緬甸包容性政治的建構(gòu)：協(xié)和民主的適用性

項　皓　張　晨

(蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院　江蘇蘇州 215123)

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緬甸包容性政治的建構(gòu)：協(xié)和民主的適用性

項皓張晨

(蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院江蘇蘇州 215123)

[關(guān)鍵詞]緬甸；協(xié)和民主；多民族國家；包容性制度；橫跨性忠誠

[摘要]緬甸是一個多民族國家，當(dāng)下正處在政治轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，因而如何建構(gòu)一套維護(hù)國家統(tǒng)一和政治穩(wěn)定的制度，保障民主生根發(fā)芽，同時維護(hù)不同民族群體的利益是其面臨的一大挑戰(zhàn)。本文試圖評估協(xié)和民主作為解決緬甸民族分裂問題方案的適用性。盡管協(xié)和民主在操作層面有一定局限，但其倡導(dǎo)的大聯(lián)盟、精英和解以及提升民族間的交叉認(rèn)同都能夠促使多元分裂的異質(zhì)性緬甸社會得到穩(wěn)定。緬甸作為中國“一帶一路”戰(zhàn)略中的重要成員，其國內(nèi)政局的動蕩和政治轉(zhuǎn)型的進(jìn)程值得我們持續(xù)地關(guān)注。

Abstract：As a multi-ethnic state, Myanmar/Burma is now undergoing a critical point of political transition. Therefore it is a great challenge for Myanmar to build a set of institutional arrangements in order to safeguard the nation’s stability and democracy. This paper regards the consociational democracy as an efficient solution to ethnic conflicts, the advocacy of grand coalition and overarching loyalty may promote the understanding between different ethnics. Myanmar is an essential member of China’s “One Belt and One Road” strategy, thus its domestic ethnic conflicts and political transition worth our much attention.

自2011年文官政府掌權(quán)后，緬甸結(jié)束了長達(dá)49年的軍政府統(tǒng)治，重新與世界聯(lián)系起來，但政治發(fā)展進(jìn)程卻飽受民族紛爭的影響。截至2015年上半年，緬甸和平監(jiān)察站的調(diào)查報告顯示，緬甸政府軍和民族武裝組織僅在2015年1月到6月底就交火了231次。與緬甸政府軍關(guān)系最緊張的是德昂民族解放軍、克欽獨(dú)立軍和果敢同盟軍[1]。頻繁的戰(zhàn)事嚴(yán)重影響到緬甸的政治轉(zhuǎn)型進(jìn)程。長期以來，研究第三波民主化和民族問題的學(xué)者都關(guān)注到民族問題和民主發(fā)展之間的關(guān)聯(lián)，本文希望通過梳理民族與民主之間的邏輯和緬甸憲法中規(guī)定的制度設(shè)計來探討在利普哈特(Arend Lijphart)協(xié)和民主條件下，緬甸的“民族—國家”和民主化是否能形成互補(bǔ)的邏輯，從而解決緬甸嚴(yán)峻的民族沖突問題。緬甸民主政治的建構(gòu)涉及政府武裝和少數(shù)民族地方武裝的?；?，和平的關(guān)鍵在于建立一套具有包容性和妥協(xié)性、權(quán)力分享的政治制度，讓民主得到社會各團(tuán)體的理解和信任。

一多民族社會與協(xié)和民主的邏輯

對于多民族社會而言，建立和鞏固民主制度是困難的，政治學(xué)家一般認(rèn)為社會同質(zhì)和政治共識是民主政治得以建立的前提，也是民主建設(shè)的重要推動力。多元民族社會中多樣化的文化、宗教和地域等差異，往往會給民主政權(quán)帶來不安定因素。

