“城中村”改造問題研究

李敏

摘要：隨著經濟的不斷發(fā)展，社會的不斷進步，我國加快了城市化的進程。在這個過程中，城中村成為最為普遍的一個問題。要想提高城市化質量，就必須加強對城中村的改造，合理安頓居民，解決土地產權和各方利益糾紛。本文針對當前我國城中村改造過程中存在的主要問題及原因進行了分析，并針對性地提出解決措施，以期為提高城市化質量做出貢獻。

關鍵詞：城中村；舊城改造；對策

中圖分類號：F2992文獻標識碼：A文章編號：1009-5349（2016）03-0098-03

一、城中村主要的問題

（一）人口復雜

城中村在改造過程中涌入了大量外來人口，導致整個城中村的治安比較混亂。很多外出務工的人員都想最大限度地節(jié)約金錢，他們便會選擇租金比較低廉的城中村，這就導致城中村居住大量的務工人員，很多城中村外來務工人員數量甚至超過了本地居民，外來務工人員的素質良莠不齊，結構也非常復雜。[1]各行各業(yè)的務工人員聚集在城中村，其中還不乏沒有穩(wěn)定工作的人員，這部分人員很容易對社會產生仇視，從而會做出一些非法行為，這就給城中村治安帶來非常大的困難。加上城中村基本沒有相關管理機制，就會導致很多違法亂紀事件在城中村頻繁發(fā)生，這些現象都制約著城中村的改造工作，影響著城市化的質量。

（二）環(huán)境質量低

雖然近幾年我國加快了城市化的進程，加強對城中村的改造，但是對城中村的投入力度仍然遠遠不夠，重視程度也不高，導致城中村的公共區(qū)域比較狹隘，基礎設施相對比較落后和薄弱。排水、供水以及供電設施嚴重不足，沒有統(tǒng)一處理垃圾的設施，沒有對房屋的建設進行統(tǒng)一的規(guī)劃，導致房屋雜亂無序，整個城中村的道路破爛曲折，以及房屋存在質量問題等，這些問題不僅危害到了城中村居民的生命、財產和健康安全，而且還影響著城中村的環(huán)境質量。[2]

此外，居住在城中村的部分居民為了獲得更加可觀的房租，在自己房子周圍隨意搭建小房屋，這就導致城中村所有房屋的采光、通風和距離都嚴重不足，導致建筑安全和火災隱患等問題逐漸突顯。這些問題嚴重制約著城中村改造，影響著城市化質量。[3]

（三）管理不當

城中村的情況非常復雜，不像城市和農村那樣有明確的管理，城市有居委會、農村有村委會，城中村作為特殊地帶，存在于城市當中，又有著農村的聚集形態(tài)，這為當地的管理造成了很大的不便。[4]因此較為常見的情況是城中村根本無人管理。無人管理且監(jiān)管無力導致該地出現了較多的問題。城中村由于比較優(yōu)越的地理位置以及較為低廉的物價，導致這個地方受到多方的關注。村民們自身也被眼前的利益沖昏了頭腦，任由開發(fā)商建造工廠。雖然現在城中村的問題逐漸得到了國家以及地方政府的重視，但是在真正監(jiān)管的時候還是會產生很多的問題。按照劃分，城中村歸于農村的管理體制，但是在地緣方面，城市的政權管轄又比較方便，國家如何恰當地折中處理好城中村的管轄問題值得深思。

（四）社保體系不完善

城中村缺乏醫(yī)保體系，居民有養(yǎng)老和醫(yī)療兩個方面的生活壓力，百分之九十的城中村居民辦理了醫(yī)療保險，但是外地來的居民卻大部分沒有辦理醫(yī)療保險。而且養(yǎng)老保險的辦理情況也不樂觀，城中村百分之五十以上的老人都是由子女贍養(yǎng)，城中村的原本居民可以得到社會補助金，不過城中村的外來人口卻不享受這個福利，加上在農村的老人也沒有得到良好的照料。在比較傳統(tǒng)的農村家庭中，社會保險制度還沒有得到普及，給在城中村居住的外來人口帶來了很大的壓力。[5]

此外，2009年我國針對醫(yī)療提出了新的整改方案，但是在其執(zhí)行的過程中卻遇到了各種困難和阻力，尤其是在城中村很難實現全面覆蓋居民的醫(yī)療保險。由于療效保險制度方面的不完善和無法普及，導致城中村居民在看病的時候成本非常高，這就給原本就拮據的生活帶來了更大的壓力。

二、城中村問題形成的原因分析

（一）政策原因

首先，我國的城市居民與農村的居民在戶籍上被嚴格的區(qū)分，在戶籍的背后是城市居民的待遇與農村居民存在著很大的差距。在農村，這種差異并不太明顯，農村與城市之間存在比較遠的距離，農村居民對城市感受比較小，因此受到的心理沖擊也比較小。但是城中村則與城市的社區(qū)距離比較近，城中村居民可以輕易感受到自身與城市居民的差距，他們雖然距離城市很近，但戶籍上還是農民，在城市化中屬于被邊緣化的人群，感覺到自己融入不了城市的生活，產生了巨大的心理落差。他們的生活也存在著很大的差距，各方面享受到的權利遠比不上城市居民，城市戶口的居民可以享受到社會保障等社會福利，而我國大部分農村戶口卻只能保證基本的生活。

