戰(zhàn)對此島及毗鄰海域聲索主權(quán)的中國大陸、臺灣當局以及越南政府的相關(guān)權(quán)益，事先并未通知任何一方。中國政府對此進行了強烈批評和抗議，駐美大使崔天凱在接受媒體采訪時表示：這在政治上和軍事上都是一次非常嚴重的挑釁行為。

這已經(jīng)不是美國軍艦第一次做出這樣故意侵犯中國主權(quán)的舉動。2015年10月27日美軍“拉森”號驅(qū)逐艦已經(jīng)做過一次不速之客，闖入南沙渚碧礁12海里范圍之內(nèi)，再加上12月10日美國戰(zhàn)略轟炸機B52誤闖南海群島華陽礁附近空域，美方一而再、再而三地炫耀武力已經(jīng)嚴重影響了中美軍事關(guān)系的穩(wěn)定。從目前的發(fā)展趨勢來看，美國及其盟國還將變本加厲。美軍太平洋艦隊準備每季度對南海地區(qū)進行兩次巡航，其軍事盟友澳大利亞、菲律賓、日本和韓國已經(jīng)表態(tài)支持，并將各自提供相應(yīng)的資源和設(shè)施協(xié)助巡航。美國的巡航行為正在從單邊的偶發(fā)性行為，演變?yōu)槎噙厖f(xié)作的機制化、常態(tài)化、定期化行為，甚至未來有更多的國家和地區(qū)性組織表態(tài)支持并加入其中。這將給中國帶來巨大的安全和外交壓力。

對此，中國外交部發(fā)言人洪磊于2016年1月30日表態(tài)稱，美國實質(zhì)是以“航行自由”為名，推行海上霸權(quán)，一向受到國際社會廣大成員，特別是廣大發(fā)展中國家的堅決反對。中國堅決反對任何國家以所謂“航行自由”為借口損害中國的主權(quán)、安全和海洋權(quán)益。美國打著“航行自由”的旗號炫耀武力，制造緊張，這恰恰是當前推動南海軍事化的最大誘因。

從上面的分析，可以看出美國手中的兩張萬能牌：一曰“軍事化”，送給中國，渲染中國威脅論，制造地區(qū)緊張局勢，為自身加強軍備尋找借口。二曰“航行自由”，留給自己，標榜所有言行符合國際法，擁有天然的道義支持并拉攏盟友占據(jù)國際輿論的高地，為損害他國利益的行為辯解。這兩張萬能牌，使得國際法的公平性與權(quán)威性受到了嚴重影響，也損害了國際規(guī)范的客觀性與正義性。

可以預(yù)見，美國不會中止在南?！坝泻Α毙再|(zhì)的航行與飛躍，中國軍隊應(yīng)保持克制并在避免重大軍事沖突的情況下盡量以警告、監(jiān)視、驅(qū)離等手段捍衛(wèi)自身權(quán)益。與此同時，應(yīng)盡量說服美國在亞太地區(qū)的重要盟友和伙伴不參與巡航或具有明顯針對中國指向的軍事演習。借澳大利亞外長畢曉普訪華之機，中國國務(wù)委員楊潔篪勸說澳大利亞作為南海問題非當事國，應(yīng)該恪守不在南海主權(quán)爭端上選邊戰(zhàn)隊的承諾，不參與也不采取任何有損于地區(qū)和平穩(wěn)定及中澳關(guān)系的事情。更重要的是，中國要避免美國拉攏整個東盟集體表態(tài)支持美國巡航甚至參與其中。

在加州陽光之鄉(xiāng)舉行的美國-東盟峰會上，新加坡總理李顯龍發(fā)言時指明：“我們希望美國能保持與更廣大區(qū)域的聯(lián)系，并與其他大國維持建設(shè)性的關(guān)系。美國與中國的關(guān)系最為重要。”

國際仲裁還是強加于人

近年來，中菲關(guān)系始終在低谷徘徊。菲律賓強行將涉及南海問題的仲裁案提交國際法庭更是令兩國關(guān)系雪上加霜。令人不能接受的是菲律賓方面背信棄義、進退失據(jù)的行為，更無法令人理解的是其無法自圓其說、無視事實的狡辯。在有些國家看來，菲律賓提起國際訴訟和仲裁就是依據(jù)國際法，而中國依據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》所賦予的權(quán)利發(fā)表不接受仲裁的排他性聲明就違背了國際法，哪怕同樣如此做法的還包括其盟友。同樣，在有些國家看來，違背雙方協(xié)商談判解決爭議的共識性協(xié)議無可厚非，相反單方面強行提起仲裁而不與中國協(xié)商反倒有了正當性。在這些國家看來，《南海各方行為宣言》只是一個名詞，一個必要時將責任推卸給中國的可以隨時出手的花瓶，卻罔顧其第四條中由直接有關(guān)的主權(quán)國家通過友好磋商和談判來解決南海有關(guān)爭端的規(guī)定。如果菲律賓方面果真窮盡了所有雙邊途徑，那為何對中國提議的雙邊談判始終置之不理呢？