20世紀(jì)80年代后期以來，世界范圍內(nèi)族群沖突和族群暴力的急劇增加又佐證了這樣一種認(rèn)識。于是，研究分裂社會和憲政制度設(shè)計的大多數(shù)學(xué)者都傾向于認(rèn)為嚴(yán)重的民族分裂對民主而言是毀滅性的打擊，在這種社會里建立和穩(wěn)固民主政府要比在同質(zhì)的社會中困難很多。反過來，學(xué)者們也認(rèn)為在民主尚未建立的國度中，民族和其他類型的社會分裂要更加嚴(yán)重。第三個得到廣泛認(rèn)同的結(jié)論是，在分裂社會中建立一個成功的民主政府需要兩大要素，即權(quán)力分享(power sharing)和群體自治(group autonomy)*參見A. Lijphart，“Constitutional design for divided societies”，Journal of Democracy，Vol.15，No.2,2004,pp.96-109.權(quán)力分享是指政府的一種制度模式，即保證各少數(shù)民族在參與政策制定時都有自己的代表和發(fā)言權(quán)；群體自治是指保證少數(shù)核心族群至少有本地區(qū)的區(qū)域自治權(quán)力(group regional autonomy )，見Lars-Erik Cederman, Simon Hug, Andreas Schadel & Julian Wucherpfennig，“Territorial Autonomy in the Shadow of Conflict: Too Little, Too Late?”，American Political Science Review，Vol.109，No.2,2015,pp.354-370.?；诖?，為了安撫各民族的利益紛爭，憲政設(shè)計者嘗試通過一些途徑減少沖突，其中較有影響力的有三種模式：第一種是聚合機(jī)制*參見Donald Horowitz，Ethnic Groups in Conflict，Berkeley: University of California Press，1985，以及霍諾維茨之后的著作和文章。，第二種是協(xié)和機(jī)制*參見A. Lijphart，“Consociational Democracy”，World Politics，Vol.21，No.2，1969，pp.207-225，以及利普哈特1969年之后的著作和文章。，第三種是隔離機(jī)制*參見Chapman, Thomas & Philip G. Roeder，“Partition as a Solution to Wars of Nationalism: The Importance of Institutions”，American Political Science Review，Vol.101，No.4，2007，pp.677-691等。。在細(xì)節(jié)的設(shè)計和認(rèn)知上，三種模式各有利弊，但都特別關(guān)注到中央權(quán)力和地方自治的關(guān)聯(lián)。緬甸的民族構(gòu)成(如地理性集中)和歷史傳統(tǒng)都有實行利普哈特“協(xié)和民主”(Consociational Democracy)的有利條件，因此這里考察的是協(xié)和民主在緬甸的適用性。利普哈特所提出的協(xié)和民主可以通過四個特征來進(jìn)行界定：首先是由多元社會各重要區(qū)塊的政治領(lǐng)導(dǎo)人組成大聯(lián)盟(grand coalition)政府。其二是相互否決或協(xié)同多數(shù)原則(mutual veto)，這種設(shè)計是為了額外保障關(guān)鍵少數(shù)的利益。第三，是在政治代表、公職任命和公共財政配置方面，堅持比例性原則(proportionality)，也就是運(yùn)用“多議員選區(qū)-政黨公開名單-比例代表制”，即在政黨名單上，選民有權(quán)選擇候選人的當(dāng)選順序，選舉結(jié)果最終根據(jù)選民投票的比例決定。第四，在每一區(qū)塊上實現(xiàn)高度的自治(segmental autonomy)，尤其是在文化和教育事務(wù)上，由民族地方自身決定。而做到這一點(diǎn)的前提則在于，國家的行政區(qū)域規(guī)劃應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)“同質(zhì)性”原則，讓一個行政區(qū)域內(nèi)的民族構(gòu)成盡量單一化[2]。

利普哈特的協(xié)和民主思想于20世紀(jì)六七十年代首次提出，21世紀(jì)之后，通過對全世界各大洲民主政體的詳盡考察，利普哈特又提出“共識民主”(Consensus Democracy)。事實上，兩者都是主張分享權(quán)力的“非多數(shù)民主”模式，后者在前者的基礎(chǔ)上發(fā)展而來，它們主張的特征也有一些重合之處。但是，協(xié)和民主主要是以社會的種族、民族分野以及與之相聯(lián)系的文化分野為前提的；而共識民主關(guān)注的焦點(diǎn)并不局限于民族與種族，還包括宗派、財富、階級、地域等各個方面的社會沖突和政治沖突，視野更加廣闊，而且適用于更多國家。第二，協(xié)和民主是一劑猛藥，它要求將所有重要的社會集團(tuán)都納入到分享權(quán)力的過程中來；共識民主則要溫和一些，它提供了各種制度上的誘因，旨在通過這些誘因來促成廣泛的權(quán)力分享。第三，反映在制度設(shè)計上，共識民主贊成比例代表制和巨型聯(lián)合內(nèi)閣，但不提倡少數(shù)派否決權(quán)和局部自治[3]。因此，這里選用協(xié)和民主作為緬甸民族問題的解決方案，更多看重的是協(xié)和民主在實際操作過程中的策略性，能夠適應(yīng)緬甸這種人口區(qū)塊之間存在深層分歧且社會對于民主統(tǒng)一性缺乏共識的國度。

緬甸是一個多民族聚居的國家。根據(jù)緬甸官方的數(shù)據(jù)，緬甸的民族分布比較龐雜，其主體民族緬族主要生活在交通、文化相對發(fā)達(dá)的中部平原和南部沿海地區(qū)，而少數(shù)民族則各自聚居在山區(qū)，經(jīng)濟(jì)落后，交通不便，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力較低。緬甸各民族分布情況可見圖1。

圖1　緬甸族群分布情況一覽

資料來源：The Data Team, “An unfinished peace”，the economist.com，Oct.15th，2015，http://www.economist.com/blogs/graphicdetail/2015/06/myanmar-graphics