其次，城市和農村的管理制度也是完全區(qū)分的，有兩套政權體系，城市的居民被城市居民委員會等一系列的政權體系管理，而生活在農村的居民則是被農村的村民委員會等政權組織管理，因此對于還是由農村的政策體系管理卻處于城市地界的城中村來說，管理方面就會存在很多問題。[6]由于管理不當產生了很多的問題，城鄉(xiāng)結合處也是矛盾集中爆發(fā)的地方。由農村的政權體系管理是極其不方便的，他們之間的距離較遠，很多的農村政權不愿意管理或者是管理無力，這也使得城中村得不到應有的管理。

再次，我國的社會保障體系要保障的是我國少數的城市居民，對于農村的居民來說不能享受到國家的保障體系，城中村居民賴以生存和發(fā)展的只有那些土地，因此居民們對于自己的土地更是格外重視，這也給城中村的集中治理帶來了不少的問題。

最后便是土地問題，在城鄉(xiāng)二元的土地所有制度之下，農村居民可以對自己的土地進行改造，可以把自己的土地用來發(fā)展各種業(yè)務。且在國家有需要的時候可以給予農民一定的補償對土地進行征用，但是實際上國家給予農民的補償是比較少的。在城市化的進程中城中村的居民面臨著土地被改造的問題，而國家給予他們的那部分補償不能滿足城中村農民的要求。被整頓之后如何安置城中村的居民是一個重要的社會問題。與城市居民居住在樓房當中，失去了土地，城中村居民難以維持生計。國家允許城中村自行改造房屋，這也給了他們恰當時機讓自己的房屋升值，租借給別人收取一定的租金維持生活。[7]在城中村的改造當中，土地問題是我們必須考慮的重要的問題，強行改造城中村會引發(fā)一系列的后續(xù)問題。

（二）城市化進程過快

城中村這一社會現象出現的一個主要原因就是城市在經濟迅速發(fā)展下在短時期內范圍快速變大，將城市周邊靠近城市的一些農村或者是城郊直接吞并，在其周圍建起了商業(yè)化建筑來滿足城市經濟迅速發(fā)展的需求，而被包圍的城郊或者是村莊，都沒有得到妥善的安置，因為種種原因沒有拆遷而被一直保留在原地，就直接形成了城中村的現象。

由于我國的城市化進程與其他西方發(fā)達國家相比仍然處于比較落后的狀態(tài)，從明朝中后期我國民族資本主義萌芽到新中國成立再到“文化大革命”的結束，我國的城市化進程就一直處于被打壓、被阻礙的狀態(tài)，由于惡劣的外部社會環(huán)境，導致了城市化進程一直沒有得到良好的發(fā)展機會，拉大了與發(fā)達國家的城市化進程的差距。直至我國宣布正式實施“改革開放”的政策之后，我國的城市化進程才說得上是實現了真正的起步發(fā)展。由于改革開放的巨大推力，我國在短短的十幾年里城市化進程就由將近9%躍升至39%，實現了奇跡般的跨越。但是在這種追求速度的過程中，就自然無法兼顧發(fā)展的質量，我國城中村的類似現象已經層出不窮，且有愈演愈烈之勢。[8]

按照一般情況來言，當一個城市在擴張的時候，就是一個吞并周圍的土地來進行經濟建設用地的過程，而這時候這個地區(qū)上的農村以及城郊地區(qū)上的村民們都是要經歷一個拆遷、補發(fā)賠償款或者是補發(fā)住房到最后最終轉化為城市居民的這一個漸變過程。但是由于經濟發(fā)展速度太快，就導致沒有如此多的時間來進行這一過程的逐步轉化，因此在極度膨脹的城市化過程當中，對于城郊用戶集中的地區(qū)一般就采取了繞道而過的做法，直接避開這一范圍，在其周邊就直接建起了商業(yè)建筑。而村莊就直接被完全保留下來，形成與周圍環(huán)境格格不入的“城中村”現象，再到后來如果想進行拆遷整頓的話，補償安置問題就會變得更加棘手，因此成為了我國發(fā)展進程中一個巨大的問題，而這也正是由于膨脹過快的城市化進程所導致的。[9]