咄咄怪事，明眼人自然知曉其背后的政治動機與邏輯?？蓢@的是這樣顛倒是非黑白，在踐行國際法方面有著種種疏失的國家卻被另一些國家披上了具有國際正義、遵守國際法的外衣，而將中國置于被告席。美國國防部負責南亞和東南亞事務(wù)的助卿幫辦希爾萊特在近期華盛頓戰(zhàn)略與國際問題研究所舉辦的研討會上更是對中國發(fā)出了威脅，稱美國同歐盟、澳大利亞、日本和韓國等盟友都認為國際仲裁必須獲得尊重，如果中國拒絕照辦，將會付出代價。在2016年1月中旬的美中關(guān)系全國委員會的一次研討會上，剛卸任不久的奧巴馬政府前國防部長哈格爾提出：“中國（在南海）的行為令人擔心亞太地區(qū)長期和平與穩(wěn)定所依賴的國際秩序正受到挑戰(zhàn)。世界秩序就是人們基于共同利益所建立的同盟以及因此設(shè)立的國際法。中國的做法就是拒絕接受為解決這些分歧而設(shè)的國際法和國際機構(gòu)?！眾W巴馬政府現(xiàn)任和前任兩位國防部高官的言論，充分代表了美國行政當局的主流意見。

美國及其盟國此時對中國施壓，還有著重要的時機考量。2015年10月29日，國際法庭就菲律賓提出的15項仲裁訴求，認為仲裁法庭對其中7項具有管轄權(quán)，另有7項管轄問題留待實體問題審議階段，而2016年5月仲裁法庭可能做出最終裁決。此階段美國聯(lián)合盟友集體向中國施加壓力，為菲律賓撐腰，就是要用輿論手段影響國際仲裁法庭的裁決。一旦這些裁決對菲律賓有利，就更授給菲律賓和美國以口實，中國將在輿論方面陷入明顯被動。即使中國有合法權(quán)利不接受仲裁，美國也將通過強化的巡航和挑戰(zhàn)中國權(quán)益的方式來落實仲裁決議。

中國應(yīng)該竭盡全力避免國際仲裁法庭做出不公正合理，明顯有失偏頗的非正義裁決，避免在國際輿論方面陷入全面被動。雖然中國不接受國際法庭的仲裁，但是國際法庭裁決背后的國際輿論力量對于中國處理與東盟國家的關(guān)系，對于與相關(guān)爭議方協(xié)商談判南海爭議仍然有著重要影響。在涉及主權(quán)爭端的重大問題上，中國務(wù)必防止出現(xiàn)強干擾的輿論環(huán)境，否則任何來之不易的談判都將步履維艱甚至輕易終止。從策略上看，與中國存在南海主權(quán)爭端的四個東盟國家中，馬來西亞相較于文萊、越南和菲律賓等國與中國目前的關(guān)系密切得多。中國可以嘗試與馬來西亞就雙邊爭議問題率先展開協(xié)商，為中國與爭端國家的和平解決分歧樹立正面典型。如果相關(guān)談判能較為順利地開展，則美國與菲律賓等國將“和平解決爭端”與“國際仲裁”劃等號的做法便不攻自破，這也為中國同東盟簽署《南海行為準則》創(chuàng)造了更為有利的條件。

經(jīng)略南海的新方略

在美國加州陽光之鄉(xiāng)舉行的美國-東盟峰會上，新加坡總理李顯龍發(fā)言時指明：“我們希望美國能保持與更廣大區(qū)域的聯(lián)系，并與其他大國維持建設(shè)性的關(guān)系。美國與中國的關(guān)系最為重要?！边@番話道出了眾多東盟國家的心聲，建設(shè)性的中美關(guān)系對于亞太地區(qū)的繁榮和穩(wěn)定至關(guān)重要，而大多數(shù)東南亞國家根本上均不愿被迫在中美兩國之間選邊站，更遑論與其中的任何一個大國激烈對抗。