同時由于歷史發(fā)展中遺留下來的各種原因，緬甸各少數(shù)民族在政治、經(jīng)濟(jì)和文化等方面也與緬族存在較深隔閡，加上政府一直沒有特殊傾斜的民族政策，導(dǎo)致單一政策平等的表相后隱藏的是發(fā)展結(jié)果巨大的不平等，最終引發(fā)20世紀(jì)60年代以后緬甸國內(nèi)民族矛盾的激化，從而導(dǎo)致少數(shù)民族反政府武裝力量的產(chǎn)生。緬甸的民族紛爭以及國家認(rèn)同不強(qiáng)，重塑了緬甸的政治、經(jīng)濟(jì)和文化，同時也對緬甸的改革進(jìn)程產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。但在理論分析上，多民族并不必然意味著民族矛盾。如果民族構(gòu)成過于分裂，每一個民族都無法占有絕對優(yōu)勢，反而會促進(jìn)民族之間的民主合作[4]。因此，盡管在多民族國家中，人口越多，政治就越加復(fù)雜，就民主問題達(dá)成一致意見也越困難，但這并不意味著在多民族國家中民主就不可能實現(xiàn)，這只是意味著必須對民主的規(guī)范、行為和制度等進(jìn)行認(rèn)真的設(shè)計，從制度上為民族主義和民主化進(jìn)程搭建起通暢的渠道，這樣才能解決緬甸的族群紛爭和民主內(nèi)在不兼容的問題。

那么接下來的問題在于，協(xié)和民主如何能在緬甸這類多民族國家中使得民主成為可能？我們的假設(shè)是，在多民族的背景之下，協(xié)和民主的政策更具開放性，能認(rèn)可平等的公民權(quán)；在政治議程當(dāng)中，比例代表制可以更好地代表在空間上分散的少數(shù)民族，通過協(xié)和民主建立起一整套匹配的政策和協(xié)商方式，最終建立一種包容性政治制度。這種制度強(qiáng)調(diào)各民族群眾具有平等的政治權(quán)利，他們能夠參與政治活動，選舉領(lǐng)導(dǎo)人，任何人都有成為領(lǐng)導(dǎo)人或政策制定者的機(jī)會，不會因其民族出身而得到不公正的待遇。阿西莫格魯(Daron Acemgolu)和羅賓遜(James Robinson)認(rèn)為，包容性政治制度包含兩個不可或缺的方面: 民主的多元化和有力的中央集權(quán)[5]。首先，包容性政治制度下政治權(quán)力分散在社會中，包括民族的區(qū)塊。其次，包容性政治制度的關(guān)鍵在于也擁有有力的中央集權(quán)，這樣國家才可以順利推行法令，保護(hù)產(chǎn)權(quán)，進(jìn)行公共投資以鼓勵經(jīng)濟(jì)活動。對于緬甸如今的經(jīng)濟(jì)狀況而言，協(xié)和民主的特性可以促進(jìn)包容性政治制度的建立，而正是這一點(diǎn)將使緬甸民主轉(zhuǎn)型的進(jìn)程成為提高人民生活水平的重要途徑和手段。

二協(xié)和民主與緬甸的民族國家建設(shè)

緬甸少數(shù)民族在獨(dú)立時作為自愿加入、政治平等的群體簽署了《彬龍協(xié)議》，希望建立一個聯(lián)邦并實現(xiàn)各邦自治。1947年的緬甸憲法甚至有保障“每個邦在獨(dú)立后十年都有脫離聯(lián)邦的權(quán)力”的條款，然而在其后的半個多世紀(jì)，緬甸陷入無休止的內(nèi)亂和紛爭當(dāng)中，事實上演化成了半聯(lián)邦制的國家，甚至具有單一制國家的內(nèi)涵，被一個叫做緬族的單一民族控制了聯(lián)邦所有的國家權(quán)力[6]。一方面，政府積極要求將國家建設(shè)成為“一種語言、一個民族、一種文化”的單一民族國家，在推動民族國家建構(gòu)的過程中，采取的是相對保守的族群政策。另一方面，緬甸內(nèi)部眾多的小族群則一直頑強(qiáng)抵制中央政府的“國家建構(gòu)”政策。

對于獨(dú)立后的緬甸而言，“民族建構(gòu)”與“國家建構(gòu)”的任務(wù)都亟待展開。“民族—國家”概念暗示了民族建構(gòu)和國家建構(gòu)常常是孿生的過程，但是它并不代表民族建構(gòu)一定和國家建構(gòu)相伴相生。世界上存在有民族而無國家的案例，如巴勒斯坦和庫爾德人，也存在有國家缺乏民族的案例，比如伊拉克和阿富汗復(fù)雜的案例。緬甸剛好是民族建構(gòu)和國家建構(gòu)都進(jìn)展緩慢的一個國度[7]。

緬甸的統(tǒng)治者(從吳努到丹瑞)都希望借由民族建構(gòu)來建立一個同質(zhì)化的國家，進(jìn)而完成國家建構(gòu)。比如1961年10月吳努將佛教定為國教，選擇宗教同化的方案，而奈溫則將緬甸語定為唯一的官方語言，以統(tǒng)一語言文字的政策來創(chuàng)制單一制國家。這樣的“國家建構(gòu)”事實上導(dǎo)致少數(shù)民族被強(qiáng)迫同化，除了接受這一點(diǎn)，各少數(shù)民族只能付諸武裝斗爭，不斷強(qiáng)化本民族的民族認(rèn)同感和歸屬感。