（三）廉租、出租房需求增加

城市經濟的迅速發(fā)展直接催化了城市產業(yè)結構的調整以及變化，而這種城市結構的調整也直接引起社會經濟體系的變動，對于不同素質的勞動力的要求也變得更加多元化。[10]第一產業(yè)不再是主導產業(yè)，第三產業(yè)新興發(fā)展，勞動力密集型產業(yè)成為了第三產業(yè)的支柱性產業(yè)。城市勞務市場開始需求大量的勞動力，而對于這些勞動力的素質卻沒有作更多的要求，這使一直從事于第一產業(yè)的農民開始不再局限于自身的農地耕作上，而是紛紛選擇外出打工。在城市與鄉(xiāng)村之間的利益分配差距的距離進一步拉大，戶籍政策也在一定程度上出現了放松的狀態(tài)，有利于人口直接的流動，在農村務農的農民在經濟利益的吸引下紛紛放棄了農業(yè)而選擇進城打工，而那些勞動力密集型產業(yè)也正是他們最好的打工所在地，這種相互吸引之下，大量的外來人口涌入了城市之中。這些勞動力沒有較高的經濟實力，因此如果想在城市中得到工作，就必須找到可以臨時居住的處所，而這些處所的最佳選擇也就是廉租房。雖然我國已經出臺政策對于擁有固定戶口的低收入群體提供價格較低的房屋，但是對于那些流動在城市中沒有固定戶口的人群現行狀況下還沒有兼顧到，因此，這些從外來地區(qū)流動到城市當中的龐大人群，就只能在市場中尋找解決問題的辦法，而價格相對較低，而且管理不完善的廉租房就成為了首選，這就直接造成了城市廉租房市場的火爆以及廉租房的供不應求，促使城中村現象的進一步發(fā)生甚至是繁榮。

三、城中村改造的對策研究

（一）加強對于城市化進程的總體規(guī)劃

對于城市化過程中所出現的“城中村”等一系列的發(fā)展不平衡的現象，加強總體規(guī)劃是所有任務中最為關鍵和重要的。基于城市在城市化發(fā)展過程中的實際和現實情況，進行合理科學的分析，最終制定適合城市的城市化進程規(guī)劃以及措施，是解決這些問題的現行條件。

從城中村這個角度來說，我們應該以理智客觀的角度對該社會現象進行分析，城中村并不是阻礙社會化過程的巨大阻礙，而是社會化過程所必然要經歷的一個階段。城中村也承擔了城市職能的一部分，在大量流動人口進入城市之后，城中村充當了提供社會服務的角色，雖然其的存在給城市的安全以及其他方面的管理造成了很多困難，但這并不是在一朝之間就能解決的問題。因此對于城中村的態(tài)度應該是加強引導管理為主，強制性措施輔助進行。

（二）控制“城中村”的惡性膨脹

在控制“城中村”現象的惡性膨脹這一方面，主要是從兩個角度著手進行控制。首先，就是對于城中村中先保存下來的房屋進行整理，逐步確定房屋的最終所有權的戶主，這主要為了維護大多數村民的合法利益，使村民擁有房屋的權力最終固定合法化，這一措施在很大程度上可以安撫村民的心情，有利于順利解決城中村的問題，并且方便管理城中村的用戶。其次是從城中村的村民們的建房需求這一角度著手，主要遵循引導和強制的原則，目光既要放得長遠，又要考慮當前的情況。對于城市土地應該物盡其用，不能對這片土地進行了規(guī)劃之后卻又無法建設，也勒令村民不準建設，最終的結果只能出現違章建筑的僵局。如果不能給村民提供在城市中購房的能力，那就要為村民創(chuàng)造比較良好的購房外部環(huán)境，比如說政策上的傾斜等，與此同時，也要逐步轉變村民自建房的建房模式，而是引導其逐漸轉向市場，建房過程也逐漸合理規(guī)范化。

（三）加強對于廉租房的規(guī)范以及管理

從全國城市化進程中出現問題的應對措施來看，國家雖然頒布了建設廉租房等一系列安置城中村民以及流動人口的措施，但是我國的這些工程建設還是處于最初始的階段，并沒有發(fā)展成熟。而且，在廉租房工程建設的過程中，出現了許多問題。比如說，主要還是依賴國家撥款，而其他資金渠道單一且易變化，而且廉租房的分配制度也是不完善的，很容易出現不公平的現象。廉租房制度現在也只是在上海、北京等一些經濟發(fā)達的地區(qū)試點實施，因此覆蓋的范圍也不會太廣，需要進一步加強對于廉租房制度的規(guī)范以及管理。比如說，如果要領取廉租房的話，必須經過嚴格的審批，對于那些家庭收入連續(xù)一年超過國家規(guī)定或者是地方規(guī)定的收入標準之后，就取消其申請資格，確保有真正需要的人能夠享受到廉租房政策。

（四）進一步平衡基礎教育資源的配置

進一步平衡基礎教育資源的配置，使村民的孩子的文化素養(yǎng)不斷提升，實現村民群體與城市群體的進一步融合，從而推動城市的和諧發(fā)展，這無疑是解決城中村現象的一個最為根本性的措施。大多數村民對于下一代的教育極為重視，有一些家長為了更良好的教育資源而進入城市，這也在一定程度上加劇了城中村現象。而縮小教育之間的距離，進一步平衡教育資源的配置，實現教育公平的目標這些任務，政府是主要推動者以及承擔者。比如說可以通過政府舉辦的知識培訓工作增強父母的就業(yè)能力，為孩子提供一個更加良好的學習環(huán)境，也可以將一些優(yōu)秀的教師派遣到村莊以提高當地的教學水平。

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責任編輯：張麗