美國常常在國際場合使用“游戲規(guī)則”這個含義豐富的詞匯，并且總表示要促使中國遵循游戲規(guī)則。那么在南海有哪些游戲規(guī)則呢？

首先，中美在以建設(shè)性方式不斷建立各種情景下的意外相遇規(guī)則。2014年4月，中美達成了兩國海軍海上意外相遇行為準則；2015年9月，中美又簽署了兩國空軍在空中相遇安全行為準則。不久的未來，中美還有望達成海警之間的意外相遇規(guī)則。根據(jù)美國退休上將懷特的看法，中美兩國會基于自身和共同利益努力避免沖突。雙方實際上樂觀地希望，未來能夠通過合作和外交努力化解任何潛在的沖突，并處理好會導致沖突的事情。由此看來，中美可以合作建立某些重要的游戲規(guī)則并共同遵守，以實現(xiàn)雙贏結(jié)局。

其次，中美在以針鋒相對的方式構(gòu)筑防御體系并采取相應(yīng)防御措施。美國國防部長卡特在2016年2月初明確將中國視為美國當前的重要戰(zhàn)略威脅，也是美國在軍事領(lǐng)域的主要競爭對手。這樣的表態(tài)，實際上將中美之間心照不宣的軍事針對性互動公開化，在南海地區(qū)中國的軍事裝備研發(fā)與投入隨著外來威脅的上升和維護主權(quán)與領(lǐng)土完整的需要不斷加大，而美國出于維護全球霸主地位和履行對盟友承諾的需要，也在其能力范圍之內(nèi)盡量將更多的資源優(yōu)先部署至亞太地區(qū)，從而便于投放至南海。中美兩大國軍事互動的影響甚廣，整個東亞地區(qū)的軍事裝備水平都隨之而快速發(fā)展。

再有，中美在以互不認可的方式踐行自我理解的國際法與國際規(guī)范。由于國際海洋法的不完善以及相關(guān)海洋法規(guī)的缺乏，加之有效的國際監(jiān)督和國際機構(gòu)明顯不足，在東亞地區(qū)的海洋爭端往往沒有充分而有力的國際法規(guī)和規(guī)范作為指導和依據(jù)。不同國家對國際法和規(guī)范往往存在截然不同的理解，國際輿論又對國際實踐的定性產(chǎn)生重要影響。由此產(chǎn)生的先例和慣例往往決定后續(xù)實踐，因此國際法規(guī)和規(guī)范時刻處于變動和創(chuàng)設(shè)之中。各國基于自身利益，對國際法和規(guī)范傾向于做出更對自己有利的解讀是自然而然的事情。在缺少具有普遍國際法效力的灰色地帶，各國踐行國際規(guī)范的自由空間更大，更主要依據(jù)國家利益行事。

最后，中美在以各自的傳統(tǒng)和外交風格尋求國際道義和輿論的支持。在2016年2月召開的第52屆德國慕尼黑安全會議上，全國人大外委會主任委員傅瑩對比了中美關(guān)于“國際秩序”定義的不同。她認為美國領(lǐng)導下的國際秩序有三個支柱，分別是美式價值觀、美國領(lǐng)導的軍事同盟體系和包括聯(lián)合國在內(nèi)的國際機構(gòu)。與之相對，中國講的國際秩序是以聯(lián)合國為中心的一系列國際機制、法律體系、原則規(guī)范。中國主張共同安全，希望建設(shè)包容性框架，反對用排他性的同盟體系分割世界。上述這些區(qū)別，體現(xiàn)在亞太地區(qū)，就決定了中美兩國競爭國際道義和國際輿論支持的差別：美國主要依賴盟友的支持并拉攏其重要伙伴，而中國則是以互利合作為基礎(chǔ)堅持和平協(xié)商解決分歧，以伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)而非同盟體系爭取國際支持。

從上面四個領(lǐng)域，可以看出中美的游戲規(guī)則既有合作性，也有對抗性，同時兼具競爭性與排他性等多重特征。正因為不同領(lǐng)域和不同議題上的規(guī)則不統(tǒng)一，美國總是認為中國不遵守其制定的游戲規(guī)則，實質(zhì)上也就是不接受中國平等參與游戲的地位。然而，游戲地位也好，游戲規(guī)則也罷，取決于國家間的實力對比，而非單獨任何一方的意愿。中國經(jīng)略南海的新方略就是要正視這些現(xiàn)實，在充滿不確定性的南海地緣政治環(huán)境中，以強大的戰(zhàn)略定力，不斷夯實自身的綜合實力，踐行建設(shè)性與良性競爭性的游戲規(guī)則，遵守通行的國際法與國際規(guī)范，采取有克制的必要防御措施，來應(yīng)對各方面挑戰(zhàn)！

張旭東清華大學國際關(guān)系學系博士研究生、中美關(guān)系研究中心助理研究員