吳努到奈溫時期的政策及其效果表明，緬甸作為多民族國家，其內(nèi)部的民族矛盾和沖突是國家建構(gòu)的嚴(yán)重阻礙。對于緬甸的少數(shù)族群來說，他們首先將自己看作是族群的成員，其后才是作為緬甸國家的公民。而在新軍人政府上臺后，緬甸少數(shù)族群作為公民的基本政治權(quán)利仍然得不到實現(xiàn)，因此少數(shù)民族地方武裝的抗?fàn)帍膩頉]有真正停歇過。

當(dāng)我們系統(tǒng)地來觀察緬甸國家建構(gòu)和民族建構(gòu)的策略以及將協(xié)和民主運(yùn)用到其間的可能性時，可采取林茨(Juan Linz)和斯泰潘(Alfred Stepan)的類型學(xué)分析框架來研究(如表1)。

表1　多民族政治體系中的國家、民族和民主建構(gòu)戰(zhàn)略的類型

資料來源：〈美〉胡安·J.林茨、阿爾弗萊德·斯泰潘著，孫龍等譯《民主轉(zhuǎn)型與鞏固的問題：南歐、南美和后共產(chǎn)主義歐洲》，浙江人民出版社，2008年，第448頁。

根據(jù)國家建構(gòu)戰(zhàn)略和民族建構(gòu)戰(zhàn)略這兩個維度，可以將一個國家的民主—民族策略劃分成上述四個類型。這種劃分不是固定和精確的，隨著一個國家觀念和政策上的變化，在這四個象限會呈現(xiàn)運(yùn)動的趨勢，如圖2所示。

在類型I當(dāng)中，政治精英對民族問題采取強(qiáng)烈的排斥態(tài)度，把非主導(dǎo)民族的少數(shù)族群排斥在政治體系之外，并且有可能通過一些歧視性的政策來隔離少數(shù)族群，通過剝奪他們的政治資格逼迫其遷回原居住地。在類型II中，政治精英明確了民族與民族之間的區(qū)分，因此對公民資格采取排除性的戰(zhàn)略，少數(shù)民族在經(jīng)濟(jì)生活中有立足之地，但國家政策只是給予非主導(dǎo)民族之外的人民以一定的公民權(quán)利，而不是政治權(quán)利。緬甸獨(dú)立后實行的“一個民族”可以看作是這樣的一種類型。民主轉(zhuǎn)型前的軍政府既沒有在各民族之間培養(yǎng)出共同的國族認(rèn)同感，也沒有將少數(shù)民族同化和融合，這成為緬甸建立民主政府的一個巨大障礙。第III種類型是在公民資格問題中采取包容性的策略，結(jié)合民族身份與公民身份，也就說，仍然存在少數(shù)民族與主導(dǎo)民族之間的區(qū)分，只有當(dāng)少數(shù)民族融入到主流文化當(dāng)中，才被允許進(jìn)行政治性的參與。政治精英設(shè)計出很多同化的政策，但對于一些因歷史文化、宗教等因素不能或者是不愿意被主導(dǎo)民族同化的人來說，在政治層面他們相當(dāng)于事實上的二等公民，這樣造就了一個多樣的社會，但并非是一個多元包容型的社會。在最后第IV種類型中，無論是對于國內(nèi)主導(dǎo)民族還是少數(shù)民族而言，公民資格都是完全等同的。人民當(dāng)中所有常住居民都被視為政治實體的重要組成部分。同時，政治精英給予少數(shù)族群以不同程度的政策照顧，這種政策傾斜體現(xiàn)在政黨組建、宗教寬容和文化教育等多個方面，這種社會可以被稱為完全多元化的具有包容性的社會，也是協(xié)和民主期待建立的社會。

圖2　民族—國家建構(gòu)戰(zhàn)略的類型變化

緬甸從軍政府的獨(dú)裁統(tǒng)治向民主政治緩慢過渡，目前我們從緬甸憲法中觀察到的大約是從類型II向類型III的嘗試，如憲法中規(guī)定少數(shù)族群也有表達(dá)、集會和組織的自由；少數(shù)民族可以組織政黨(這一條其實在1990年大選中就得以體現(xiàn))；為少數(shù)族群在民族院中提供一定的席位；少數(shù)民族群眾可以通過和平手段來分享政治權(quán)利。因此，少數(shù)民族擁有進(jìn)入政治體系的資格，文官政府也嘗試通過同化來促成民族國家的構(gòu)建。這種政策能否發(fā)揮理想的效果，不僅取決于政治精英建設(shè)的目標(biāo)，也取決于少數(shù)民族的成員是否準(zhǔn)備好放棄對本民族認(rèn)同的堅持。如果處理不好的話，可能會由類型II退回到類型I的場景，即國家同化戰(zhàn)略淪為失敗，而少數(shù)民族在政治轉(zhuǎn)型中成為被排斥的對象。在這個過程當(dāng)中，有兩個特別需要注意的地方。其一是緬甸的少數(shù)群體(包括少數(shù)民族和少數(shù)宗教團(tuán)體)的利益需求及不滿情緒能不能得到公開的表達(dá)。少數(shù)民族得到議席的保障并不必然促使少數(shù)群體中的個體得到特定的好處，因為在多數(shù)民主當(dāng)中，少數(shù)群體獲得的利益可能較小。而少數(shù)民族自身的愿望往往是要求實現(xiàn)類型IV中的模式，即得到直接分享權(quán)力的機(jī)會。其二，在國家層面，如果少數(shù)群體分成派系，擁有一定的代表資格，那么在選舉和組建政府的過程中，多數(shù)群體就需要與少數(shù)群體結(jié)成明確的派系或是潛在的聯(lián)盟，政治精英也需要得到少數(shù)群體及其代表的支持，在這種條件下，少數(shù)群體能夠分享到利益最大化的政治權(quán)力。類型III的弊端在于由緬族主導(dǎo)的同化過程可能會導(dǎo)致其他民族產(chǎn)生挫敗感，進(jìn)而變得激進(jìn)，嚴(yán)重的話可能會導(dǎo)致暴力沖突的惡性循環(huán)，從而威脅到民主的穩(wěn)定和國內(nèi)秩序的和平。而按類型IV建立起來的政治體系則能夠孤立種族、文化和宗教少數(shù)群體中的極端分子(并不意味所有的極端民族沖突都可以完全避免)。在這種情況下，民主領(lǐng)導(dǎo)人大體上是依靠少數(shù)群體中的忠于國家的精英人士的支持，從而削弱極端分子對于整個政治社會的影響。如此一來，民主的理念也能得以鞏固，因為民主政體將一切暴力活動都定義成不可寬恕的罪行，無論是在多數(shù)群體還是在少數(shù)群體當(dāng)中。所以，民族暴力沖突將會得到妥當(dāng)?shù)奶幚聿⒆罱K走向消亡。

由此看來，協(xié)和民主的基本主張在民族—國家建設(shè)層面可以部分促進(jìn)緬甸的民族政策向穩(wěn)定的類型IV轉(zhuǎn)變，因為首先要建立的是一個包容各族人民的大聯(lián)盟，讓多元社會所有重要區(qū)塊的政治領(lǐng)導(dǎo)人在大聯(lián)盟中合作，進(jìn)而治理國家。雖然大聯(lián)盟達(dá)成共識的效率一直倍受懷疑，但事實上在許多國家，在關(guān)鍵性的過渡時期，都是通過大聯(lián)盟平息黨派之間的情緒并加強(qiáng)共識，從而實現(xiàn)國家的統(tǒng)一與穩(wěn)定。大聯(lián)盟的實現(xiàn)需要很多前提，溫和的態(tài)度和妥協(xié)的愿望是形成大聯(lián)盟的先決條件，對于軍政府非此即彼的同化性民族政策，緬甸上下必須形成妥協(xié)的愿望和精神。其次是賦予少數(shù)民族相互否決權(quán)，這也是保證大聯(lián)盟的附帶條件，只有這種否決權(quán)才能保證每個少數(shù)民族得到同等的政治保護(hù)。相互否決可以是一種非正式和不成文的彼此諒解，也可以是一種正式的憲法規(guī)則，連接了部分與整體的利益。一個民族過于頻繁地運(yùn)用否決權(quán)事實上是不太可能的，為了提升自我和整體的利益，每個民族都會格外小心地使用這個權(quán)力。第三是在選舉中充分保證各族人民的代表性。在緬甸各族力量分布不均的形勢下，現(xiàn)行憲法中的比例代表制只是反映了各民族的力量對比，不能夠消除決策中緬族與少數(shù)民族的對抗，比如盡管全國各民族兄弟大聯(lián)盟(NBF)聲稱自己的成員要在選舉中獲得大約150個席位[8]，但結(jié)果能否如意，充滿變數(shù)。因此憲法可以考慮給予緬甸境內(nèi)民族黨派以超額的代表權(quán)，使得緬族不會在決策層面一家獨(dú)大，因而起到制約的效果。最后就是民族自治，在少數(shù)民族專屬的事務(wù)領(lǐng)域，由少數(shù)民族自己來統(tǒng)治，這其中最重要的就是政府財政按比例配置給各民族，少數(shù)民族地方的稅收也要考慮到地方的特色。緬甸的自然資源集中在礦石和森林上，而這些又聚集于少數(shù)民族地區(qū)，中央政府的經(jīng)濟(jì)來源仰仗于此，因此必要的惠民措施也一定要施及此處。民族自治將強(qiáng)化一個多元社會的多元性質(zhì)，為了保證國家不會四分五裂，緬甸的民主政府必須許諾給予少數(shù)民族更多的福利和更多的權(quán)力。

但是，針對緬甸的案例，實行協(xié)和民主也具有一定的困難。緬甸的人口構(gòu)成中有68%是緬族，其后的兩大民族是撣族和克倫族，分別只占總?cè)丝诘?%和7%[9]。這導(dǎo)致緬族在緬甸的政治局面中占據(jù)絕對優(yōu)勢地位，但又不完全擁有絕對支配的統(tǒng)治力量，從而阻礙了大聯(lián)盟的形成。再者，緬甸的民族分野與政治、文化、經(jīng)濟(jì)等社會分層高度重合，這導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)政治不平等和民族身份捆綁，社會其他方面的沖突都會輕易轉(zhuǎn)化為民族沖突，從而動員大規(guī)模的群眾參與進(jìn)去。民族間的矛盾因區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異顯得更為巨大。緬甸各民族在地理上趨于集中，并沒有被水平的社會經(jīng)濟(jì)分化橫切為“垂直”群聚，這樣一個結(jié)構(gòu)也被霍洛維茨稱為“平行群體”[10]。因此少數(shù)民族彼此之間不愿意相互遷就，相互否決的機(jī)制可能會導(dǎo)致政治議程設(shè)定較為困難。最后一點(diǎn)就是緬甸落后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對政治發(fā)展的阻礙(已有很多文獻(xiàn)論述了經(jīng)濟(jì)水平與民主之間的關(guān)聯(lián)，政治常在第三世界里呈現(xiàn)衰敗和倒退的景象)，“低度發(fā)展最大的諷刺在于，一個國家的發(fā)展水平越低，其內(nèi)在的不平等反而越大?！盵11]但是緬甸特殊的國情也有適合實現(xiàn)協(xié)和民主的特點(diǎn)，其中最重要的一點(diǎn)在于緬甸的少數(shù)民族聚居地區(qū)都比較集中，例如克倫族在克欽邦占大多數(shù)，華人主要聚居在果敢，符合高度區(qū)塊隔離的有利條件。如此一來，少數(shù)民族在地方具有一定權(quán)力優(yōu)勢，可以在每一個區(qū)劃范圍內(nèi)實現(xiàn)高度的自治。

三緬甸實行協(xié)和民主應(yīng)注意的問題

利普哈特的協(xié)和民主提出之后影響了比較政治學(xué)的研究，同時也影響了一些國家的政體轉(zhuǎn)型和憲法設(shè)計，但是一些學(xué)者也“在借鑒國際學(xué)術(shù)界前沿研究的基礎(chǔ)上，立足于研究方法，從概念界定、研究設(shè)計、經(jīng)驗證據(jù)與因果機(jī)制四個方面入手，對共識民主理論進(jìn)行系統(tǒng)的檢討和反思?！盵12]因此對處于政治轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時期的緬甸，不加鑒別地將協(xié)和民主作為其憲政設(shè)計的模板可能會造成誤導(dǎo)，但是協(xié)和民主所倡導(dǎo)的一些基本要素在緬甸處理民族問題上是可取的。對于任何一個社會來說，政治轉(zhuǎn)型與民主化都是一場影響深遠(yuǎn)的大變革，作為一種精英統(tǒng)治制度，協(xié)和民主的成功實施，必須依靠執(zhí)政精英們的表現(xiàn)。這些精英既要對自己所代表的族群有足夠政治影響力，又要有善于妥協(xié)、積極合作的品質(zhì)。具體來說有以下幾個方面。

1.現(xiàn)行的選舉制度要保證各民族地區(qū)之間代表性的平衡

賴?yán)?Benjamin Reilly)在論文中提醒過，在民族沖突激烈的國家，選舉制度的設(shè)計應(yīng)當(dāng)?shù)玫饺藗兊母裢庵匾昜13]。如果某一地區(qū)擁有明顯的多數(shù)，其地方精英勢力就可能試圖支配敵對的少數(shù)，而不是選擇與后者進(jìn)行合作。比較權(quán)力的二元分化和極端的多元分裂可發(fā)現(xiàn)，適當(dāng)?shù)亩只钅軌蜻m應(yīng)政治的穩(wěn)定和博弈，而二元化社會的問題在于它會導(dǎo)致霸權(quán)或者不穩(wěn)定的平衡。高度分化的社會由于參與協(xié)商群體數(shù)量增加，它們之間的合作也變得更加困難。只有適中的多元結(jié)構(gòu)才能避免政治決策被詮釋為零和博弈。最合適的選舉制度在于每一個民族都能關(guān)注自己的所得，但同時也能考慮到整個決策的代價。選舉制度是復(fù)雜的憲政體系中的一個榫合，一旦出現(xiàn)差錯，就會使整個體系趨于崩潰[14]。

2.建立區(qū)塊化的多黨體系

緬甸2015年大選中涌現(xiàn)了一批基于民族地方利益的政黨，這種區(qū)塊政黨對于協(xié)和民主是有利因素，它們能夠充分當(dāng)好對應(yīng)區(qū)塊的政治代表，并具有與大聯(lián)盟競選領(lǐng)袖的可能性。關(guān)于政黨體系和民主的質(zhì)量，各方都有論述。多黨制盡管有利于廣泛地凝聚利益，但很可能也會加深內(nèi)部的分裂，且多黨制在決策制定和執(zhí)行的效率方面也遠(yuǎn)不如兩黨制。從緬甸大選的結(jié)果來看，民盟和鞏發(fā)黨作為緬甸政壇深具歷史淵源的兩大政黨，壟斷了大部分選票；雖然給予少數(shù)民族平等自由的選舉權(quán)，但少數(shù)民族勢單力薄，沒有聯(lián)合起來，在政治上未能形成第三股抗衡的力量。這樣純粹性的“執(zhí)政—反對”模式，有利于建立責(zé)任清晰的政府。民盟贏得了2015年大選的勝利，即將組建的受立法多數(shù)支持的內(nèi)閣應(yīng)當(dāng)既要考慮到民盟和鞏發(fā)黨的利益，也要兼顧各少數(shù)民族政黨的需求。

3.共建精英和解的傳統(tǒng)

協(xié)和民主的本質(zhì)是一種精英民主，如果政治領(lǐng)袖們致力于聯(lián)合而不是對抗性決策，多元社會就可以享有穩(wěn)定的民主政府。協(xié)和民主承認(rèn)區(qū)域之間的差異，并且給予地方自治權(quán)，因此協(xié)和民主建立的前提就在于預(yù)先促成一個傳統(tǒng)，讓政治領(lǐng)袖采取溫和與合作的態(tài)度，達(dá)成精英的和解。在軍政府時期，由于政府對民族問題采取強(qiáng)硬的態(tài)度，導(dǎo)致民族間對立的情緒十分嚴(yán)重，但同時鎮(zhèn)壓的成本(來自國內(nèi)外的壓力)過于高昂，于是軍政府開始自上而下的民主化改革，釋放一系列妥協(xié)的信號，通過允許民主轉(zhuǎn)型的制度和政策來緩和階層及族群之間的矛盾，試圖滿足民眾的自主需求。

4.促進(jìn)交叉認(rèn)同，建立橫跨性忠誠

橫跨性忠誠(overarching loyalty)是協(xié)和民主的重要組成部分，對國家統(tǒng)一政權(quán)的穩(wěn)固有關(guān)鍵性的影響。在緬甸這樣的多民族社會中，橫跨性忠誠意味著各個民族都能認(rèn)同和忠誠于一個更大的實體，國族認(rèn)同是緬甸現(xiàn)代化和政治轉(zhuǎn)型的一大目標(biāo)。有學(xué)者早就關(guān)注到，在亞洲和歐洲的發(fā)展中國家，由于人口、族群之間的深層分歧和統(tǒng)一性共識的缺乏，政治發(fā)展有兩個維度的意向，其一是要實現(xiàn)國族整合(national integration)或國家建構(gòu)(nation building),其二是要實現(xiàn)民主化[15]，因而緬甸政治民主化的過程是深刻依賴其國族整合的。在可能的范圍內(nèi)，緬甸的政治制度要能夠激發(fā)各族人民共同的政治忠誠。單一的民族主義助長了民族地方武裝的野心，并對整個國家的權(quán)威構(gòu)成挑戰(zhàn)，緬甸的分離傾向必須得到緩和與消除，否則中央政府將失去對領(lǐng)土和人心的控制。緬甸的少數(shù)民族分布在國家版圖的邊緣部分，這又容易引起外部爭端，如果延續(xù)主體民族緬族帶有挑釁性的民族建構(gòu)政策，疏遠(yuǎn)少數(shù)民族，那么憑借地理位置的便利性，后者極易尋找鄰國的支持，這時發(fā)生沖突的可能性將大為增加，而“民族化國家—少數(shù)民族—境外祖國”三股勢力相博弈的場域一旦形成，民主化進(jìn)程必將受到極大的傷害。民主的一大內(nèi)涵是強(qiáng)調(diào)公民而非國民，政治精英應(yīng)當(dāng)發(fā)揮自己的力量，促進(jìn)包含多樣和全面認(rèn)同的國家觀念向合法化方向發(fā)展，而不是加強(qiáng)公民資格的排他性。緬甸的民主轉(zhuǎn)型要伴隨更開放的國家政策，從憲法層面到實際操作層面，讓平等的公民權(quán)利覆蓋到更廣闊的范圍，使得各族人民的利益都能得到民主政府的保護(hù)，這樣一來，民主鞏固的機(jī)會將會大大增加。具體來說，在政治選舉層面，緬族人民不能有過多代表(over-representation),各民族在政治法律上是平等的；在公民社會層面，學(xué)校和大眾媒介允許民族語言的使用，而不是采取“一刀切”的措施；在法治層面，法律體系要考慮到地方的風(fēng)俗和歷史習(xí)慣；在經(jīng)濟(jì)社會層面，土地和資金分配在各民族之間也應(yīng)該是公平的。綜上所述，建立各族的交叉認(rèn)同要求在民主化進(jìn)程中充分避免大緬族主義，設(shè)計出更多具有共識性的政策，建立包容性的政治制度。

2015年，習(xí)近平主席提出的“一帶一路”戰(zhàn)略進(jìn)入全面推進(jìn)階段， “一帶一路”的深入實施與相關(guān)國家的國內(nèi)政局發(fā)展密切相關(guān)。緬甸國內(nèi)面臨民主政權(quán)的穩(wěn)固、民族沖突、宗教矛盾等多重不利因素，因此，對緬甸國家建構(gòu)及其政治風(fēng)險進(jìn)行評估應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)前中國國際問題研究的任務(wù)之一。目前，對于中國在緬甸的投資，其政治風(fēng)險集中體現(xiàn)在兩個方面。一是民主化改革帶來國內(nèi)政治穩(wěn)定的問題。盡管現(xiàn)行的緬甸憲法對既有格局的穩(wěn)定性做了一定的保護(hù)，但鑒于國內(nèi)外民主勢力的發(fā)展，改革引起的常規(guī)風(fēng)險仍然可能對緬甸的社會穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面的影響。二是緬甸的民族問題。緬甸的民族和宗教相互糾纏，一直是國家內(nèi)部的不穩(wěn)定因素，因此緬甸的民主化進(jìn)程與民族問題息息相關(guān)。協(xié)和民主有一套包容性政治制度的設(shè)計，緬甸政府可以參照協(xié)和民主的一些理念，從制度層面解決民族沖突，建立穩(wěn)固而有效的民主政府，實現(xiàn)民主轉(zhuǎn)型。

【注釋】

[1] 林夕：《緬軍和民族武裝組織半年交火200余次》，緬甸在線，2015年6月28日，http://v2.myanmarol.com/News/Article/71343

[2] 〈美〉阿倫·利普哈特著，劉偉譯《多元社會中的民主——一項比較研究》，上海人民出版社，2013年，第23頁。

[3] 同[2]，譯者前言。

[4] Reilly, B.，“Democracy, ethnic fragmentation, and internal conflict: Confused theories, faulty data, and the ‘Crucial Case’ of Papua New Guinea”，InternationalSecurity，Vol.25，No.3，2001，pp.162-185.

[5] 范世濤：《包容性制度、汲取性制度和繁榮的可持續(xù)性》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2013年第1期。

[6] 〈緬〉連·H.沙空著，喬實譯《緬甸民族武裝沖突的動力根源》，《國際資料信息》2012年第4期。

[7] Monique Skidmore & Trevor Wilson, “Perspectives on a Transitional Situation”, Nick Cheesman, Monique Skidmore & Trevor Wilson eds.,RulingMyanmar:FromCycloneNargistoNationalElections, Singapore: Institute of Southeast Asian Studies,2010,p.20.

[8] Moe Myint, “Ethnic bloc seeks powerbroker role in next parliament”,TheIrrawaddy, 22 July 2015.

[9] Network Myanmar, “The Union of Myanmar-Basic Data”, http://networkmyanmar.org/images/stories/PDF/stats

2009.pdf

[10] 關(guān)于這一說法可詳見Donald L. Horowitz,“Constitutional Design:Proposals versus Processes”, in Andrew Reynolds ed.,TheArchitectureofDemocracy:ConstitutionalDesign,ConflictManagementandDemocracy, Oxford University Press, 2002, pp.19-24.

[11] Pierre L.Van den Berghe, “Ethnicity: The African Experience”,InternationalSocialScienceJournal,Vol.23,No.4,1971,p.514.

[12] 包剛升：《共識民主理論有“共識”嗎——對利普哈特研究方法的學(xué)術(shù)批評》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2014年第5期。

[13] Reilly, B.,“Democracy in Divided Societies”，ElectoralEngineeringforConflictManagement，Cambridge University Press, Cambridge, 2001,p.31.

[14] Reynolds, A.，“Constitutional engineering in southern Africa”，JournalofDemocracy，Vol.6，No.2,1995，pp.86-99.

[15] Lucian W. Pye, “Identity and the Political Culture”，in Lenard Binder er al.,CrisesandSequencesinPoliticalDevelopment, Princeton: Princeton University Press,1971,p.117.

【責(zé)任編輯：吳宏娟】

The Construction of Inclusive Politics: Consociational Democracy in Myanmar

Xiang Hao & Zhang Chen

(School of Politics and Public Administration, Soochow University, Suzhou 215123, China)

Keywords:Myanmar; Consociational Democracy; Multi-Ethnic State; Inclusive Politics; Overarching Loyalty

[中圖分類號]D733.721

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1008-6099(2016)01-0023-07

[作者簡介]項皓，蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院政治學(xué)理論專業(yè)2013級碩士研究生，蘇州大學(xué)老撾—大湄公河次區(qū)域國家研究中心助理研究員；張晨，蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授。

[收稿日期]2015-07-06